推进全过程工程咨询若干问题与对策

王章虎[合肥工业大学设计院（集团）有限公司， 安徽 合肥230009]

0 引 言

自2017年《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017]19号）颁发以来，我国工程建设领域“全过程工程咨询”成为热点话题。两年多来，全国各地有关全过程工程咨询的研讨、交流和试点工作正在积极开展。2019年3月，《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019]515号），从政策层面就“全过程工程咨询”进行了定论。对于在推进全过程工程咨询过程中所出现的若干问题，行业各方应在此基础上正确理解、认真思考，积极采取应对措施，共同促进全过程工程咨询的正确发展。

1 全过程工程咨询的内涵与特征

1.1 全过程工程咨询的定义

全过程工程咨询是指咨询人综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学技术和经济管理方法，为委托人在工程项目投资决策、工程建设乃至运营维护阶段持续提供局部或整体解决方案的智力性服务活动。

1.2 对全过程工程咨询的几点认识

（1）从工程项目全寿命周期不同阶段上看，全过程工程咨询可包括投资决策综合性咨询、工程建设全过程咨询和项目运营维护咨询。投资决策综合性咨询是指咨询人就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响可行性的要素，结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证，为投资者提供决策依据和建议的服务活动。工程建设全过程咨询是指咨询人以工程质量和安全为前提，为增强工程建设过程的协同性，提高工程建设效率、节约建设资金，对工程建设实施阶段提供项目管理、招标采购、工程勘察、工程设计、造价咨询、工程监理、工程检测等一体化的服务活动。项目运营维护咨询是指咨询人为提高项目运营维护效率、降低运营维护成本，根据委托人的竞争战略，对项目运营维护能力进行分析，制定运营维护策略，实施运营维护业务过程改进等的服务活动。现阶段我国推进全过程工程咨询工作的重点是培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务；全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。

（2）从咨询人提供的咨询性质上看，全过程工程咨询可分为项目管理咨询和各类技术服务的专项咨询。项目管理咨询是指咨询人为实现项目的质量、安全、进度、费用的目标，自项目开始到项目结束所进行的全过程、全方位的规划、组织、控制与协调的服务活动。专项咨询是指咨询人对建设项目全寿命周期内提供相关专项业务的服务活动，包括投资决策阶段专项决策咨询，工程建设阶段招标采购、工程勘察、工程设计、造价咨询、工程监理、工程检测和其他专项咨询（如 BIM 技术咨询）等。

1.3 全过程工程咨询的特征

全过程工程咨询是工程项目的咨询服务，以咨询服务提质增效为目的，具有明显的智力性、广泛性和集成性的特征。只有正确把握全过程工程咨询的特征，才能有效地推进全过程工程咨询工作。

（1）智力性特征。开展全过程工程咨询服务的工程咨询单位必须要运用工程技术、经济学、管理学、法学等多学科的知识和经验，为委托人提供高智力的服务；强调智力性策划，为工程项目提供科学的解决方案。咨询人应是委托人的“智囊团”而不是“打杂工”。

（2）广泛性特征。全过程工程咨询服务覆盖项目投资决策、工程建设、运营维护等全过程各个阶段，服务的内容涵盖投资决策综合性咨询、工程建设全过程咨询、运营维护咨询，包括管理咨询和各类专业技术（投资决策、勘察、设计、采购、造价、监理、检测、BIM 技术等）的专项咨询，无论是服务过程还是服务内容，都具有广泛性。

（3）集成性特征。全过程工程咨询需要咨询人综合考虑项目质量、安全、环保、投资、工期等目标，以及合同管理、资源管理、信息管理、技术管理、风险管理、沟通管理等要素之间的相互制约和影响关系，实施多阶段集成化管理，避免项目管理要素分阶段独立运作而出现的漏洞和制约，更好地为委托人提供增值服务，而不是将各个阶段、相关专项咨询内容简单的叠加。这就要求工程咨询单位建立、调整和优化适应全过程工程咨询服务特点和要求的组织结构，建立全过程工程咨询服务的制度、管理体系和标准，搭建以现代信息技术为支撑的集成化管理平台，并且组建稳定的全过程工程咨询服务机构。只有这样，才能保证全过程工程咨询服务的连续性、统筹性和协调性，实现多阶段和多专业的集成化管理。

