新冠肺炎疫情下对提升交通运输综合执法能力的思考

2020-02-19周艾燕欧阳斌李燕霞马睿君丁芝华

交通运输研究 2020年1期

周艾燕，欧阳斌，李燕霞，李琼，马睿君，丁芝华

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

新冠肺炎疫情的暴发使交通运输执法环境与执法任务随之发生改变，这是自交通运输综合执法改革实施以来，对改革效果的一次特殊检验。改革后，交通运输综合执法能力总体提升，但面对防控疫情、保障应急运输的艰巨任务，一线执法队伍面临更大的困难与压力。如何做到依法科学有序防控、严格公正文明规范执法，对于做好疫情防控工作至关重要。如何以此次疫情防控为契机，通过总结评估现状、分析面临的挑战、反思改进方向，进一步提升交通运输综合执法能力，更好地应对诸如新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件，是值得研究的问题。

1 疫情发生后交通运输综合执法应对情况

新冠肺炎疫情发生以来，交通运输行业严格贯彻依法防控的要求，全面落实“一断三不断”的部署安排，积极履行有关疫情防控的法定职责，加强对危害疫情防控行为的执法，强化执法保障，全力做好疫情防控工作。疫情防控期间，交通运输系统投入了大量人力物力。截至2020年2月18日，全国各级交通运输部门已配合当地卫生部门在服务区、高速出入口、普通国省干线、客运站、客运码头共设置卫生检疫站约1.7万处。自2020年1月27日至2月18日，累计向湖北地区运送防疫物资和生活物资33.95万吨，运送电煤、燃油等生产物资88.5万吨。仅2月18日，交通运输一线投入疫情防控人员约77万余人，全国通过铁路、公路、水运、民航、邮政等运输方式向湖北地区运送防疫物资和生活物资2.06万吨，运送电煤、燃油等生产物资3.7万吨。可以看到，疫情发生以来交通运输行业疫情防控工作有序开展，交通运输一线执法人员发挥了重要保障作用。

（1）加强组织领导，有效发挥综合执法队伍力量

为打赢疫情阻击战，各级地方交通运输部门认真贯彻落实交通运输部的统一部署，落实当地党委、政府的工作部署，加强与卫生、公安等部门沟通协调与配合，奋战在切断疫情传播、保障应急物资运输和公路安全畅通的第一线，全力做好应急物资运输保障工作，为打赢疫情防控阻击战发挥了重要作用。例如：福建省交通执法总队制定了疫情防控工作方案，统筹安排执法力量；安徽省交通运输综合执法系统发布紧急通知部署疫情防控工作，24小时值班值守；重庆市交通运输综合执法总队直属支队成立支队疫情防控领导小组，明确职责，共同防控；浙江省交通运输部门严格按照《关于印发浙江省保通保畅行动实施方案的通知》开展交通运输综合执法；温州市高速公路执法三队成立了交通系统首支疫情防控突击队，出色完成各项工作；宁夏回族自治区交通运输综合执法监督局发出《齐聚力保畅通配合打好疫情防控阻击战》倡议书，疫情防控工作顺利开展。

（2）强化部门协同，联合开展疫情防控与应急保畅工作

一是实施交通卫生检疫。全国各地交通运输部门统一行动，加强联合执法，配合卫生、公安部门实施交通卫生检疫。在各地汽车站、火车站、机场、高速公路出入口等检疫点实施卫生检疫，测量体温，设置隔离场所，全面排查疑似病患，做好疫情报告与通报，及时采取措施切断疫情传播途径，防止疫情扩散蔓延。

二是保障交通运输通畅。保障防疫物资、生产生活物资的运输及医护人员的流动。严格按照“三不一优先”原则保障防疫物资优先通行，确保应急运输绿色通道畅通。在春运返程高峰期采取有力措施遏制疫情通过交通工具传播和交叉感染，保障交通运输通畅。

三是应急征用运力。根据疫情防控需要，应急征用交通工具、调集驾驶员，依法统一调度、指挥客运经营者、货运经营者、巡游出租汽车经营者等，完成应急运输任务。

（3）加大执法力度，严格惩处危害疫情防控行为

一是依法惩处阻断交通、非法设卡拦截等违法行为。各地持续加强对当地境内国省干线、农村公路的巡查，及时清除各类非法路障。有效阻止挖掘堆土、设置固定水泥墩、挖断道路等硬隔离方式封堵、破坏公路的行为，及时修复公路、恢复通行，有效保障公路正常通行。加强对车船、港站、航道、渡口等的维护检修，保证其通行能力。

二是严格执行限制与禁止客运的各项政策。各地严格执行客运班车和包车暂停营运要求。有的地方减少区域公交线路、班次，采取出租汽车单双号运营、缩小营业区域等措施并依法处理违反停运的行为。这些措施有效限制了人员流动，对疫情防控起到了积极作用。

三是从严查处疫情防控期间非法客运经营行为。各地从重从快打击非法营运，依法依规查处非法营运、站外组客、出租车违规计价等行为，阻止大量“黑车”，维护客运市场秩序，有效防止疫情扩散。

