大学治理体系与治理能力现代化实践路径研究

王笑寒

(中国政法大学 科研处，北京 100088；清华大学 法学院，北京 100084)

当今世界，国际竞争日趋激烈。在这种竞争中，关键因素之一就是大学，因为大学凝聚了最具有战略意义的要素——科学、知识、技术、人才，特别是各个学科的拔尖创新领军人物。从治理角度看，大学的作用不仅在于为国家治理提供人才保障和智力支撑，其治理行为本身也是国家治理的重要组成部分，大学治理的现代化既是国家治理体系和治理能力现代化对大学治理提出的目标要求，也是扎根中国大地办好中国特色社会主义大学的根本保障(1)晏维龙：《加快推进大学治理体系和治理能力现代化》，《学习时报》，2019年12月6日第6版。。十九届四中全会开辟了“中国之治”的新境界，高等教育界应审时度势、顺势而为、乘势而上，通过不断完善大学治理体系、持续提升治理能力，实现高等教育的改革发展，从而为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化做出大学的贡献。

一、高校治理体系和治理能力提升的根本遵循

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是中国共产党在新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出的行动纲领和政治宣示。

站在百年未有之大变局的时代潮头，习近平总书记进行了深邃的战略思考，他为四中全会定下了“守正创新”的主基调，“守正创新”也就成为贯穿全会《决定》的逻辑主线。因此，推进高校制度建设、提升高校治理体系和治理能力现代化，一定要以习近平总书记重要讲话精神和一系列重要指示批示精神为根本遵循，把“守正创新”作为推进高校内部治理体系和治理能力现代化建设的主基调。

提升现代大学治理体系和治理能力，关键是坚持党对学校工作的全面领导和坚持依法治校，要点是突出党委领导下的校长负责制这个根本制度和大学章程的法律主体地位。学校党委统一领导学校工作，校长主持学校行政工作，治理体系围绕大学章程设计有序展开。

从九百多年前博洛尼亚大学诞生到上世纪四十年代美国高等教育实现跨越直到今天，百舸争流中，我们看到，大学的地位越来越趋向社会中心地带，其脚步从服务上帝很快转到服务人类的节奏，大学与社会进步、国家发展的关系越来越密切，“人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新”四大职能逐步完善，大学体系也因国家、地区、时代、时期的不同而各具特色，形成了不同发展模式。但一般意义上讲，大学是一个学术共同体、价值共同体和某种意义上的利益共同体，“教授治学，学生求学，职员治事，校长治校”(2)张杰,张清俐：《统筹推进高校“两个一流”建设》，《中国社会科学报》，2016年3月25日第7版。是大学管理的理想结构，在大学的二元权力结构中，学术权力作真伪判断，行政权力作利益判断。

尽管百年之前的中国大学模式曾脱胎于西方，但当今中国高等教育早已具备了鲜明的中国特色和时代特点。中国高等教育最本质的特征和最大优势就是中国共产党的领导，教育事业健康发展的关键是坚持党对学校工作的全面领导和坚持依法治校。习近平总书记指出：小智治事、中智治人、大智立法。从治理体系建设的角度看，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会监督、开放办学、制度建设、文化建设”已经成为新时代中国特色高校治理结构的“四梁八柱”。通过不断深化的综合改革，大学治理体系在此架构下得以不断发展完善，大学治理能力不断提升，从而支撑高校可以更好地承担起人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新这“四大职能”，保证“立德树人”的根本任务在大学校园得到切实落实。

二、大学治理体系与以大学章程为核心的“大学操作系统”

我国的大学治理体系，更准确地说应该是大学的管理体系，初步形成于建国后的高校院系调整时期，并在此后的计划经济时期得以巩固和发展，因此它不可避免的打上了计划经济的深深烙印，这种体系从本质上具备了计划经济时代的诸多特点，比如计划管理、行政权力主导等等(3)赵国锋：《大学治理体系与治理能力——基于我国大学治理现代化的思考》，《陕西行政学院学报》，2016年第3期。。同时，计划经济时代的特质也导致大学事务的管理过程缺乏灵活性，参与性不强，使大学体系运行的质量、效率等多方面受到严重制约，如再不进行全面深化改革，并在发展模式上有所突破，我国大学的人才培养质量和创新能力将很难有新的提升，进而严重将制约创新型国家建设，并对我国参与日益加剧的国际竞争产生不利影响。当然，我们也必须认识到，体系的改变是个复杂的全局性问题，需要通过全方位深化改革来推动和实现。

