优化营商环境对项目管理的影响浅析

张红梅（上海市交通建设工程管理中心， 上海200120）

0 引 言

随着近年来政府持续优化营商环境，我国的经济增长更加平稳有序，市场竞争更加自由公平，对外开放程度也发展到了新的水平。在世界银行发布的《全球营商环境报告2020》中，我国排名再次上升15位，位列第31位，首次进入全球前40位。在这一背景下，建设工程项目管理是否以及如何受到影响，如何在这一趋势中促进项目管理甚至工程建设行业的发展，十分值得探讨。

1 营商环境与项目管理的关系

从宏观上来说，一个国家或地区很大程度上通过营商环境来开展国际交流与合作、参与国际竞争及体现经济软实力，营商环境的好坏是其国际竞争力强弱的体现；从微观上来说，营商环境是企业在市场经济的活动中涉及的外部因素和条件的总和，是企业发展的土壤。作为国家治理实施者的政府和作为生产经营实践者的企业是营商环境中的两大主体，同时又是工程项目管理实践中的两大类管理主体。对于两者而言，营商环境和项目管理实践具有密切联系。

1.1 政府方视角下的营商环境与项目管理

一方面，《建设工程质量管理条例》《优化营商环境条例》《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等法规、政策文件构建了营商环境的法治基础，是市场的法治规则。法规、政策是政府对工程项目从项目和建设市场两个方面进行监督管理的依据。相关法律法规及政策规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，对建设工程质量行使工程质量监督是政府行政主管部门相关专门机构的职能和职责。管理程度是苛刻还是放松，很大程度上体现了营商环境的自由度。当前从实施途径上，相关部门主要要通过对企业的证照管理来实现对建筑市场的整体监管；主要通过施工许可制度和竣工验收备案制度，在事前、事中、事后实现对具体项目的监管。

另一方面，政府项目管理的实施水平会对市场秩序产生影响。市场经济秩序状况是衡量经济发展质量、社会管理水平和法制建设程度的重要指标。相关部门通过对工程项目实施监管来整顿和规范市场秩序，进一步促进经济发展。这是政府作为全社会公共管理者应当承担的重要职责，也是政府必须提供的重要公共产品。尤其是在市场主体经营水平层次不一的情况下，或在新兴产业环境中，政府提高管理实施水平对规范市场秩序显得更为重要。

市场经济本质上是有秩序、有竞争的法治经济，政府对项目实施的管理体现政府和市场之间的关系，影响营商环境形态。

1.2 企业方视角下的营商环境与项目管理

首先，企业项目管理实施的深度和方式很大程度上取决于营商环境。企业的项目管理活动是依据项目的性质和规律，组织运用系统的理论和方法，在一定的约束条件下，对各生产要素进行计划、组织、协调和控制，让各类资源在项目实施过程中得以充分利用的活动。而相对于一个地区的地理环境与资源禀赋，营商环境是一个企业从注册设立到注销退出的整个经营活动的软环境，因此相关项目管理活动势必要在这一环境下进行。营商环境会直接影响企业的创新活动和经营自由度，影响企业资源配置的活力与实践水平。

其次，工程建设管理水平会对建筑市场的秩序和结构产生影响。企业和人员对项目管理工作的实施和开展，是践行项目管理方法和要求的过程。管理工作的模式是否科学、相关人员的工作素质高低都将反映于市场。若相关主体项目管理水平较低，那么势必会造成市场发展的滞后，同时也会对新的外部竞争者产生吸引力，促使市场的竞争态势转变。

2 优化营商环境相关举措对项目管理的促进作用

当前营商环境优化改革旨在在过去一系列措施基础上，借鉴国际先进理念和经验，采取高标准、高成效的改革举措，在继续开展世界银行营商环境评价对标改革的同时，进一步全面提升综合评价表现。就工程建设领域而言，相关举措也直接或间接地为项目管理提供了助力和支持。

