后单位社会的住房保障与政府能力建设

武中哲，李素梅

(山东财经大学 法学院，山东 济南 250014；山东现代学院 经济管理学院，山东 济南 250104)

住房保障起始于20世纪90年代末的住房制度改革，与其他的社会保障制度相比，住房保障制度实践的时间较短，缺乏成熟的经验和模式。西方国家虽然在住房福利中有较为成熟的做法，但是由于国情不同无法为我们所全盘借鉴。目前，我国城市社会中需要得到保障的住房困难群体数量庞大，构成复杂，导致住房困难的原因多种多样，这些都成为政府从事住房保障工作的巨大挑战。面对社会转型和体制转轨的大背景，住房保障需要在实践中不断探索，不断完善。住房保障的顺利推进需要一种有时代特色的政府能力。这种政府能力既不同于传统计划经济时代的政府能力，也不同于西方化的现代政府能力，而是一种具有后单位时代特征的政府能力。

一、单位制度变迁中政府住房福利责任转型

计划经济时代，中国城市的组织是以“单位”为基本单元的组织体系，几乎所有的社会成员被组织在各式各类的单位组织中，国家通过单位组织实现了对于整个社会的管理与控制，完成资源的分配和再分配，这种组织制度被称为“单位制”。单位制时代，住房是作为一种国家福利是在单位组织的框架中完成。由于企业的利润都归国家所有，所以建房所用的资金主要来自于国家财政，辅之以各个企业和机关事业单位拥有的福利基金。在住房建设的过程中，职工不承担建设的资金投入责任。住房作为一种福利其分配采用无偿的实物分配制形式。住房分配贯彻的是社会主义制度下的平均主义总原则，在实际中的分房标准主要依据工龄、厂龄、家庭人口、住房困难状况。由于是单位组织做出分房决策，因此分房的标准有时也同职工的行政级别和劳动贡献等因素挂钩。住房管理行政化，企事业单位的房管部门只管分房、修房，不讲经济核算，不关心经济效益。

在福利分房的过程中，各类单位组织成为国家的代理人。因为单位的资源都是国家的，所以住房的单位所有也就等同于国家所有。但是在实际操作层面，住房的建设和分配职能都分解在单位组织中完成，单位组织在员工的住房福利中承担直接责任。政府在福利分房中的角色主要是计划制定和建设资金审批，这个过程中对政府能力(主要指地方政府)的要求是停留在较低水平上的。地方政府在这个过程中只起宏观指导作用，将国家的相关政策要求贯彻到各级各类单位组织之中，并督促其执行。由于政府部门在住房建设和分配中不承担直接责任，而这其中的主要困难恰恰在于住房的建设和分配之中，所以等于各级各类单位组织作为政府的“代理人”履行了相关职能，现实没有对政府的能力提出过高的要求。

有学者曾对政府能力做过区分，基本上分为低能的政府，成功的政府和失败的政府。所谓低能的政府是指那些在政治上实现专制统治或者威权政治，在施政过程中主要依靠国家指令，往往在政治上实行高度的中央集权，在经济上实行高度的计划。政府工作在科层制中落实，对政府官员的能力并没有过高的要求，也缺少提升政府官员能力的现实条件，因此会导致社会僵化，经济发展比较缓慢。失败的政府则是指那些经济发展停滞、政治动荡不安的政府，由于此类政府大多属于个人专治并导致民不聊生，所以往往成为革命的对象。成功的政府是指拥有一定的社会资源并善于挖掘和动员各种社会资源，并以其作为基本的条件去推动社会发展进步，丰富并壮大社会总财富，满足社会成员的各种正当需求，能够不断实行自我革新、促进社会进步(1)黄毅峰：《再论政府能力及其提升的路径选择》，《社会科学》，2011年第1期。。由此反观我国的发展历程，在高度计划的体制下，政府能力主要体现在一种类似科层制的管理能力，表现为下级服从上级，地方政府要保证上级政府的指令能够在行政体系内顺利贯彻，政府间的联系处在横向闭合、纵向贯通的状态，下级政府一切行动听从上级政府的指令。因此，这个时期的政府能力主要不是一种根据实际情况灵活开展工作的能力，而是一种服从和被服从的能力，应当属于一种相对较低层次的政府能力。已有的相关事实也表明，政府所贯彻的社会主义平均分配的基本原则在现实中并没有得到落实，总体后果是既没有解决住房短期的问题，也没有实现住房福利分配中的公平公正。已有的相关实证研究也指出，在福利分房的时代，由于不同的单位组织掌握的资源不同，所以导致不同单位组织的成员在住房方面出现了严重的分化。当时中国城镇的90%职工是在全民或集体所有制单位组织里工作，单位组织建房和分房依据的是政府指令，以完成政府的要求为责任分解的成功，是“大公”变“小公”的结果。其结果并没有实现住房的公平，城镇住房不平等的背后是单位制的不平等(2)[美]边燕杰，[美]约翰·罗根：《“单位制”与住房商品化》，《社会学研究》，1996年第1期。。

