北京市大中型水库移民后期扶持工作存在的问题及对策

席 磊 赵晓兰2 张 萌

(1.北京市水库移民事务中心，北京 100036；2.北京市工程咨询公司，北京 100031)

我国水库移民后期扶持政策本着为水库移民负责到底的精神，从水库移民的根本利益出发，坚持开发性移民的方针，加强库区和移民安置区的基础设施和生态环境建设，促进移民增收，使移民生产和生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平[1]。北京市结合北京市水库移民发展特征，在各阶段及时制定了北京市水库移民后期扶持政策、制度；并在北京市水库移民事务中心的领导下，严格落实水库移民政策、制度[2]。自2006年以来，北京市扎实有效地开展大中型水库移民后期扶持工作，成果显著，北京市水库移民收入水平不断提升，库区和移民安置区的生产生活环境不断改善，社会稳定风险逐步降低。

1 北京市大中型水库后期移民扶持工作

1.1 大中型水库移民后期扶持政策实施保障

为做好北京市大中型水库移民后期扶持工作，北京市水务局成立了北京市水库移民事务中心，移民较多的区成立了移民办，各乡镇则聘任专职人员负责当地移民后期扶持工作。在北京市、区两级人民政府的支持下，北京市和各区先后研究制定了后期扶持人口核定、扶持方式、项目管理、资金使用的相关政策，为后期扶持政策的顺利实施、工作规范化运作提供了有力的政策指导。

1.2 大中型水库移民后期扶持人口管理

北京市高度重视水库移民后期扶持人口核定登记工作，各区编制了后期扶持人口管理工作时间表，每年及时开展农业户口、农转非移民人口核定工作；北京市尝试开发北京市水库移民后期扶持管理系统，动态化管理全市移民数据。

1.3 大中型水库移民后期扶持规划与实施

根据水利部、国家发展改革委、财政部提出的脱贫解困、美丽家园行动、移民增收等水库移民后期扶持工作重点，结合全市水库移民后期扶持工作实际，北京市及有关区分别编制了大中型水库移民后期扶持“十三五”规划。“十三五”规划获批以后，北京市各区要求各乡镇从移民群众的需求出发，优选列入“十三五”规划的重点任务的项目给予后期扶持。

1.4 北京市大中型水库移民后期资金管理

根据国务院、财政部、水利部的文件精神，北京市、区两级陆续出台了北京市大中型水库移民后期扶持专项资金项目管理办法、中央资金使用管理实施细则。每年10月，下一年的中央资金、专项资金提前拨付到北京市各区，为北京市移民后期扶持政策的实施提供了可靠的资金保障。北京市水库移民事务中心对北京市各区积极开展稽察、审计、监测评估、行政检查、绩效评价等工作，确保后扶资金专款专用，确保库区和移民安置区得到实惠。

1.5 大中型水库移民后期扶持项目

北京市市、区两级移民管理机构严格执行中央资金、专项资金扶持项目的管理制度：在项目遴选阶段，严格遵守项目审批程序：各村“一事一议”后报乡镇(街道)——→乡镇(街道)报送可研(初设)——→区级移民管理机构或区水务局、财政局组织专家论证——→根据论证结果确定项目(备案)；在项目建设阶段，中央资金项目及大于30万元的专项资金工程项目严格执行项目法人制、监理制、招标投标制、合同制；各区水务局或乡镇(街道)为项目的实施主体，对整个工程建设过程中的质量、进度、投资控制负责，并联合各区质监站对工程项目进行监督检查；在项目验收移交阶段，区水务局或乡镇(街道)牵头成立竣工委员会现场查看项目效果、档案资料，出具验收鉴定书，财政局审核通过后项目移交给村委会。

2 后期移民扶持工作成果与特点

2.1 后期移民扶持工作成果

北京市大中型水库移民后期扶持政策贯彻落实情况总体良好[2]，具体体现如下：

a.北京市各区制定了人口核定、中央资金项目、市级专项资金项目等23项配套政策文件，移民后期扶持工作有据可依[2]。

b.北京市稳步开展人口核定登记工作，2017年开发完成了北京市水库移民后期扶持管理系统，全市移民数据逐步实现信息化、联网化；2017年、2018年分别兑现后期扶持直补资金8502万元、8307万元[2-3]。

c.北京市水库移民后期扶持项目聚焦精准扶贫，解决移民群众急需问题，现代桃园、光伏发电等精准帮扶特殊群体类项目开辟移民群众增收的新途径，2017年、2018年全市水库移民人均可支配收入增速分别为9.3%[2]、15.5%[3]，高于北京市居民人均可支配收入的增速，移民村和移民安置村与北京市农村居民的差距逐步减小。

d.北京市库区和移民安置区生产生活条件得到长足的提升，97%的移民村实现了通公交，99%以上的移民村庄使用有线电视、互联网，接近50%的移民村庄有污水收集管网，2018年建设美丽家园189个[3]；北京市移民与原住居民、移民与村干部之间相处融洽，库区和移民安置区社会稳定。