2.1 相关文件的出台为项目管理的优化提供政策支持

我国的工程项目管理曾经历计划经济体制下采用项目相关各方分工协作的阶段，当时的项目管理面临决策权高度集中、管理方式简单、专业化水平低等弊端。改革开放后，在借鉴先进组织方式、管理模式的基础上建立了监理制度，工程咨询、工程造价、招标代理等专业化工程咨询和社会化管理服务也得以发展。在新时代下，项目管理实施方式一方面需满足专业化需求，同时也要满足综合性的集成化管理需求。当今工程项目的创新性、复杂性使项目管理既需要覆盖项目全生命周期，同时又强调实现统筹，这就要求项目管理的实施机构提高综合能力。优化营商环境相关文件为公有制与非公有制主体的发展提供了政策支持。统一开放、竞争有序的现代市场体系逐步建立，各类市场主体公平参与竞争得以保障，从而逐步形成一批具有行业竞争力的骨干企业，进一步提高项目管理的供给质量和能力。

2.2 “证照分离”改革为项目管理工作的开展提供了便利

“证照”指的是政府及相关机构根据企业运营需要所核发的各种有效证件及执照。近年来，“多证合一”改革和“证照分离”改革等的相继推行，有效降低了企业的制度性交易成本，为企业经营创造了便利条件。开展项目管理的机构主要涉及主体资格（如经营执照）和业务许可（主要指企业资质类证明）2类证照。“证照分离”改革对“准入不准营”问题进行了破解，同时通过取消审批、审批改备案和告知承诺等一系列改革措施，使办事流程大大缩短。如国务院发布《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，对所有涉及企业的经营许可事项实行全覆盖清单管理，同时取消了造价企业甲乙两级资质认定的审批。另外，“证照分离”改革还强调对涉企经营的政府信息进行归集和共享，有关部门可通过信息共享获取的信息，一律不得再要求企业提供。相关改革举措的实施使得项目管理得以更加丰富、便捷地开展。

2.3 工程建设项目审批体制改革的实施简化了项目管理相关行政流程

工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。近年来，国家高度重视工程建设项目审批制度改革工作，但工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题仍比较突出。国务院办公厅近期印发的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》为开展工程建设项目审批制度改革指明任务目标：形成统一的审批流程，精简审批环节的同时合理划分审批阶段；构建统一的信息数据平台，建立完善的工程建设项目审批管理系统；完善统一审批管理体系，统筹项目实施的同时规范审批的运行；加强统一的监管方式，加强事中事后监管和信用体系建设。工程建设项目审批制度一系列全流程、全覆盖的改革，简化了相关工作实施的流程，使项目管理效率提高取得实质性成效。《世界银行2019年营商环境报告》显示，我国在施工许可证办理流程中取得了显著改善，相关指标排名提升超过50位，在中国办理施工许可证耗时111d，高于东亚地区132d 的平均水平。

2.4 “互联网＋政务服务”的推广提升了政府服务和管理的效率

为使企业和群众办事更加便捷，当前全国各地都在积极通过推进“一网通办”来构建“网上政府”，旨在将面向企业和群众的所有线上线下服务事项，逐步做到一网受理、只跑一次、一次办成，从而更好地整合和优化服务资源配置。以上海为例，其“一网通办”平台的“上海市工程建设项目审批管理系统”（建设工程联审共享平台），使项目通过5步走新流程，可实现在线一次性获得电子证照和一站式获得六方验收，从施工前阶段的设计方案审核及施工许可审批的申请，到竣工阶段综合竣工验收及供排水接入的申请，甚至不动产登记等都可在线完成。该系统将原本烦琐而又复杂的工程审批程序整合入一个系统之中，减少报批单位在政府各部门之间沟通所耗的精力，有效减少审批所用时间，同时用表单的形式明确了审批所需文件与负责部门，极大提高了政府工作的效率。