住房制度改革以后，政府在住房供应中的角色发生了根本的变化。1998年之后住房市场化改革快速推进，保障房制度也开始实施。住房保障对象是那些没有能力通过市场获得住房的低收入群体，其保障职能由政府承担。在住房保障领域，地方政府从一个裁判员的角色开始转变为运动员的角色，由过去的面对单位组织转变为直接面对社会成员。通过市场化配置的商品房和地方政府承担的保障房，完成了由完全的福利住房向住房双轨制的过渡。

在单位体制下，以单位组织为基本单元的社会结构相对稳定，社会流动性非常有限。稳定的结构保证了单位组织作为国家代理人具体实施着社会保障职能，形成了“单位办社会”的整体格局。改革以后，这种格局得到了实质性的改变，其突出表现是单位制度开始退出历史舞台。随着各项改革的持续推进，中国社会发展已经迈入了新时代，传统的单位制度已经得到大幅度的改革，单位框架内的福利也大多让渡与社会，“单位办社会”的格局已经基本得到改变。但是，这种改革并非是对传统单位体制的单纯的、完全的否定，而是在实践过程中以渐进化的形式进行的，其主要原因是既要考虑社会运转的适应能力，也要考虑社会成员的利益过渡的问题。这种渐进化的改革导致当下传统制度因素仍然部分地在社会中留存。作为一个承前启后的转型时期，国内学术界又将这一时期从组织制度的层面称为“后单位社会”。后单位社会的特点表现为旧体制结构的部分遗存以及新的体制结构的发育生长，其本身也是中国社会渐进式改革的必然后果。在制度层面，单位体制的改革并没有将其体制的“内核”要素全盘摒弃。一个体制的基本联结原则的消失并不一定意味着体制运行过程中发展起来的所有经济和社会结构、传统、观念、行为方式和策略也随之消失(3)田毅鹏，漆思：《单位社会化的终结——东北老工业基地的社区建设》，北京：社会科学文献出版社，2005年版，第167页。。正是因为如此，教条的制度设置在后单位时代无法适应变动不居的社会实践，必须进行有针对性的改革，这就要求政府，特别是与基层紧密联系的地方政府既要有贯彻执行上级政府指令要求的能力，又要有根据具体情况做出恰当决策的能力，保持原则性和灵活性的统一。因为住房保障是一种新的制度设置，后者的要求对其目标的实现更为关键。在这种背景下，相比于传统体制，当下政府的工作方式、工作内容以及社会对于政府工作的要求都发生了根本性的改变，社会的现实需要对住房保障中的政府能力提出更高的要求。

二、后单位社会住房保障对政府能力的诉求

住房保障是一个涉及到多个方面的系统工程，不仅在建设方面，而且在管理、准入、使用、退出等方面也需要建立规范机制，其实践领域不仅局限于政府系统内部，而且还要社会组织和社会成员的广泛参与。习近平总书记曾经在中央政治局的第十次集体学习中指出，要加快推进住房保障和供应体系建设，必须处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。可见，住房保障制度是一项实践性很强的社会政策，没有现成的路子也没有以往的经验遵循，需要在实践中不断探索完善。面对着行政体制的变革和社会结构的转型，传统体制因素与现代市场制度的碰撞与交融，住房保障工作很难在固定的框架下取得进展，需要在资源整合、信息反馈、部门协调等诸多方面开拓性地开展工作，综合体现为在新时代推进住房保障工作的政府能力。