正是在此背景之下，2017年，经国务院同意，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合出台了《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法〔2017〕7号)，《意见》贯彻落实党的十八大精神、党的教育方针，坚持社会主义办学方向，为完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性，培养符合社会主义现代化建设需要的各类创新人才，培育国际竞争新优势，列出了国家有关部门“放管服”改革的举措清单。自该《意见》颁布以来，各省市也陆续出台了贯彻实施意见，高等教育领域“放管服”改革开始向深处推进，高校办学自主权得到进一步落实和扩大，办学育人环境比以往宽松了一些。随着十九届四中全会精神的贯彻落实，在高等教育改革发展特别是在大学治理方面，又有了新的变化、新的进展，有关高等教育的新型府际关系(中央与地方)开始出现并不断完善、新型政校关系(中央、地方与大学)开始建构并取得成效，一种多元主体参与治理的理念和局面开始形成，中国特色现代大学治理体系建设因此初步具备了加快推进的外部条件。外部环境的优化，进一步激发了高校改革发展的内生动力，增强了高校内部推进大学治理体系和治理能力现代化建设的积极性、主动性和责任感、紧迫感，大学治理体系和治理能力提升列入了学校重要工作的议事日程，走上了快车道。

有关大学治理有“体系”和“能力”两个关键词，分别指现代大学制度及其执行能力，合起来就是通过治理活动把制度优势更好地转化为治理效能(4)李正军：《高校治理体系与治理能力现代化的三重维度》，《湖南日报》，2020年1月11日第8版。。其中，大学治理体系决定着大学治理的制度与结构，大学治理能力则反映着大学治理体系所具有的功效。

从形态上看，大学的治理体系更像一个以大学章程为核心的“大学操作系统”。“大学操作系统”这个概念的提出，参照的是计算机系统，针对的是大学的运行逻辑和体制机制。大致来说，计算机系统中操作系统是管理和控制计算机系统中的硬件和软件资源、合理地组织计算机工作流程、以及方便用户使用的程序集合。引申到大学系统，它的操作系统既是一个平台，又是大学运行活动的具体表现，它不仅是个软件系统，是一定规模系统结构下的人、财、物的有机集合，它为大学的运行提供高效、稳定的、有效的支持，使大学向既定目标前进的步伐更加坚定、有序、高效，它是大学系统的内核与基石。在其中，大学章程是具有一定法律效力的、成文的治校总纲，“大学操作系统”(治理体系)以大学章程为核心而设计展开。