2 现阶段推进全过程工程咨询存在的若干问题

全过程工程咨询与传统的碎片化工程咨询服务相比，对业主提高项目的质量效益有明显的优势，但两年多来的市场运作并不如意。一方面，真正实施全过程工程咨询的项目不多；另一方面，开展的一些全过程工程咨询项目大多是一种专项咨询简单的拼接，并未实实在在地给业主带来质量、成本、进度等方面的效益。这说明现阶段在推进全过程工程咨询业务发展的工作中仍存在一些问题。

（1）委托人法定地位不明晰。国办发 [2017]19号文明确要求，政府投资的项目要带头实施全过程工程咨询。但是，目前我国大多数地方政府的投资项目存在不同阶段任务由不同单位负责的情况，使得全过程工程咨询的委托人无法明晰，难以实施全过程工程咨询服务的委托。

（2）政府行政管理存在法律法规方面的障碍。一方面，《中华人民共和国招标投标法》规定了勘察、设计、施工、监理、造价及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，达到规定规模标准的，必须进行招标投标。而全过程工程咨询服务委托后，涉及勘察设计、工程监理、造价咨询等业务仍要进行招标投标，导致全过程工程咨询的招标投标存在障碍。另一方面，报批报建时政府管理依然习惯于传统的分散式管理规定，使得项目实施全过程工程咨询服务和工程总承包模式的报批报建管理操作困难。

（3）全过程工程咨询费用列支和计取。尽管发改委、住建部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019]515号）指出，全过程工程咨询费用可在项目投资中列支，也可根据所包含的专项服务（投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、项目管理等），通过项目投资中列支的费用进行支付；计取方式可按各专项服务费用叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取，然而，工程项目的估算、概算组成尚未明确，列支的标准也未明确，实施时存在不确定性。

（4）工程咨询单位的能力。长期以来，我国的工程咨询服务单位，包括投资咨询、勘察、设计、招标代理、造价咨询、工程监理等，因分散、碎片化的业务模式而产生许多弊端，如：业务板块不能覆盖全过程；内部组织方式不能适应全过程；全过程工程咨询人才缺乏，尤其是精技术、强管理、善协调的负责人奇缺；全过程集成化技术不足，现代信息技术手段不强；等等。导致全过程工程咨询能力不足，难以为委托人提供高质量的全过程工程咨询服务。

（5）市场培育和信用。全过程工程咨询是市场化、国际化的工程咨询模式，需要在政策支持下形成市场发育机制，依靠市场主体推动。一方面，全过程工程咨询服务质量不高，加上大多数业主对全过程工程咨询认识不到位，使得全过程工程咨询市场尚不发育；另一方面，市场诚信体系不健全，市场主体信用度不高，使得业主委托实施全过程工程咨询存在顾虑。

3 推进全过程工程咨询的意见

（1）建立与全过程工程咨询模式相适应的政府管理模式。首先，要严格建立项目法人制，确保全过程工程咨询委托人的法定地位。其次，修订《中华人民共和国招标投标法》，切实将全过程工程咨询业务招标投标纳入该法的条款中。可以增设“招标人可依法对工程建设项目的投资咨询、勘察、设计、招标代理、造价咨询、工程监理、项目管理等全部或部分实行全过程工程咨询招标”条款，使得全过程工程咨询业务的招标投标有法可依。经过招标委托了全过程工程咨询后，其所包含的专项咨询业务不再需要进行招标投标。第三，加强工程建设审批制度的改革，建立适应全过程工程咨询模式下的报批报建管理方式。

（2）强化政府引导，积极培育全过程工程咨询市场。除了在政策上引导政府投资的项目带头实施全过程工程咨询，鼓励非政府投资项目实施全过程工程咨询以外，还要积极宣传推进全过程工程咨询的意义与好处，营造全过程工程咨询的氛围。同时，要将政府投资的项目实施全过程工程咨询情况纳入政府考核指标，全力培育全过程工程咨询市场。

