基于系统韧性提升交通运输疫情防控与应急保障能力对策

刘振国，姜彩良，王显光，李艳红

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

交通运输部发布的《国家综合立体交通网指标框架》首次将交通网韧性作为系统指标之一[1]。韧性，也被称为弹性或可靠性，指系统在遇到灾难事件时快速恢复和继续运行的能力。交通运输作为典型的复杂网络系统，具有点多、线长、面广和动态变化的特点，在2020年新冠肺炎疫情暴发的背景下，交通运输既是疫情防控的关键环节，也是紧急情况下人员和物资保障的重要生命线[2]。

毫无疑问，交通运输是受此次疫情影响较大的行业之一。随着面临的不确定性因素和未知风险不断增加，交通运输系统一旦失效所造成的损失将是巨大的。如何提高交通运输系统面对不确定性因素的抵御力、恢复力和适应力，已成为当前研究的热点和焦点问题。“韧性”的理念为破解这一难题提供了新的思路和视角，特别是在当前疫情防控背景下，对于增强应对风险的能力，提升交通运输规划管理决策的预见性和引导性，具有重要的现实意义。

1 疫情防控背景下提升交通运输韧性和应急保障能力的必要性

1.1 疫情的突发性和新特点给交通运输系统带来挑战

本次交通运输行业疫情防控呈现出一些新特点。

（1）疫情暴发于中国高流动性背景下。得益于社会经济和综合交通运输发展，当前我国人员流动、货物运输的频率之高及空间之广都是前所未有的，造成疫情初期就从武汉都市圈迅速蔓延至全国其他地区甚至其他国家。

（2）疫情暴发于春运中间的特殊时间节点。此次疫情暴发于春节前，至春节中后程采取相对严密的防控措施时，大量返乡行程已完成，带来了相应规模的返程客流，面临疫情防控关键期和返程客流高峰期叠加的局面。

（3）疫情暴发在我国重要枢纽城市武汉。武汉封城后需要保障武汉居民基本的生活需求和医疗救援物资的需要。同时，武汉作为枢纽节点也将会一定程度上影响国家运输网络整体运行。

（4）此次疫情防治对交通运输行业提出了更高要求。强传染性的病毒对以集约化运输为主的春运返程运输带来巨大挑战，存在规模化二次感染的风险。

1.2 交通运输对疫情防控和秩序恢复具有关键作用

（1）疫情严重地区交通系统可靠运行是疫情防治和恢复的必备条件。在封城等应急措施下，人员、物资的输送，特别是应急物资、重要生产生活物资及医护人员等重点人员的运输保障工作，都有赖于交通运输系统的服务能力。

（2）其他地区交通运输系统是经济社会正常运转的基本保障。交通运输系统维持基本客货运输的网络通行顺畅，保障各类群体基本出行和货物的必要流动，是社会运转和经济恢复的基础。

（3）交通运输系统自身是疫情防控的关键环节。作为人流聚集公共空间，交通运输防控措施的实施，对减少人员聚集流动、遏制病毒传播、防范疫情扩散等发挥了积极作用。

在此次疫情防治过程中，交通运输行业积极应对，统筹做好了交通运输领域疫情防控和交通运输保障工作，成效显著。但也存在交通运输网络冗余度不高，部分地区交通应急预案应对不足，运输装备应对突发事件能力欠缺等问题，迫切需要从基础设施、运输组织和设施装备等方面提升系统弹性，确保应对突发公共事件的能力。

2 建设韧性交通运输系统的国际经验

1973年，加拿大生态学家Holling首次将“韧性”这一概念引入生态系统研究中，定义为“生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力”[3]。自20世纪90年代以来，学者们对韧性的研究逐渐从生态学领域扩展到社会-生态系统研究中，韧性的概念也经历了从工程韧性、生态韧性到演进韧性的发展和演变，逐渐成为社会-工程交叉领域的热点。世界主要发达国家在解决了交通设施网络的基本通达问题后，均开始考虑如何使综合交通体系运行更可靠，保持一定的系统韧性，降低危机与灾害影响，从而稳定支撑经济社会运行。在国家应急相关法律法规中也把交通网韧性和应急保障作为主要的战略目标和规划内容。