(一)财政动员能力。保障房建设中最关键的因素就是资金保障，目前，保障房建设资金主要来自于政府财政和住房公积金的收益，银行贷款和土地出让金净收入。单纯从经济的角度看，发展经济对保障房的建设会起到促进作用。因为经济发展必然带来地方财政收入的提高，而财政收入的提高可以为保障房的建提供比较充足的资金储备。但是，这只是问题的一个方面，现实生活中仍然存在着诸多的矛盾和困难之处。首先，地方经济的发展与保障房的建设之间在一定程度上存在着“跷跷板”的关系。目前土地财政是地方政府收入的主要来源，而土地财政与土地的用途关系密切。其次，地方经济的发展与可保障的对象之间存在必然联系。经济发达的城市，有更多的外来人口，需要接受住房保障的数量也相对较多，而那些经济不发达的城市，流动人口相对较少，需要解决的住房困难群体主要是城市中的棚户区。所以，不同经济发展程度的城市所需要解决的住房保障的具体问题是不同的。另外，我国不同城市政府的财政能力有很大的差别，不同地域的城市以及不同级别的城市政府，政府财政实力和可以动员的其他经济资源都存在着巨大的差别。中国政府间财政关系的一个基本特征是在包括中央、省、地级市、县、乡镇这五级政府之间的纵向领导关系，相邻两级中下级政府的财政关系由上一级的政府决定，很少发生跨级干预和影响(4)周黎安：《转型中的地方政府—官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年版，第184页。。

基于此，保障房建设中政府的财政能力应该区分为主观财政能力与客观财政能力，直接财政能力与间接财政能力。主观财政能力取决于政府对于住房保障工作的重视，与商品房和商业用房比较，保障房放在什么位置？这取决于政府理念，也决定着政府有限的财政资源的配置顺序。客观财政能力则是政府实际具备的财政能力或者可以动员其他经济资源的能力。直接财政能力是地方政府自身财政支持保障建设的能力，间接财政能力则是政府协调运用其他经济资源投入保障房建设的能力。另外，在财政资源有限的条件下，政府在保障房建设投资中的顺序和比重也非常重要。保障性安居工程有不同的保障形式，有的是政府独自投入，也有的是筹集社会资金投入，也有政府与市场合作的投入。因此，鉴于保障房的多样化，政府不应该也无力全面包办，而是应该实行有针对性的、多元化和差别化的支持政策。目前，需要政府全面包办的是那些完全依靠财政支持，其他社会主体很难介入的保障房建设。例如廉租房和公租房，有一类是完全由政府主导的，还有一类是政府补贴的，包括社会机构、市场主体建设的公租房和棚户区改造。

(二)社会组织能力。政府在推进住房保障中，离开社会组织的力量是举步维艰的。政府部门如果事无巨细地处理各项与住房保障有关的事务，不仅会存在客观能力不足的问题，而且还会存在腐败和不公的问题。在单位时代，无论是组织还是社会资源都处在政府行政序列的管理框架之下。后单位社会意味着这种单一化的组织管理模式开始退出，开始向市场化和社会化方向过渡。然而，单位制度作为一种城市社会长期以来的组织管理制度，已经扎根于社会结构的各个层面，制度的变迁必然呈现出一定程度的路径依赖。这种路径依赖效应在实际中的后果是造成当下中国社会中单位体制与市场、社会因素两种体制并存的独特的社会结构(5)李路路，苗大雷，王修晓：《市场转型与“单位”变迁: 再论“单位”研究》，《社会》，2009年第4期。。后单位时代表现为社会组织结构的渐进式转型和管理模式的多元化态势，在此背景下，住房保障中政府能力之一是如何挖掘并培育社会和市场的力量，整合资源，并促进社会公平。这是在后单位时代从事政府保障中的重要方面，也是这一领域政府能力的集中体现。涂尔干在《社会分工论》中曾明确强调政府与个人之间的一系列次级群体存在的必要性，认为如果缺少了这些次级群体，那么国家也就不可能存在下去。反之，如果这些次级群体与个人的联系能做到非常紧密，那么就会强劲地把个人吸收到群体活动中，并籍此把个人纳入到社会生活的主流之中(6)[法]涂尔干：《社会分工论》，渠东译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年版，第40页。。在中国社会中，这些次级群体主要是国家行政体系之外的各类社会组织。在单位社会，这种组织类型是相对整齐划一的单位组织。在后单位社会，社会组织开始分化并重新整合，既存在传统的单位组织，亦即学术界所称的“体制内组织”，也存在更多在市场化的过程中发育生长的新型组织，即“体制外组织”。这两种类型的组织都是联结国家和社会成员的中坚力量，但是在住房保障制度的实践过程中所扮演的角色，以及所导致的结果是不同的，政府的组织能力主要体现在发动并培育各类社会中间组织参与到住房保障工作中来，这些组织能够比较广泛地代表社会成员的利益，反映他们的诉求，并以此促进住房保障的公平，提高住房保障的效率。