2 新冠肺炎疫情对交通运输综合执法能力建设的挑战

交通运输综合执法改革以来，交通运输综合行政执法体制不断理顺、机制不断健全，综合执法能力不断提升。但面对新冠肺炎疫情这样的突发公共卫生事件，交通运输执法能力的不足与差距逐步显现，要高效完成艰巨的疫情防控任务，对综合执法能力建设来说是一次全新的挑战。

（1）疫情防控对执法应对能力提出了新要求

随着新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件的发生，全社会运行进入非常态，交通运输执法面临新的任务和突发情况，依法科学有序防控至关重要。在疫情防控的特殊时期，行政执法权力行使要更加谨慎。先行处置执法权的行使范围扩大、社会公众的合理忍受义务加大、公共安全危机管理中的信息公开要求更高、权力运行的任意性程度加大，这些情况更需要防止执法带来的消极作用，这对交通运输执法队伍应急处置能力提出了更高的要求。因此，如何确保突发公共卫生事件中行政应急权力的有效、正确行使，如何在积极采取各种行政应急措施的同时，及时和充分保障行政相对人的权利，需要执法人员在执法过程中兼顾与统筹。各地在疫情防控过程中，行政相对人不配合、阻碍执法的行为时有发生，行政相对人法律意识淡薄、法律认知不足等造成不良后果的案件增多。随着近期返程人员开始大规模流动，这些问题都对交通运输执法带来了严峻挑战，加大了执法难度。

（2）疫情防控对执法机构的高效运转提出了更高要求

疫情防控过程中，各级交通运输部门不仅要做好保通保畅工作，还需配合好公安、卫生等部门开展疫情防控工作，在现有条件下必须统筹安排执法力量，进一步完善与相关部门的执法协调机制，高效完成各项任务。在交通卫生检疫工作中，目前全国各地被检疫人员的范围已由法律规定的“出入疫区的人员、物资和交通工具”扩大到了“疫情重点地区人员”甚至“非本地区人员”，各地对“劝返”的实施标准各有规定。交通执法参与交通卫生检疫的具体检疫职责和范围多由各地政府布置安排，做法不一。对逃避、拒绝接受交通卫生检疫的违法行为，需要与卫生、公安部门配合执法。上述问题都对交通运输执法机构的高效运转提出了更高要求。

（3）疫情防控对综合执法力量与装备带来挑战

抗击疫情期间，应急运输保障、交通设施维护、应急运力征用等执法任务增多，对执法能力形成新的挑战。在专业方面，由于日常突发卫生公共事件的应急演练或培训不足，交通运输执法人员往往缺乏传染病防治专业知识，有可能导致自我防护能力不足，自身面临感染的风险。在人员力量配备上，疫情防控工作任务繁重，有的执法机构人员配备有限，多数地方执法人员24小时三班倒，对执法人员身体健康构成巨大压力；特别是面对来自疫情较重地区的车辆与人员时，执法人员还承受着害怕感染的心理压力。执法装备能力上，防护经费不足、防护装备紧缺，一定程度上影响了执法效率。执法信息化建设应用在疫情防控中的重要性也进一步凸显，特别是对执法信息共享提出了新要求。

（4）疫情防控中发生的违法行为给执法带来新困境

由于疫情防控的需要，为维持防疫应急管理秩序，有的地方为限制、禁止旅客运输，采取了停运、减少运力等措施，虽然有效限制了人员流动，但这些应急措施缺乏明确的法律依据。对拒不执行停运决定而继续经营的行为，违反了什么样的法规规范、应该由谁实施处罚，有待明确。各地要求加大对非法营运的查处，但如何“从重从快”、如何确保执法自由裁量权规范行使，亟待明确与规范。在应急征用补偿赔偿标准没有细化的情况下，具体实施时如何做到客观公正，对于执法人员的能力和水平是个考验。

3 提升交通运输综合执法能力的建议

为更好地应对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件，要坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，进一步完善执法工作机制，增强执法队伍应对能力与素质，规范执法行为，提升执法手段，改进执法方式方法，健全执法制度，强化执法保障，建立起全流程疫情防控体系，不断提升应对突发公共卫生事件的交通运输综合执法能力。

(2)矿山开发规模化显著。2017年河北省大型和中型规模矿山企业在持证矿山企业总量中的占比分别为7.33%和12.56%，二者合计达19.89%，较2016年提升1.7%，矿山开发规模化明显。这是河北省矿产资源主管部门实施规范管理、资源整合与露天矿山专项治理的成果。

（1）完善应对突发公共卫生事件执法工作机制

一是各级交通运输综合执法机构有必要设立应对突发公共卫生事件的综合性常设机构，提升快速应对能力。可以建立应对突发公共卫生事件应急处置法律顾问办公室，为制定疫情防控政策措施和处理特殊案件提供法律意见。各级交通运输部门要支持疫情防控期间的执法工作，加强指导与协调。