2.2 北京市大中型水库移民后期扶持项目的特点

2.2.1 后期扶持项目普惠性强

北京市实施的项目真正从提升移民群众的生产生活水平出发：移民后期扶持项目涉及全市主要9个区的主要移民村和移民安置村。改造水表井，使村民饮用水得到保障；实施道路、排水工程，使村民出行更加方便，生产生活更加便利无阻；新农村医疗保险、城市养老保险，使村民经济负担减轻，仅2017年就有超过500个村的50万群众受益[2]。北京市水库移民后期扶持项目的实施不仅使移民增收致富，还对维护农村社会稳定有重要的意义。

2.2.2 后期扶持项目多样化

北京市后扶项目既有基础设施类工程，如2017年道路改造修复208.63km，建设污水管道236.38km、给水管道147.7km等，也有新农合医疗保险、养老保险、区教育扶持等非工程类项目，现代化桃园、光伏发电等精准帮扶特殊群体、促进产业融合发展项目，还有美丽乡村试点等新农村建设项目[2-3]。总体来看，北京市实施的多样化的水库移民后期扶持项目取得了良好的效果，实现了移民群众对美好生活的向往，村民的幸福指数不断攀升。

2.2.3 后期扶持项目管理复杂

北京市实施的中央资金与专项资金的后期扶持项目的组织实施和管理要求不同。后期扶持项目又可划分为非工程类项目、小于30万元的项目、30万～100万元的项目、大于100万元的项目，项目大小和组织实施方式大不相同，有些项目需要有相关工程专业背景的专业人员管理协调，部分项目需要处理好与移民群众的关系。部分中央资金支持项目历经了两年的构思、决策、设计、施工、验收等过程，工程技术复杂，项目建设周期长，有的还涉及多个单位、多方资金综合使用，管理过程更为复杂。

3 后期扶持项目管理工作中存在的问题

3.1 精准帮扶不足，后期扶持项目的安排需要加强指导

《北京市北京市大中型水库移民后期扶持“十三五”规划》中的部分精准帮扶项目因资金不足没有及时落实[2-3]。全市水库移民人均可支配收入普遍低于全市农村水平，水库移民收入偏低。面对水库移民增收以及美好生活的愿景，北京市应该充分发挥“十三五”规划引领作用，用好、用活大中型水库移民后期扶持政策，以水库移民后期扶持资金为依托，优选项目，为精准帮扶引领方向，提高水库移民的收入和生活水平[3]。

3.2 部分基础设施建设项目进度较慢，项目管理有待进一步加强

基础设施项目普遍进度慢，如2018年实施的项目中仍有7个2015年度的项目和22个2016年度的项目[3]。已实施的项目仍存在问题，项目管理工作有待进一步加强，例如：ⓐ部分项目未充分考虑与依托项目的衔接性，难以达到预期效果，如密云区外电源未随工程建设；ⓑ部分项目未充分考虑与周围环境的适应性，增加了后期养护成本，如延庆区污水处理站排水无出路；ⓒ部分项目监理、招标投标、质量监督等过程控制资料不完备、归档不及时；ⓓ部分项目建成后移交街镇或村组运行管理，但未设立专门管理机构，缺乏必要的管护经费，已建成工程往往不能得到正常维护[2-3]。

3.3 资金结存量较大，移民资金管理水平有待进一步提高

由于部分项目进度较慢，资金出现结存，2018年北京市各区结存中央资金2.50亿元、市级专项资金3.46亿元，分别占近3年总投资的50.4%和64.8%，资金使用整体偏慢[3]。

在移民资金管理方面，密云等7个区设立了移民资金专账，后扶资金专款专用；而平谷区、门头沟区移民资金与其他资金统一管理。各区下属的乡镇移民项目资金与其他资金一起管理，尽管绝大部分乡镇做到了单个项目专款专用，但各区与下属乡镇分别执行区水务局(农委)财务制度、乡镇(街道)财务制度，仍有些乡镇的移民资金项目并未建立专账管理制度[2]。可见，北京市各区并未严格执行水库移民后期扶持资金管理规定，资金管理水平也有待进一步提升。

