对农村宅基地三权分置制度的思考

熊友清

（福建省龙岩市永定区不动产登记中心，福建龙岩 364100）

基地三权分置制度是具有我国特色的一项土地制度。从土地改革时期和农业合作社的宅基地私有到人民公社化时宅基地集体共同所有，宅基地制度和权利制度逐渐形成[1-4]。在改革开放的历程中，党中央和各级政府不断完善和改进宅基地管理文件和规定，努力规范和完善农村宅基地制度各项职能运行。在党的第十九次全国代表大会报告中，习近平总书记提出要全面深化土地制度改革，各级政府要合理利用闲置的农村房屋资源，改进和完善宅基地政策，重点关注宅基地三权分置制度的完善，从而更好地实施农村振兴战略。因此，在农村振兴战略背景下，宅基地制度迎来了新的制度改革。宅基地三权分置制度可以促进农村经济发展，增加农户的财产收入，改善村庄的治理情况，这是实现农村地区振兴的当务之急。

1 农村宅基地三权分置的内涵

农村宅基地是农户个人用作住所并占用和使用该村集体拥有的土地，包括已建房屋、曾建过房屋或计划建筑房屋的土地。以前农村宅基地制度较为单一，表现形式体现在农村集体具有农村宅基地的所有权，农民拥有所分配土地的使用权[5-6]。而农村宅基地三权分置制度指集体拥有农村宅基地的所有权，农民拥有所分配土地的资格权和使用权。农民享有的资格权是农村集体经济组织的成员依法向集体经济组织申请使用宅基地的权利，而使用权是农户通过正当的流转获得在一定期限使用农村宅基地的权利。农村集体成员享有自行分配宅基地的权利称为资格权，资格权的提议是活化农村宅基地政策制度的有效方式，可以使宅基地的所有权和使用权分离，并促进宅基地利用更加灵活。目前，我国已有部分地区确定并发布居民区的权利，以调查居民区使用权的流通情况，以实现适当缓解宅基地和农户房屋使用权的目标。实际上，农村宅基地三权分置就是农村承包地三权分离的延伸。

2 宅基地制度改革中的不足及原因

2.1 宅基地经济属性的实现效益低下 宅基地使用权的良好运营是农民对于宅基地制度的基本要求。但是，农户的补偿标准很低，以至于他们可以利用农舍住房补贴来购买集中式房屋，而没有过多的盈余和损失，而且对于许多农户的财富收入影响很小。另外，住房现场流通的需求还不够。集体经济团体中实体的转移和转移受到转让、出租等形式的限制，集体内农户可以根据系统规则申请免费住房许可证，因此机体内部转移经济的需求受到抑制。因此，宅基地制度改革的实际经济利益需要进一步研究。

2.2 宅基地流转收益分配机制不完善 改革能否真正保护农民的真正利益，在很大程度上取决于能否实现农民的知情权、参与权、表达权、监督权和收益权。实际上，由于主要决策机构是镇委员会的成员，因此宅基地改革的信息不对称，因此农户很难了解当地宅基地分配情况。如果某些宅基地分配信息不透明，则，无法保证普通民众可以通过参与土地改革获得合理的经济利益，导致分配的不平等和效率低下。长期以来，农村社会集体意志表达受到许多障碍，管理者的独立决策现象在也一定程度上阻碍了农民集体意志的表达。

2.3 当前的制度无法实现权力限制 土地利益分配不均的根本原因是当前的制度无法实现权力限制。因此，农业体制改革的根本措施是农村基层管理体制的改革，包括宏观系统本身和微观个体本身。从宏观上讲，是农户自治和宅基地制度。村民委员会是我国农村的基层组织，将村民的主权与集体财富管理结合起来。在市场经济时代，这种经济和行政权力的重叠现象更难以遏制地方政治腐败。由于土地的经营权和利润集中在村民委员会手中，农舍宅基地的不平等权利影响着部分农户所占土地指数的公平性和流通效率。从微观的角度进行分析，根据经济理论，在最大化资源时，具有无限理性的人必须合理地选择资源。村民们并没有最大限度地利用宅基地所有权，但是他们可以在有限的意识和思想下自行做出令人满意的选择。

3 对宅基地三权分置利弊权衡的思考

宅基地制度改革在振兴农村的过程中起着重要的作用，但不应低估其背后的危险和弊端。宅基地制度改革必须满足最广大农民群众的要求，避免宅基地三权分置制度发展出现问题，立足于为广大农民群众解决农村宅基地问题，保证最广大农民群众的根本利益。面对现阶段宅基地三权分置制度的发展进程，提出了以下建议，以进一步推动宅基地三权分置制度的改革。

3.1 改善农村地区的社会保障和削弱对宅基地安全功能的依赖 改善农村地区的社会保障和削弱对宅基地安全功能的依赖，是权衡宅基地三权分置利弊的最好选择，不仅有利于防止土地流失，还能够提高土地分配的合理性。另外，农村地区的社会保障制度可以通过增强医保报销比例，消除农民看病难、不敢看病的心理，可以提升养老保险金额，让更多老人过上更加安逸的老年生活，还可以通过低保、贫困补助的措施尽可能减少农村的贫困人口，促进城乡一体化。

3.2 完善的农村社会保障体系 相对完善的农村社会保障体系可以评价各地区改革的可行性，并将农民生计的可持续性作为完善制度的主要标准。因此，我国应不断完善农村地区的社会保障体系，将农民的失地风险控制在最小范围内。

3.3 充分宅基地三权分置带来的积极影响 ①明确农村集体成员的法律地位和农村集体组织的法律地位。②在农村地区建立完整的宅基地转移平台，完善宅基地退出补偿机制，成立专门的部门对宅基地各项工作进行审批和监督，以减少宅基地流转过程中不必要的冲突和麻烦。③正确面对和处理宅基地三权分置的利弊，合理盘活闲置宅基地和农房，以增加农民的收入。