(三)部门协调能力。住房保障工作需要在政府系统中落实，因此这不是单一政府部门的能力体现，而是政府总体能力的反映。政府能力既是体现某一具体政府部门的能力，也体现某一级政府的能力，同时也有上下级政府之间和同级政府的部门之间的协调合作的能力，这些方面的能力都直接影响着住房保障工作的开展。政府是一个系统，上下级政府之间，政府的不同部门之间都存在着紧密的联系，既相互影响也相互制约，政府能力因此也表现为一个系统的能力，其能力的提升依赖于系统内部各项能力要素之间的良性互动、相互促进和共同提升。住房保障工作既然需要在上下级政府之间进行落实，那么部门之间的相互协调以及住房保障工作中涉及到的各种要素之间的匹配与衔接就非常重要。政府在各个具体方面的能力组合形成一个完整的结构系统，各个能力要素相互联系、相互影响、相互制约，整合为政府的综合能力。

单位制时代，我国政府的上下级之间塑造了一种严格的控制机制，这种机制在目前仍然被传承下来。这种传统体制的留存所导致的弊端表现在两个方面，其一是上下级政府之间的沟通和协调尚存在不足之处。地方政府如果教条地按照上级政府的指标开展工作，会导致住房保障脱离地方实际。在住房保障的具体工作中，了解真实情况的往往是那些基层政府部门，因此作为上级政府部门在具体工作中需要大胆放权，允许地方政府根据本地实际开展住房保障工作，可以大幅度提升住房保障的效率。上级政府尽量把对于地方政府的控制转化为民众的监督和控制，并畅通反馈机制，可以大大提高住房保障的公平。但是，上级政府的放权并不是没条件的。已有研究曾认为，地方政府注重考虑局部经济利益，形成了与中央政府的博弈。中央政府的政策收敛往往在很大程度上受制于地方政府是否采取积极的履职态度(7)蔡冰非：《保障性住房建设中地方政府与中央政府的博弈分析》，《社会科学家》，2009年第12期。。其二是同一级政府的不同部门之间缺少沟通和有效合作。除了上下级政府之间的控制关系，同一级政府不同部门之间的协调对于住房保障非常重要。当前，城市社会组织之间的分化隔离依然是一个不争的事实。保障房的信息管理、资格管理方面还没有完全协调起来，不同管理部门之间往往存在难以沟通的壁垒。这种管理组织之间的壁垒仍然部分体现着单位制时代组织之间“纵向贯通，横向闭合”的特点。部门之间或处于自己的利益，或处于自己的信息安全或政治安全的考虑，不能主动将信息贡献于保障房的建设、分配与分配，这严重制约了住房保障工作的开展。因此，为住房保障工作构建一个信息平台是非常必要的。目前国内的一些地方已经开始试点，并取得了较好的效果(8)陕西省率先建立的住房保障信息平台，是面向社会和住房保障建设、管理单位及保障对象的网络管理和查询系统。其最大特点是实现了所有保障对象5年轮候的全面公开和保障性住房建设管理的实时监测，使保障对象心中有数、地方政府按需建设、社会各界参与监督。。信息平台建设目前尚没有统一的模式，但是其基本的功能是相同的，即提高信息的透明度，促进政府部门之间信息的交流和共享，克服保障房建设中的盲目性和分配过程中的腐败问题，避免一些人利用假户口、假收入证明来骗取保障房的问题。信息平台的建设需要地方政府主要领导的重视，需要运用信息技术的支持，因此既是一个社会工程，也是一项科技工程。

(四)制度创新能力。单位制度的变迁必然伴随着社会组织的分化和重新整合，单位社会背景下的社会结构具有总体主义的特点，后单位社会则更多地呈现出“社会原子化”的特点，社会成员的组织开始变得松散，总体的趋势是原有的结构在逐步解体，而新的结构性因素也在不断地发育成长。这种变化在现实中的后果是社会中会形成一些新的弱势群体，如果按照既定不变的保障政策，那么这些弱势群体就会被排斥到社会保障的体系之外。