联合国《2030年可持续发展议程》把基础设施的抵抗风险灾害能力作为重要内容，提出要“发展优质、可靠、可持续和有抵御灾害能力的基础设施，包括区域和跨境基础设施，以支持经济发展和提升人类福祉”[4]。倡导地区可持续发展国际理事会在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”概念；联合国减灾署启动亚洲城市应对气候变化韧性网络；2016年，第三届联合国住房与可持续城市发展大会将倡导“城市的生态与韧性”作为新城市议程的核心内容之一。

美国国土安全部将交通确定为13个关键基础设施之一，定位为危机时期维持国家正常运转所必需的基础设施。纽约、芝加哥等城市在经历桑迪飓风后，全面制定了韧性城市规划方案，将应对风险的能力作为城市可持续发展的核心力量，普遍加大了对交通基础设施、灾后重建及提升社区韧性方面的投资。美国运输部2008年发布的《2030年的交通运输愿景》提出确保交通安全和通畅、能源自主性、环境可持续性、安全防卫和交通弹性等战略方向，专门指出要准备、响应和弹性化应对人为与自然的破环，明确交通运输部门特别是货物运输，主要负责为商业提供基本货物，同时也是公共卫生、安全和福利及日常国防工作的主要贡献者[5-6]。纽约市制定了《一个更强大、更具韧性的纽约》规划，提出以韧性城市为核心理念，以提高城市应对风险能力为主要目标，以增加城市竞争力为核心，以加强基础设施建设和灾后重建为突破口，以加大资金投入为保障。该规划在工程、经济、社会组织等方面推进了纽约韧性城市的建设，将交通畅通和应急响应作为重要因素[7-8]。

欧盟则侧重于强调服务的可靠性，针对清洁能源、集约化交通占比和信息化进行了指标界定，同时提出机场网络、铁路网及海港与铁路货运的衔接服务可靠性标准。

英国提出要构建更可靠、更通畅自如的公路网，并建立出行需求与环境影响的平衡，同时保证城市公交优先权，确保正点率、衔接方便性等；另外，也充分考虑了交通系统安全可靠方面的目标。伦敦市专门制定了《风险管理和韧性提升》方案，以应对气候变化、提高市民生活质量为目标制定适应性规划。其中，分析了不同类型风险对交通运输的影响，从而综合考虑社会、经济和环境利益，制定具有灵活性、有效性的规划方案。

日本是一个自然灾害频发的国家，也积累了防灾减灾的丰富经验和教训，特别是在发挥交通运输系统在防灾修复中的作用方面。日本出台的《日本国土交通省2014—2020年交通政策规划》及《国土大设计2050：形成促进对流的国土形态》等政府文件，都强调在将交通建设与国土基础设施规划建设相互融合的基础上，完善国民生活环境，打造安全、安心、快捷、无障碍的交通体系，重视应对重大自然灾害的交通应急保障措施。日本在《交通政策基本法》中明确交通是确保国民具有独立的日常生活及社会生活，实现区域间交流、国际交流和物资顺畅流通，促进国民生活安定与提高及国民经济健康发展不可缺少的重要部分。同时，着重强调大规模灾害发生时避免交通机能下降并迅速恢复；为了确保发生灾害时由于避难而产生的要求，提出需确保交通设施抗震安全性和具备能相互替代的交通手段，注重交通机能迅速恢复所需的相关方合作[9]。

3 交通运输系统韧性分析要点

按照系统韧性分析一般框架，交通运输系统韧性可分为预防能力、维持能力和恢复能力三方面。

3.1 交通运输系统预防能力

预防能力也称为系统主动防御和避险能力，应在交通运输网络布局和设施建设阶段进行评估分析，避开风险高的区域或场景，降低系统遭受风险的可能性。在交通运输通道规划、枢纽选址及运载装备优化和智慧交通系统应用等方面都要考虑风险管理，增强系统对突发事件的抵御能力。