（3）加强工程建设诚信建设，构建与市场相适应的信用体系。大力推进工程建设领域的诚信建设，建立科学合理的市场主体信用评价标准，构建有序、科学、专业的信用征信体系和信用公开渠道。同时，要加强工程建设领域保险和担保制度建设，大力推动全行业守法、诚信经营、诚信服务的环境，营造委托人放心委托、失信者难以生存的市场氛围。

4 工程咨询单位的对策

4.1 准确定位

全过程工程咨询是一种模式，而不是一种制度，并非每一个工程项目都要去实施，也并非所有咨询类单位都能提供全过程工程咨询服务。只有少数具有潜力、拥有相应资质的单位，才有可能发展成为全过程工程咨询单位。因此，工程咨询单位要根据自身的情况，面对全过程工程咨询服务的形势，准确找准自己的位置。不具备条件的单位，要以自身传统工程咨询业务为核心，将专项咨询业务“做专、做精”，并建立与全过程工程咨询单位的战略协作关系。有发展潜力的单位，应以自身传统工程咨询业务为基础，补足短板，建立战略联盟，通过转型升级做大、做强，最终发展成为全过程工程咨询单位。

4.2 全过程工程咨询单位的举措

有潜力的工程咨询单位，应根据市场需求，在构建适应全过程工程咨询服务的内部组织方式、加强全过程工程咨询技术标准研究、提升全过程工程咨询服务能力等方面，积极转型升级，努力打造成为为社会提供有价值的全过程工程咨询服务单位，着力开展以下工作。

（1）建立健全与全过程工程咨询相适应的组织方式。有潜力的工程咨询单位要组建全过程工程咨询相应的组织机构（事业部或中心），机构负责人应由单位领导担任或分管，便于统筹调配单位资源力量，配置必要的专职人员，进行全过程工程咨询日常管理工作；出台全过程工程咨询工作管理制度，规定单位各部门的工作界面、任务分解、咨询服务质量要求和相关管理要求与管理流程；制定全过程工程咨询相关政策，包括激励政策、分配政策等。

（2）开展全过程工程咨询理论和技术研究。全方位开展关于全过程工程咨询的理论和技术的研究，如：全过程工程咨询理论研究、全过程工程咨询组织方式研究、全过程工程咨询技术手段研究、全过程工程咨询作业指导书编制、企业标准制定、全过程工程咨询知识工程建设、全过程工程咨询实践总结等，为单位、行业开展全过程工程咨询服务提供基础支撑。

（3）加强单位现代信息技术的应用。掌握先进、科学的工程咨询及项目管理技术和方法，加大工程咨询及项目管理平台的开发和应用力度；建立信息化平台，强化知识工程建设，综合应用大数据、云平台、物联网、地理信息系统（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技术，为业主提供增值服务。

（4）提升单位全过程工程咨询的服务能力。加大人才培养和引进力度， 鼓励单位人员通过学习实践，提升项目管理和专项咨询的能力，并通过考试获取相应的执业、职业资格，重点加强全过程工程咨询服务项目负责人队伍的建设；强化企业资质和资信建设，补足自身能力范围内的专项咨询资质短板；梳理挖掘单位专项咨询方面的优势，形成单位技术品牌和全过程工程咨询核心竞争力；强化工程咨询集成化技术与管理的研究，切实形成集成化核心技术。

（5）加强全过程工程咨询业务相关战略合作单位、组织、专家队伍的建设。对本单位资质、能力尚不能覆盖的涉及全过程工程咨询的部分专项咨询业务，可以与能够提供高质量专项咨询服务的其他单位、组织和专家建立战略合作伙伴或联盟关系，确保为委托人提供符合法律法规要求、全面、高质量的全过程工程咨询服务。

5 结 语

全过程工程咨询已成为新时代工程建设领域国家战略，全国各地都在积极推进。由于存在政府管理、市场推动、咨询单位能力等多方面问题，导致现阶段在推进全过程工程咨询的工作中出现了“叫好不叫座”的现象。笔者认为，只有政府、市场和咨询单位充分认识全过程工程咨询的意义与本质，重视存在的问题，共同努力，积极解决问题，才能推进全过程工程咨询向着正确的方向发展。