例如，在住房保障政策的研究中，很多学者已经关注到“夹心层”的问题，这些夹心层既不能享受政府的廉租房政策，也不能享受经济适用房政策，因此进入到政策的真空领域。再如，当前，城市的流动人口逐渐增多，城市原来的住房保障政策的对象是具有城市户籍的局面，但是，面对这日益增多的城市流动人口，如果没有相应的政策保障，那么就会导致很多人居无定所，引发严重的社会问题。对于诸多进城工作的农民工，如何处理他们在农村的宅基地与城市保障房之间的关系，这些都是在改革发展的过程中新出现的问题。城市中出现许多城中村的违法建筑，违规占用空间的行为成为城中村村民的一种空间实践，村民通过这种方式不断生产和争夺自己的生活福利(9)陆影：《违规占用、空间行动与符号表征：空间理论下城中村违法建设的个案研究》，《福建论坛》(人文社会科学版)，2020年第5期。。这些问题的解决没有一个现成的模式或方案，必须依靠政府自身的创新能力。

住房保障制度实践涉及到很多新的领域，需要政府部门根据实际情况做出政策创新。实地调查发现，一些地区的住房困难群体虽然获得了保障房，但是居住满意度并没有明显提升，他们还会提出更多其他的诉求，如果政府仅仅将自己的职责局限于提供保障房，而忽视了保障房居民的居住的问题，那么就意味着住房保障工作并不完整(10)武中哲：《保障房获得者的新权利诉求与制度应对——LY 市的案例研究》，《党政研究》，2018年第5期。。后单位时代，社会组织分化加剧，传统因素与市场化因素交织，不同地区和不同规模的城市有不同的历史传承、经济基础、社会与空间结构形态，这就要求政府应当因地制宜，科学决策，灵活施政。如果地方政府在住房保障领域只是教条地执行上级政府的指令，缺乏开拓创新的能力，那么很难实现住房保障的目标。要使政府工作跟上时代的步伐，顺应时代的脉搏，就应当深入学习并理解社会结构及其运行机制，深入基层进行调查研究。在学习中实践，在实践中学习，努力使政府工作满足社会需要。

(五)政府信用能力。住房保障的最终目标是兑现所有社会成员“住有所居”的诺言，作为一种政府的承诺，其实施的过程和效果都会影响到公众对政府的信任度。后单位社会中，政府与社会的融合度在提升，社会成员可以真切感受到政府工作的成效，政府信用也开始成为社会信用体系的一个主要组成部分。政府在施政过程中必须强调言行的客观后果，关注政府行为对公众和社会的影响，并且也要顾及公众和社会对政府的看法和态度。在住房保障工作中，政府信用首先表现在住房福利政策的稳定性和连续性。有的地方，保障政策出台过于仓促，缺乏科学系统的论证，结果在实施的过程中发现难以解决的问题，或者造成部分群体利益受损，一些群体获得超额利益，由此导致的冲突迫使政府进行政策调整，导致保障政策的朝令夕改。其次，一些城市政府和部门在领导更换，班子调整的时候对以往的遗留问题不重视，后任政府领导拒绝为前任政府领导的执政埋单，这会给政策的稳定性带来潜在的破坏，时常出现一届政府一套政策，部门“一把手”的更换也会影响到政策的连续性，从而会影响到政府的公信力。第三，政府行为透明度不高。保障房的建设和分配环节不公开，尤其在分配过程中如果存在暗箱操作问题的话，将大大降低群众对政府的信任。群众了解政务信息的渠道不畅通，由此导致人民群众对政府的种种猜疑和不信任，会严重侵蚀政府信用。第四是滥用地方政府职能。在住房保障过程中，一些地方政府为了在上级考核的过程中自己的政绩不受影响，将非保障性住房列入保障房中进行统计，谎报数字。有的地方政府将规划建成的保障房以商品房的性质出售，改变了保障房的性质。凡此种种，如果不加以克服，必定严重损害政府信用，严重影响住房保障工作的顺利开展。

以上政府能力相互联系，相互协调，相互促进，相辅相成。在单位制时代，这些能力在很大程度上被行政机构所固化，在住房福利中，政府只是扮演一个计划者的角色。在当下，政府要做好住房保障工作，就需要亲力亲为，需要上下级通力协作，需要社会组织和社会成员的大力支持。因此，政府作为一个行动者就必须具有特定的执政能力。这就要求地方政府根据当地实际，深入调查研究，因地制宜，开拓创新，与时俱进，提升政府在住房保障领域的综合执政能力。