在大学治理体系构建过程中，建立、完善以大学章程为核心的，按照全校一盘棋、顶层设计、系统治理的方法建立的具体制度体系是关键，所有校内规章制度，都应该遵照并围绕《章程》而制定并充分细化且具备完全的可操作性。迄今为止，我国高校都累积了一大批规章制度，尽管这些制度也经过了不断修改或废止，但如果按照我党关于治理体系和治理能力现代化的标准特别是距十九届四中全会精神要求，肯定还有很大差距。为此，高等教育战线要认真贯彻落实四中全会精神，面向高等教育强国建设目标，学习借鉴国内外经验，密切联系学校实际，以实事求是的态度，对制度进行科学的“废、改、立、释”，最终形成符合教育规律和时代要求的，富有中国特色、高校特点的制度体系，把“立德树人”内化到学校工作各领域、各方面、各环节，做到以制度为根本，以治理为核心，完善治理结构、深化综合改革，扎实推进人才培养模式改革、人事制度改革、科研体制机制改革等，以质图强，实现从外延式发展到内涵式发展的根本性转变(5)李正军：《高校治理体系与治理能力现代化的三重维度》，《湖南日报》，2020年1月11日第8版。。习总书记指出：“独特的文化传统，独特的历史命运，独特的基本国情，注定了我们必然要走适合自己特点的发展道路。”(6)习近平：《意识形态工作是党的一项极端重要的工作》，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2013-08/20/c_117021464_2.htm。走自己路就要有决心和恒心，就要摆脱习惯性模仿和路径依赖。特别是在国际竞争日趋严酷的今天，落后仍然意味着挨打，就要付出难以承受的代价。华为公司提前布局，下决心研发鸿蒙OS操作系统，从跟跑开始，到与谷歌安卓、苹果IOS两大操作系统并跑，根本目标是实现长期领跑、把握发展的主动权，也为中国高等教育界树立了榜样。中国特色大学治理体系建设也要立下雄心壮志，坚持“守正创新”，通过构建中国特色“面向未来”的大学操作系统，实现治理体系和治理能力现代化的全面提升，用中国方案体现中国智慧，增强民族自信，坚强自立于世界大学之林，进而实现对世界高等教育的引领。

三、大学治理体系和治理能力提升需注意的几点问题

在“国家治理体系和治理能力”“社会治理”“政府治理”等概念中，将以往通常使用的“管理”改为“治理”，是党的十八届三中全会，全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐述了中国全面深化改革的重大意义，总结了中国改革开放35年来的历史性成就和宝贵经验，提出了到2020年全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步明确坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。从字面上看，“管理”与“治理”虽然仅有一字之差，但其内涵与外延已经有了巨大变化，“治理”两字的表述反映出来的是理念上的巨大进步。与“管理本位”自上而下的推动不同，“治理”是多向度的相互影响，是相关主体对于有关事务的互动和参与，更加有利于调动各级参与主体的内生动力、激发各方活力。

(一)制度建设要把遵循“上位法”与“以人为本”结合起来

所谓治理体系的运行，通俗的说法就是用事连接起人和用制度串起来的事。当前各地高校都在抓紧推进治理体系和治理能力提升，在设计工作流程时，许多高校采取了先依据“上位法”，建立校内“立法法”，再进行制度“废、改、立、释”的顺序，这是体现“讲政治”、依法治校的一个方面，但还不是“讲政治”和依法治校的全面。在我们国家，党内民主与人民民主二元结构是中国民主政治独有特点。在所有的治理体系中，体系内人员职能分工细化、责任担承各不相同，其对待同一事物、同一问题的认知及处理的方式方法甚至利益关切都有所不同，这是正常现象，也丰富了系统资源。因此，在体系搭建、制度构建过程中，要以调动系统各级各类参与者的主观能动性为指向，所谓集思广益、众人拾柴火焰高就是这个意思。习近平总书记在2019年春季学期中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班讲话中指出，“要牢记群众是真正的英雄，任何时候都不能忘记为了谁、依靠谁、我是谁，真正同人民结合起来”。群众路线是我们党基本的领导方法，坚持走群众路线就是“讲政治”，要多多听取师生员工和广大校友的心声，了解他们的现实需求，要把“为人民服务”的根本宗旨贯穿制度建设乃至大学治理体系和治理能力提升的全过程。从治理规律角度来看，就是要充分考虑“治理”多元参与主体的多向度相互影响，把制度的制备变成审视工作的疏漏、顺畅运行环节的过程。制度的“废、改、立、释”不是机关部门或少数人的文字游戏，要通过认真调查研究，坚持目标和问题导向，把审视存量制度和创造增量制度都放在具体场景化需求下进行考量，通过对制度执行过程的不断模拟来增强用户的体验度，切实把人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为检验制度建设好坏优劣的标准，进一步体现“以人为本”。