3 基于当前趋势下的建议

3.1 继续落实和完善相关政策，优化法治化营商环境

正如习近平总书记强调的“法治是最好的营商环境”，优化营商环境应始终坚持以法治化为原则，从顶层设计和贯彻实施两个维度落实法治建设。

首先，由于优化营商环境涉及面较广、涉及主体和维度较多，因此中央层面应积极构建以《优化营商环境条例》为中心的“1＋N”法规政策体系，尽快使相关法律文件和配套制度更加系统化。其次，为营造人人参与营商环境建设的良好氛围，各级地方政府部门应带头组织学习《优化营商环境条例》等法规政策文件，向包括项目管理实施机构在内的市场主体宣传和普及相关规定和精神，使全社会共凝创造良好营商环境的执行力，促进政策的具体落地实施。

3.2 不断提高政府“聪明管理”能力

世界银行建立的衡量各国营商环境的指标体系，是目前世界上对营商环境影响最大、最为通行的评价体系，提倡政府“聪明管理”是该体系的一个重要特点。在该指标体系下，政府应为营造优良的营商环境提供清晰、透明、高效的监管规则，不对企业发展设置不必要障碍，同时明确实现聪明的监管，而不是一味放宽或有求必应。进一步深化“放管服”改革是政府实现“聪明管理”有效途径，在工程建设方面可通过审批权限的下放与加强事中事后监管来体现。下放审批权限需要通过对各级政府职责权限的重新配置和调整来实现对烦琐流程的简化；而加强事中事后监管，意味着改革遵循“放管结合”，将监管责任压实。政府应在实现有效监管和防止监管负担过重这两者之间不断维持平衡，继续优化管理方法，促进项目管理工作的科学有序开展，从而推动市场发展。

3.3 企业在公平竞争秩序中不断提高项目管理水平

营商环境的优化能够促进市场资源的进一步合理配置，使市场活力和创造力能够被充分激发，从而为经济和社会的发展注入生命力。在相关改革背景下，市场的对外开放水平得以提高，包括私营经济和外资经济在内的非公有制经济得以发展，竞争秩序得以保障。因此，在公平公正的竞争环境下，企业更应时刻保持战斗力，不断提高经营水平，具体到项目管理上来说，即不断提高整体管理水平，积极以能力建设和创新来驱动发展。

同时，基于良好的营商环境能够促进投融资方式和形式的创新，企业在项目管理实践中可进一步探索先进的项目投融资及管理模式，使项目资源得以科学配置。而随着营商环境的持续优化，企业的经营自主性加大，要求项目管理有更高的站位，从全局的角度，以项目全期、全过程的思路和更高的执业能力来开展工作。

3.4 进一步促进人才素质提升

于政府而言，应强化政府基层人员培训，使政府工作人员具备必需的综合服务能力。通过组织专业人员业务培训或政府工作人员到相关部门学习的方式，提升基层人员业务水平，以更好地推动改革的进行。同时可借鉴国外以及国内经济发达城市项目管理人才资源开发的先进理论和实践经验，突出“高精尖缺”导向，实施更加开放的人才政策，加大对高端项目管理人才的吸引力度，优化人才评价激励机制，创新人才服务模式，创造高端人才聚集的条件和环境，为优化项目管理提供智力支撑。同时，地区和政府还可探索相关服务途径，为项目管理人员提供包括信息采集、手续办理咨询、最新颁布的法律法规解读以及专业软件应用等方面的宣传和培训，促进项目管理人员业务能力与水平的提升。

于企业而言，需注重项目管理人才的培养，拓宽培养的渠道，创新培养的手段，扩大人才培养的覆盖面，进一步形成灵活高效的人才管理和应用机制。

4 结 语

工程项目建设对经济和社会的高质量发展起到重大的影响和带动作用。完善项目管理体制机制，改善项目管理的外部环境，提高项目管理的内在实施水平，能够优化项目资源的配置，提高资金使用效率，保障项目质量进度等目标的实现。优化营商环境的大背景为项目管理创造了成长的阳光、水和空气，并提供了广阔的市场，项目管理实施主体更要切实抓住机遇，做好能力建设和提升工作，共促工程建设领域管理水平的整体提升。