三、住房保障中政府能力的社会建构

在社会发展和变迁的过程中，政府根据社会现实调适自身行为以满足社会需要是政府能力的重要方面，也是政府绩效的基本体现。后单位社会中，传统单位组织释放出来的社会空间正在被各种中间社会组织所替代。在行政体制改革和市场转型的过程中，住房保障经历了由单位福利到公民权利的转型。在这个过程中，公民的需求不断在塑造着制度的形成和完善，住房保障制度转型也因此成为一个结构化过程，其中不同主体的行动在促使着制度的生成(11)孙远太：《从福利到权利:住房保障制度的结构化逻辑》，《河南社会科学》，2011年第5期。。在后单位社会，“中间社会”成为联结国家与个人的纽带，并将成为新型社会发育成长的重要组织基础，社会结构的转型以及体制机制的转变决定着住房保障制度生成的合理性路径。

我国城市住房保障制度如同改革开放以来其他的制度设置一样，大多数还是自上而下由政府主导制定的。但是，社会保障作为一项民生工程，完全由政府来主导，并且自上而下地得以实施也会出现很多偏差。因为在现实中，政府所“供给”的制度不一定是社会所需要的。真实的社会需要一定是来自于社会底层的，是自下而上形成的。这种真实的社会需求逻辑与政府的现有体制运作逻辑必然存在着冲突。如何化解这种冲突，是让政府改变社会还是让社会来改变政府，显然，一个现代的社会更倾向于后者。制度创新更多地来源于自下而上的推动，一个社会的文明最终表现为具有公共精神的市民社会的崛起。由此推论，住房保障工作的开展必须注重焕发社会的活力、参与度和创造力，政府应该被社会所推动，由长大了的市民阶层的自我诉求中来汇总提炼。这也是与当下改革过程中的社会治理理念相吻合的。在住房保障工作中，应该从政府管理的思维迈向社会治理思维，实现管理型政府向服务型政府的转变。住房保障不能完全由政府包办，需要鼓励来自民间的创新、吸收民间智慧。政府能力的提升，政府工作的创新归根结底来自于对于民间创造的甄别、扶持与承认。在社会转型的过程中，社会结构处于一种定型的状态，表现为社会分化和社会流动加剧，这也决定着住房保障会不断面临一些新情况和新问题。对于这些新情况和新问题，最早能够感受到的就是基层社会，解决这些问题的想法和具体的实践往往也最早来自于基层社会。这些来自民间的实践，往往是最具有可操作性的，也是最具实际效果的。相反，政府做出的制度供给基本上是在相对固定的体制框架内进行的，虽然一些政策也会来自对社会现实的调查了解，但是很难包容丰富多彩的基层实践。因此，政府能力提升需要解决的根本问题是，是让现有体制去完全桎梏各种创新，还是通过体制改革去适应和接纳来自民间的各种需求和尝试。显然，政府应该善于发现并争取引导这些来自民间的尝试，这将是政府能力最切实的体现。住房保障的根本还是要发挥社会的力量，进行体制机制创新，给予民间以充分的创造力和法定的自由度，以此发挥政府最高境界的执政能力。

住房保障中政府能力的提升过程同时也是社会文明进步的过程，住房保障制度的最终完善要取决于居民意识的唤醒与民主理念的提高。当每个居民都了解自身的权利，并知道诉求权利的渠道，且能自觉地参与到民主监督和管理事务当中来，那么住房保障相关的很多工作就容易开展，并有助于取得良好的效果，提升被保障群体的满意度和获得感。正如有学者指出的，中国社会结构的变迁从一定意义上说是各种社会力量和不同类型组织功能的重新定位与整合。当中国社会告别了由党和政府高度控制的单位社会后，如何在新的历史条件下提高社会协同能力，成为体制转换的关键(12)崔月琴：《后单位时代社会管理组织基础的重构以“中间社会”的构建为视角》，《学习与探索》，2010年第4期。。社会协同能力的提升依赖于政府能力的提升，重点在于培育社会的自治水平。鉴于此，目前进行的政府职能转变和政府能力提升就不能仅仅局限于政府机构本身，而是应当立足于重塑国家与社会的关系，依此获得必要的社会支持。政府能力提升的程度并不完全取决于政府自身的意志，它在某种意义上是与社会力量牵制平衡的结果。在后单位时代，要从根本上提高政府从事住房保障的能力，就需要通过体制机制创新集聚社会能量，激发社会活力，推进社会民主，将住房保障与社会治理紧密结合起来。