(二)治理体系建设要实现大学治理的动态平衡

要通过大学治理体系和治理能力的提升，实现现代化的治理体系、完善的规章制度与多元治理主体、“关键少数”与各层级个性化需求的动态平衡。一方面，任何一所大学的学科建设、人才培养、文化涵养等都是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，这是一个基本规律。现代化的治理体系应以为大学运行提供持续的高效、稳定、有效的支持为基本目标，使大学既能坚持正确航向不动摇又永葆创新活力，实现大学治理的“守正创新”。另一方面，在大学治理漫长的过程中，多元治理主体中“关键少数”的理念、意志和作风特点也是不可忽视的，甚至在某个或若干个时间节点上这个作用也会急剧放大。正是考虑到这个特殊因素，因此需要在治理体系中设置一个既能调动治理主体主观能动性又能实施有效监督的机制，保证“关键少数”牢固树立人民是历史的创造者、人民是真正英雄的唯物史观，认真执行民主集中制，充分相信群众、发动群众、依靠群众，调动多方参与主体包括各级干部群众的主观能动性、参与积极性和创新主动性，汇聚聪明才智，最大限度地杜绝 “关键少数”的误断、误判和作为不当，减少决策风险，使大学发展沿着正确的轨道持续前行。

(三)大学治理要注重涵养大学的创新生态

习总书记指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最鲜明的民族禀赋”(7)人民日报评论部：《习近平用典》，人民网，http://theory.people.com.cn/GB/68294/394175/。，“迎接挑战，最根本的是改革创新”，面对纷扰复杂的国际政治环境和剧烈的经济竞争，今天的中国比以往任何时候都更加需要实施创新驱动。由于大学在国家创新链中处于特殊的环节，大学对建设创新型国家承担着非常重要的责任，高等教育界要谨记习总书记的殷殷寄语，采取有效措施涵养大学的创新生态，最大限度地支持创新创造。大学治理要营造有利于师生创新创造的新型生态，通过大学人才培养、科学研究和服务社会职能的实现，解决我国高校创新创业现状与全社会对创意、技术和人才的海量需求之间存在着的巨大剪刀差。

首先，创新驱动本质上是人才驱动、知识驱动，国家之间、民族之间的竞争，归根结底是人才的竞争。要不断地优化育人环境，为国家培养一代又一代创新型人才，这是中华民族自立于世界民族之林的必要条件。而创新型人才的培养，重点在于培养学生的创新意识、创造能力和创业精神，这些需要通过系统化的课堂教学、实践教学和校园文化的滋养来实现。

其次，要改革科研组织形式，在大学校园建设类似于天然雨林的创新生态，解决“0到1”“1到N”和创新转化的问题，这都是大国竞争的关键问题。改革开放40多年，我们依靠引进、消化、吸收、再创新，实现了经济的高速发展，造就了世界经济总量第二、制造业第一的大国，形成了全世界最完整的工业体系。但在今后日益激烈的国际竞争中，“1到N”仍然重要，“0到1”极端重要，特别是“0到1”的原始创新不能过度靠计划安排，主要依靠创新生态促生。在创新方面，各级各类高校应有不同的分工，但在大学治理的安排中，都要把创新发展列为重要内容，这是大学对民族崛起的责任担当。

最后，科学研究的最终目的在于造福人类、服务社会，要通过统一政产学研用融合语境，构建创新转化新生态，加大创新的有效供给，支撑创新驱动战略的实现。通过统一语境，把发展理念统一到实施创新驱动战略上来，向创新要生产力，把国家发展、社会进步、企业兴衰、个人价值实现纳入到“双创”潮流之中；通过统一语境，形成以高校及科研院所为创新源头和人才储备方，企业为创意、技术需求和资本提供方，政府为政策扶持方的合作格局，实现更大范围的、更便捷的和更充分的创新资源整合(8)安镜如：《基于供给侧改革的高校发展双创之路的浅谈》，载《辽宁省高等教育学会2016年学术年会暨第七届中青年学者论坛三等奖论文集》，辽宁省高等教育学会，2016年版。。在这个新型生态中，市场的需求直接前置到创意创新的起点，创新的目的明确了，创新资源使用效率提高了；资本的深度介入使创新动力更加充沛，创新环境优化了，创新主动性提高了；更为关键的是，资本和创新的结合，有利于跨越科研成果与产业化之间的死亡地带，使大学校园真正成为绵绵不绝的创新源头，不断生产出社会需要、产业结合度高的创意和科研成果。同时，依赖于大学创新创业教育实践，千千万万具备创新意识和创业精神、有了一定创业实践的人才源源不断地输送出来，创新型国家建设有了牢固基础(9)安镜如：《基于供给侧改革的高校发展双创之路的浅谈》，载《辽宁省高等教育学会2016年学术年会暨第七届中青年学者论坛三等奖论文集》，辽宁省高等教育学会，2016年版。。