二是完善联合执法机制。加大联合执法力度，完善与卫生、公安等部门协调、配合工作机制，有效整合执法资源，发挥各部门专业特长，提升应对能力。

三是健全执法协助机制。开展疫情防控执法活动需要其他单位协助的，应建立快捷方式提出协助需求。执法机构发现属于其他执法单位管辖的违法行为的，应当向有管辖权的部门移交，对发现的违法行为涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关。

（2）提升应对突发公共卫生事件专业处置能力

一是加强应对突发公共卫生事件专业知识的培训学习。各级执法机构要开展疫情防控日常培训与疫情发生后防控的专题快捷培训，让交通运输执法人员熟悉疫情防控执法相关法律法规，学习疫情防控应急处置措施。

二是突出重点领域执法。集中执法力量加强疫情防控有关的重点领域执法力度。加强执法检查，完善举报快速响应机制，及时发现涉嫌违法行为。落实好行政执法“三项制度”，确保执法行为合法合规。

三是加强日常应急演练。各级交通运输部门应进一步增强突发公共卫生事件应急预案的可操作性。各执法机构应建立应对突发公共卫生事件的应急演练制度，定期实施演练，不断提高应对能力。要制定应急演练实施方案、演练计划，对疫情防控各环节进行全方位模拟演练，确保演练效果。

（3）严格规范应对突发公共卫生事件执法行为

二是规范行使行政执法自由裁量权。在处罚裁量时，充分考虑涉及疫情防控违法行为的特殊危害性，按照法律法规规章规定、处罚裁量基准进行处罚。交通运输部或当地政府对疫情防控期间处罚裁量有特别规定的，按照国家或当地政府的规定执行。要求从重从快处理的，仍应在法律规定的范围内依法裁量。

三是做好处罚与教育相结合。疫情防控非常时期，对各个案件要区分具体情况，依法审慎处理。纠正违法行为，处罚是手段，教育行政相对人守法、防止疫情扩散才是目的。对违法行为后果及时消除的，可从轻或不予处罚。在执法过程中，应将法规和法律后果宣讲清楚，启发和教育行政相对人。

（4）创新应对突发公共卫生事件执法方式方法

一是充分运用信息化执法手段实施执法。加大非现场执法，减少路面执法，及时发现、阻止和纠正违法行为，提高执法效率，保障交通通畅。

二是完善执法过程网上管理流程。要加快推进综合执法信息管理平台建设，对执法活动进行网上全方位、全过程监督管理，逐步实现执法行为全程留痕、执法监督全程回溯。疫情防控时期加大电子化执法文书使用，减少线下办案时间。

三是建立健全执法信息互联共享机制。在确保信息安全的前提下，通过信息平台实现交通运输系统内部的日常监管、行政处罚信息实时共享。建立健全外部联动机制，积极协调推进跨地区、跨部门执法信息共享，提升疫情防控工作效率。

（5）强化应对突发公共卫生事件执法作风建设

一是依法履行疫情防控相关职责。执法人员应依法履职尽责。加大监督检查力度，对于没有依法履行职责的，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要依法严肃处置。健全突发公共卫生事件交通应急值班制度、应急报告制度和应急举报制度。

二是合理合法实施应急行为，防止执法权力滥用，保障行政相对人的合法权益。突发公共卫生事件下行使行政应急性权力存在滥用的可能，执法机构应按照法治的基本要求，规范自己的应急行为，特别是在应急征用时，确保实现公共利益保护的最大化和对行政相对人侵害的最小化。

三是保障行政相对人知情权与保护个人隐私。在应急处置阶段，应明确公开与保密之间的界限，建立起统一完整的执法信息公开系统，充分尊重和保障行政相对人的知情权，提高交通运输政府部门公信力，增强危机应对处置能力。坚持必要性原则，应急措施与所要达到的目的相适应，最大程度保护公民、法人和其他组织的权益，保护依法临时接受隔离医学观察人员的个人隐私并保障其不受歧视的权利。

（6）建立应对突发公共卫生事件法律服务体系

一是强化边执法边普法的执法理念。严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强疫情防控法治宣传与交通应急知识宣传。加大与疫情防控相关的法规宣传力度，引导广大人民群众增强法律意识，在全行业形成依法科学防治的良好法治氛围。各执法机构需要加大“以案释法”工作力度，及时分析总结疫情期间典型案例，引导全社会自觉遵守疫情防控各项措施要求。

二是及时化解纠纷，建立应急公共法律服务机制。执法人员要及时处理化解矛盾纠纷，稳定行政相对人情绪。鼓励各执法机构建立法律服务团队，满足疫情防控一线人员的法律服务需求。加强法律咨询服务人员力量，积极发挥交通运输行业公职律师、政府法律顾问及志愿者的作用。

三是创新法律服务方式。建立集智慧疫情防控与法律服务功能应用于一体的系统平台，加大公共法律服务热线和网络服务力度。扩宽网站、微信、微博、手机APP等公众参与渠道，采取灵活多样的形式为困难群众提供有效法律援助。严格落实12328交通运输服务监督电话24小时坐席值班制度，针对社会公众高度关注的疫情防控相关问题，积极有效回应公众关切，接受群众监督。