3.2 交通运输系统维持能力

维持能力指系统受到灾害事件冲击时保持一定程度运行的能力，包括交通生命线规划建设水平、系统的冗余度、网络运行连通性和可靠性等，也包括一定程度的系统自修复、自适应能力[10]。当前，更应从各交通方式协调和维持经济社会运转的高度审视交通运输系统的维持运行能力。

3.3 交通运输系统恢复能力

恢复能力指系统经突发事件破坏后的修复和恢复运营的能力，包括自身的修复能力和整合外部力量集聚资源的能力。恢复能力与前文的预防能力和维持能力息息相关，如一般的救援生命线本身即是交通网络的重要组成部分，同时交通网络自身的修复也是其他系统修复的保障。

4 考虑系统韧性做好疫情防控和应急保障的对策建议

4.1 开展韧性交通运输规划研究

（1）开展韧性交通运输系统的基础研究，分析基于区域规模的分级分类交通应急保障需求，从网络布局、设施建设、运输服务和应急组织等多方面研究其机理和措施。

（2）把交通系统的韧性（弹性）纳入交通规划目标，在基础设施和运输组织规划中，充分考虑系统可靠性和应急能力，做好网络通行和调度能力的战略预留，重视交通运输生命线的规划，对于影响全局的关键线路和枢纽节点，应做好建设留白，保有一定的冗余度。

（3）规划建立交通运输系统自身的应急保障机制，如交通防疫、通讯、油料等物资库，根据不同级别的应急预案，做好交通运行的基础保障。

4.2 组织城乡客运交通弹性运行

（1）根据疫情发展趋势灵活组织客运交通。短期内在继续保持大部分公共客运停发的情况下，加强出租车、网约车、定制客运和私人交通的通行保障。

（2）加强交通需求管理，通过鼓励在家办公、错时上下班、取消牌号限制、停车费动态管理等手段平衡交通供需并做好个体交通主导带来的道路运行、停车等问题的应对。

（3）根据地区情况有序恢复已暂停的交通运输服务，可先期在做好防护的前提下开通部分接驳线路、定制线路和保障性线路，适当控制公共出行客流，疫情结束后还需回归优先发展集约化公共客运的思路。

（4）在客运组织调度中充分考虑突发事件影响，做好运力、卫生、监测和隔离等应急设备配置和空间预留。

4.3 做好防疫及生产生活物流保障

（1）疫情严重地区建立医疗应急物资和生活必需品运输保障机制，设计专用通道保障救援和运输车辆优先通行，维持基本生存和医疗救治条件。

（2）其他地区在疫情防治阶段做好保障人民生活和经济运转的生产生活物资运输，特别是做好老人、残疾人等弱势群体的生活保障。

（3）保持全国路网的通行顺畅，同时做好特殊时期重要战略物资的国际运输，为经济稳定和疫情后的恢复做好交通保障。

（4）做好复工复产的生产物流保障，根据复工节奏安排生产性物流，保障好原材料、生产辅料等基础保障性生产资料运输，保持相关产业供应链不中断。

4.4 丰富交通运输应急管理手段

（1）加强交通装备的应急配置，提升各交通方式车厢的卫生、通风条件，做好卫生、监测和隔离等应急设备和空间预留。

（2）提升综合交通设施网应急保障水平，按需求在服务区、枢纽场站等区域设置检查、隔离和处置空间，落实设施消毒和人员防护措施。

（3）采用信息化和大数据等手段提升交通系统的监测和预警能力，考虑可能的突发情况对运力配置提早预判，同时加强新技术手段强化人员的甄别和追踪反馈。

5 结语

中共中央、国务院发布的《交通强国建设纲要》提出，要建设现代化高质量综合立体交通网络，实现立体互联，增强系统弹性。无论是从当前行业发展阶段，还是从疫情防控的形势来看，都应将提高系统韧性作为重要视角，从综合交通规划、基础设施建设、运输服务保障、智慧交通体系等多方面着手，全面提升交通运输系统性应急保障能力和长期可持续发展能力。