(四)加速实现现代大学治理体系的工程手段

治理体系建设是个工程，可以采取以下三个技术手段来加速推进：

第一，厘清权限，以规章制度对学校治理各方面工作做十分具体的规定。再复杂的工作，经过细分之后，就是最简单易行的。可借助现代办公工具和大数据统计，使治理体系中的每一单元、每个细胞，都有一个边缘清晰、简单明了的责权利界限，每一人都明白自己对谁负责，权限多大，需要做什么和如何做，最大限度减少决策行为，提高系统运行速率。权限厘清之后，各个层次的决策动作会大大减少，会议、请示、批示就少了，部门负责人有时间思考如何创造性开展工作，工作人员不用频频等候领导拍板；大学校长有更多的时间精力去筹措经费、引进人才、与教授们沟通；教学、科研第一线的教师们再不会遇到门难进、脸难看、事难办的情况。厘清权限也能有效杜绝推诿扯皮，有利于考核评价、赏罚分明。

第二，简化程序，就是坚持问题导向、目标导向、需求导向、实效导向，强化场景感和体验度，从被服务对象的视角出发优化流程设计，把办事环节减少到极致，做到事半功倍。与自上而下厘清权限不同，简化程序的角度是自下而上的，对每一项事务模拟出全过程，求其时间最小值。互联网、物联网、人工智能等信息技术突飞猛进和广泛应用，为实现办事程序的简化提供了充足的条件，也使人们得以摆脱经验不足、大脑记忆不完整的羁绊。从此，当每个人(Ta)准备与大学系统发生工作关系的时候，就能非常便利地掌握相关资讯、了解办事程序，或仅通过远程办公系统就很方便地解决了所有问题。这些已经是现实了，我们要做的是让事情变的更加简单。简化程序就是真正的“以人为本”。

第三，信息实时，这是科学决策、推动工作的首要基础，是系统量化运行的先导，是衡量监督的前提。现实中许多看似能力不足的问题，工作中很多误判、误断、公允缺失，多源自于信息不对称；资源调配时无法预判人、财、物投入，无法及时把握进展和效果，是由于信息不通畅、不及时；所谓缺乏策划能力和执行力，也源于管理体制中的职能条块分割、信息传递障碍。实际上，每个人(Ta)既是系统信息的接受者(权限所限除外)，又是信息的发布者(非指自媒体)，当Ta需要谋划、发起一个活动或向上级提出一个建议的时候，如果Ta已经知晓了相关信息的全部内容，Ta的决定就已经不仅仅是一个个体的个人决定了。因此，现代化的大学治理体系必然是信息通畅的系统，学校和其中的人们必将从全时信息中受益，包括最让人头痛的评估评价和利益分配等问题。

有了互联网、云数据、区块链、人工智能等技术支撑，“互联网+大学治理”或“大学治理+”将是大学治理的基本方式，办事简单了，运行提速了，能力增强了，效能提升了，监督容易了，机构和人员也就精简了。

总之，我们正在进行的现代大学治理体系和治理能力提升工作，一定要坚持“守正创新”主基调的基础上，凝聚高等教育战线的集体智慧，调动起多方参与的主观能动性，深化综合改革，逐步构建起新型的中国特色大学治理体系。相信在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，乘着十九届四中全会的东风，中国大学治理的局面定会焕然一新，一个目标明确、层次清晰、相互协调、活力充沛的大学治理体系，将充分展示“中国之治”的魅力，进一步彰显“四个自信”。