浅谈工程建设项目审批制度改革对项目管理行业发展的影响

2020-02-15上海建科工程项目管理有限公司上海200032

建设监理 2020年7期

岳阳（上海建科工程项目管理有限公司，上海 200032）

0 引言

为深化“放管服”改革，优化营商环境，对工程建设项目审批制度进行全过程、全覆盖的改革，国务院办公厅于 2018 年 5 月 14 日印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发 [2018] 33 号），明确在北京、上海等 16 个省市开展试点工作，围绕“政府－”“市场＋”的原则，以“减、并、放、转、调”为抓手，着力强化“一张蓝图、一个窗口、一张表单、一个平台、一套机制”，最大限度地简化审批环节、优化审批流程、缩短办理时间，将项目从立项到竣工验收全过程的审批时间压缩到 120 个工作日内。2019 年 3 月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发 [2019] 11 号），明确在全国范围内全面推进改革工作，进一步深化改革，以实现工程建设项目审批的“四统一”，即统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系和统一监管方式，计划到 2020 年底基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

此项改革立足于项目推进的维度，覆盖审批、备案、技术审查、中介服务、公用事业服务等所有事项，以促进建设行业发展的整体提速。此项改革直接影响到项目管理工作的开展，对管理服务提出了更高、更严的要求，甚至涉及到管理咨询机构的转型升级。笔者结合上海市实施工程建设项目审批制度改革的具体举措，以及改革推进两年来市场的反馈和预期，探讨项目管理业务和行业未来所面临的挑战，并且针对行业发展要求提出相关建议和对策，供业内人士参考。

1 改革背景下项目管理行业面临的挑战

1.1 审批效能的提升对管理服务效能提出更高要求

审批流程的再造、审批环节及时限的压缩，提升了审批效能，提高了业主对项目推进效率的预期，对项目总体进度也提出了更高要求。这将倒逼项目管理单位提供更加高效的管理咨询服务，为建设项目尽早竣工投产而“多拉快跑”，特别是缩短前期审批时间，包括原本可并行开展的内部工作的时间。因此，项目管理单位在如何保质保量提升工作组织效率、优化项目计划、合理安排衔接各参建单位工作等问题上将面临新的挑战。例如，在改革前，一般企业落实一项投资项目，在项目顺利推进的情况下，从拿地立项到获取施工许可，所需时间约 6 个月，关键路径是审批及评估评审；而改革后的审批时间仅需 48 个工作日，约 2 个月时间。这使得原本一些非关键路径上可并行推进的工作，如设计、采购、第三方咨询和施工准备等，可能成为关键路径，而内部工作的提速也必将成为业主的新要求。因此，如何适应新的审批程序，更加科学、有序地组织各参建单位开展工作，优化前期进度计划，将是项目管理单位在改革后要面对的第一个挑战。

1.2 公开透明、减少寻租，加强科学管理能力建设

在上海，审批已实现全流程在线办理，所有的审批事项都集成到以“一网通办”为枢纽的平台系统上，项目全流程审批事项可以通过工程建设项目审批管理系统全程网上办理，实现“不见面审批”。未来所有的市政公用、中介服务也都将实现一个系统办理。事项的办理规则和办理情况都是公开、透明、可追溯的。随着审批中人为影响因素不断减少，寻租的机会也将不断减少，靠关系疏通而走审批绿色通道的机会也将越来越少。流程的简化也将使建设单位能够更加轻松便捷地完成审批，从而降低了寻租的意愿。因此，改革后那些靠“关系”“背景”而立足市场的咨询服务机构将逐步被清除出市场，未来更具生命力的应该是真正具备科学管理体系，能够为业主提供科学、高效、便捷的管理服务的机构。由此可见，只有转变观念，加强项目管理业务能力建设，提升管理服务的内在价值和附加价值，才能在未来的发展中拥有强劲的核心竞争力。

1.3 规范中介服务，打破咨询服务碎片化现状

据不完全统计，项目全过程可能涉及 70 余项中介服务，包括评估评审、检测、测绘、咨询等。不过，项目的各中介服务机构之间往往信息不对称，存在提资依赖制约关系，并且都是审批前置工作；而分散化的中介服务还容易造成项目决策的拖延和偏差，从而制约项目工期、投资控制等。2019 年，上海市住房和城乡建设管理委员会牵头对涉审中介服务事项进行了全面梳理，明确清理一批、标准替代一批、整合归并一批、精简规范一批，将原 70 余项中介事项缩减至 40 项；依法整治与行政机关暗中挂钩、靠山吃山的“红顶中介”，建立公开透明的中介机构交易平台，不断强化第三方咨询机构的主体责任。随着咨询资质的取消，曾经分散的各咨询业务壁垒将不断被打破，操作也将更加规范和开放。整合咨询机构，减少受托主体，旨在减少管理界面与协调工作，避免咨询业务间的互相制约，以更加高效的服务方式推进项目落地。因此，未来具备综合咨询能力的机构会更加被建设单位所青睐。对于项目管理企业来说，顺应潮流发展全过程工程咨询是大势所趋，其发展宗旨是：拓展咨询业务覆盖范围，建设综合技术咨询服务能力，以便业主一站式委托，实现管理业务附加值的提升和业务市场的拓展。