3.4 基层移民工作人员不足，区级监督检查主体责任有待加强

为确保北京市后期扶持政策的贯彻落实，北京市各区成立了移民办或以水行政部门增加编制的方式落实区级移民事务专职人员，但是镇级移民后期扶持工作绝大多数由水务所(站)、民政科等科室人员兼任，一岗多责，尤其在密云、延庆等移民后期扶持任务较重的区，人员严重不足[2]。依据水库移民后期扶持政策管理规定，各区水务局或者乡镇街道为项目的实施主体，对整个工程的建设质量、进度、投资控制负责；区级移民管理机构对重点项目要参与不定期的检查，但是各区水库移民后期扶持工作监督检查参与度不高，移民管理机构监督检查的主体责任有待进一步加强。

4 对后期扶持工作的建议

4.1 完善水库移民管理机构，加强移民事业干部队伍建设

水库移民后期扶持项目涉及的行业广，部分项目具有很强的技术性，移民项目的管理工作越来越繁琐复杂。因此，要求水库移民管理机构的管理人员具有较高的业务水平。目前，北京市部分乡镇(街道)甚至个别区级移民管理机构的人员以借调、兼任为主，大中型水库移民后期扶持政策不熟，业务能力不足，严重影响水库移民后扶扶持项目的实施。因此，有必要完善乡镇(街道)级水库移民管理机构，补充基层人员；同时也要开展业务知识、实务操作等方面的培训，提升水库移民管理人员的责任感和业务水平[4]。

4.2 设立专款专账，严格执行移民资金使用规定

大中型水库移民后期扶持资金是党和国家及北京市政府为移民分配的专用资金，要保障每一笔资金真正用到水库移民事业上[5]。为做好水库移民后期扶持资金管理，各区、各乡镇(街道)应建立水库移民项目专账，做到专款专用；还要加强水库移民后期扶持资金的使用监管，与财政部门、施工单位等加强沟通，切实提高资金的使用效率。

4.3 引领精准帮扶，后期扶持资金服务好水库移民群众

按照党中央、国务院的要求，分析发展面临的主要问题和矛盾，以问题为导向，坚持实事求是、突出重点、精准帮扶、合力攻坚的原则，水库移民后期扶持项目要引领精准帮扶，后期扶持资金服务好水库移民群众，增加水库移民的收入，提升他们的生活水平[1]。在项目酝酿申报阶段，北京市应明确要求各申报项目从水库移民群众需求出发。在具体的决策阶段，北京市各区应该优先将资金用于重点项目，尽可能选择事关民生、效果显著的项目，使资金 “集中力量办大事”；同时还要加强与各区其他部门沟通，为精准帮扶引领方向，如优先落实围绕移民美丽家园建设、绿色生态产业扶持和移民智力扶持等方面项目[6]。在项目遴选阶段，北京市各区还可以考虑探索“移民自主建设管理模式”[7]，为移民群众提供制度政策扶持，让移民群众自主完成资金需求量小，技术要求低、实施难度小的部分后扶项目，充分调动移民群众的主动性、积极性，激发移民谋求自我发展的活力[8]，更有效地提升移民群众的生产生活水平。

4.4 构建清单管理制度，推进信息化管理工作

21世纪是现代化、信息化的时代，水库移民管理工作也应该紧跟时代发展的步伐，加快构建各种项目管理清单[9]，用好北京市水库移民后期扶持管理信息系统。将“互联网+”引入水库移民管理工作，充分运用大数据等现代信息技术提高后扶项目管理的质量和效率，使水库移民管理工作更加“信息化”“智能化”。

5 结 语

本文通过对北京市大中型水库后期移民政策贯彻落实情况的分析，总结出北京市大中型水库后期移民项目具有普惠性强、类型多样化和管理复杂的特点，针对后期扶持项目落实中存在的精准帮扶不足、项目建设进度较慢、项目资金结存量大和基层工作人员不足等问题，提出了完善移民管理机构加强移民干部队伍建设、设立专款专户、严格执行移民资金使用规定、后期扶持项目引领精准帮扶以及推进移民管理工作信息化等改进建议，响应了中央关于新时代“三农”工作的决策部署，以期提升后期扶持项目的实施效果，全面提升水库移民生产生活条件，促进移民增收，进一步维护北京市库区和移民安置区社会稳定、繁荣发展。