1.4 “简审批、重监管”，加强项目事中事后风险管控

围绕“政府－”“市场＋”的原则，在推进减环节、减时间、减成本、优化政务服务的同时，不断强化市场主体的责任；将审批方式改为告知承诺、结合事中事后监管的方式，大量放权于市场。同时，制定并出台事中事后监管办法和信用信息管理办法，将企业和从业人员的违规失信行为纳入信用档案，以加强联合惩戒；将行业管理的监管重点，从项目开始前转移到项目实施中至完成后。曾经大量由政府背书的事项责任，如今由告知承诺变为企业自行承担，在简政放权的同时，将应由企业承担的责任及风险归还给企业。各参建单位对承诺责任的履行与否，成为了项目内部管理的风险。项目管理单位今后应更加谨慎地开展风险管控，全面识别并评估因审批简化而带来的项目风险；健全项目内控机制，以加强对各参建单位的管理，注重对建设单位的风险提示及预警。由于规划部门和住建部门都增加了建设中的事中监管节点，因而未来各阶段的评价与审核工作会较之改革前有所增加，在项目管理策划时应纳入考虑，在风险识别、采购策划、进度安排、质量安全管控等管理版块作出相应调整。

1.5 审批信息化发展要求，加快咨询行业信息化步伐

2018 年，16 个试点地区先后建立了工程建设项目审批管理系统，并且在当年年底实现了与国家系统的对接。更有部分省市已开始探索智能化审批改革试点，推进从“人工审批”向“智能审批”的转变，试点基于 BIM 三维模型的审批，推进审批管理系统和 BIM、CIM 系统平台的融合，以加快建设管理领域信息化建设的步伐。目前，上海已实现工程建设项目审批的全程网上、无纸化办理，未来还将纳入更多事项，实现工程建设项目全过程、全事项（包含审批、中介服务、市政公用接入申请等）网上办理。行业监管模式向着信息化、智能化的模式转变，应同步激发行业生产模式改变。作为项目管理的组织者和推动者，工程项目管理行业应当好好夯实技术基础，推进行业生产组织模式向数字化、智能化发展，为生产管理工具的转型升级做好准备；在储备技术基础和工具的同时，还更要注重思想和管理组织模式的转变，真正改变原来以线下、纸质图纸为载体的工作模式，探索以 BIM 模型、线上平台为管理载体的工作组织模式，提高行业的先进性和生产效率。

2 对改革后项目管理行业发展的建议

2.1 全面跟踪审批体制机制改革

从 2018 年初至今，相关政策频出，改革大潮在全国还将持续一段时间。从管理工作开展的层面来说，作为建设单位的智囊和管家，项目管理单位应及时全面地收集并掌握改革政策，保持政策信息渠道的通畅；同时，精准、深入地解读政策，及时向建设单位提出在政策过渡期的最优管理策略建议，为项目推进找到最合适的路径。从企业发展的角度来说，项目管理单位应当加强对政策的消化和对改革趋势的预测。谁能第一时间掌握政策动向，谁就能掌握市场先机，为项目做好风险预警，为企业做好战略规划。

2.2 加强科学管理和创新能力建设

随着改革的深入，精准施策、精细化审批是下一步的发展方向。项目管理单位应审时度势对项目进行准确分类、精准定位，针对不同项目量身定制管理方案，研究探索更适合的管理组织策略，建设科学系统的项目管理体系。从简化审批、透明化政务服务的发展来看，未来会削弱项目管理单位在前期咨询服务中的地位和价值，因此，项目管理单位应进一步挖掘其他能够被业主倚重的服务价值，找到新的着力点，以提升创新和创造能力。例如，从优化风险管理、提升BIM 管理能力的角度入手，从延伸管理覆盖范围，加强前期咨询、后期运维管理的衔接入手，从研究建筑师负责制、工程总承包模式发展中项目管理业务的应用场景入手，从不同维度开展研究创新，以提升项目管理的附加值。

2.3 积极发展建设全过程工程咨询业务能力

随着“放管服”改革引导行业发展趋于规范和逐步打破咨询资质壁垒，全过程工程咨询发展将是未来项目管理发展的趋势。实施全过程工程咨询，不但需要具备法律、税务、金融、财务等知识和前期咨询、招标代理、造价咨询、工程监理等专业能力，而且还需要掌握工程经济、项目管理、合同管理等国际工程管理的知识与技能，这无疑对项目管理单位的服务能力和人员综合素质提出了更高的要求。通过采取内部培养、联合与引进并举等措施，着力提升服务能力，增强设计管理、工程招标、造价管理、施工管理等各专项的技术咨询实力；以“放管服”改革为契机，紧抓市场机遇，积极开拓设计、监理、项目管理、咨询、聘雇等咨询业务的组合打包模式，以此赢得市场发展的主动权。

2.4 “互联网＋”推动行业信息化、智能化发展

改革的推进大幅度提升了建筑行业的信息化水平。目前，上海的审批管理已经实现了全程无纸化，包括建立数字化审图系统、实行数字签章、规范白图管理等。可以预见，未来项目管理行业的数字化水平将越来越高。当前，体制基础已经具备，外部监管信息化水平正在大幅提升，项目管理单位应主动把握这一机遇，积极推进项目内部管理信息化水平的提升，以适应行业发展的需要；加强 BIM能力建设，加强管理平台系统的开发建设，打造基于项目全流程管理的平台系统，以提升项目管理效率；积极拓展移动端的创新应用，如基于移动端的现场监管、管理任务督办系统等，依托“互联网＋”创造项目管理新的价值。