民国时期四川省级教育管理的实践及审思——以省域中学管理为个案

张 寅

（陕西师范大学教育学院，陕西 西安710062）

民国时期， 省级教育行政部门是管理与规划省域各项教育事业的最高领导部门。对此，现有的教育管理史研究成果多从政策层面梳理其沿革历程， 而地方教育史研究成果则注重从制度和数据角度考察该时期各省教育之成效。可以说，这两个研究领域至今已取得了丰硕成果， 但同时也形成“泾渭分明”的研究格局，一定程度上制约了相关学术研究的繁荣。 学者们很少关注民国时期省级教育行政管理部门具体是如何管理省域教育事业等关键问题， 从而遮蔽了其实际所处的地位与所发挥的作用， 也制约了今人对地方教育早期现代化进程的理解。本文以地处西南的汉、土家、苗、藏等多民族杂居的四川省为例， 以川省中学管理实践为中心， 剖析民国时期省级教育行政部门的管理实践及成效， 不仅有助于丰富对省域教育早期现代化复杂性的认知， 也对推进当前省级教育管理改革具有一定启示。

一、广设中学：四川省教育司与川省中学教育的起步（1912-1914）

四川中学教育发端于清末。 《癸卯学制》颁布以来，尤其是1906 年四川提学使司设立后，积极倡设中学堂。 至1908 年， 全省中学堂数量达51所，其中，官立45 校、公立5 校、私立1 校［1］（P166）。至此，四川中学堂业已形成相当规模。 然而，初创时期各中学堂校舍、设备颇为简陋。 民国成立后，四川省级教育行政部门就是在此基础上开展中学教育管理工作的。

（一）扩充数量导向之中学管理举措

1912 年3 月，成渝合流，四川都督府在成都正式成立，内设教育司。 教育司成立后，为了扩充全省中学数量，采取广设中学、改造原有中学堂等行政措施： 一是部署省立中学校设立计划。 1913年教育司决定在成都、江油、江北、南充、万县等地开办11 所省立中学校，并拟在成都设立省立女子中学校1 所，各校开办费24180 元，常年费10100元［2］（P307）。 二是将原各县筹集经费设立的官立中学堂改为联合县立中学校， 并将原州县办的公立中学堂改为县立中学校。

（二）教育司管理中学之成效

上述各项措施实施效果如何呢？截止1914 年5 月， 全省省立中学校4 所， 联合县立中学校16所（其中，土家、苗等民族聚集的川东南地区设有1 所，即酉阳中学校），县立中学校36 所，私立中学校6 所。 另外，省立女子中学校尚未专办，仅附设于省立第一女子师范学校。 比照省立中学校设立计划，实施效果大打折扣。 究其原因，因省教育经费短缺所致。 与之不同，四川县立及私立中学校较清末显著增多。那么，各校实际办学质量怎样呢？1914 年，据教育部督学称，省立第一中学校“内容颇劣”，联立、县立各中学校“均徒有虚名”［2］（P307）。

总体来看，民国初年四川中学校质量欠佳，从中亦透露出该时期教育司缺乏对中学教育质量的整顿。

二、合并弱校：四川省教育科与川省中学教育的停滞（1914-1924）

“二次革命”后，袁世凯大力推行“减政”政策。受此影响，各省裁撤省教育司，仅在各省政务厅下设教育科，机构、人员及职权大幅度削减。1914 年6 月，四川都督府奉令改组为巡按使署，在其政务厅下设教育科。 此后近10 年时间里，教育科组织未变。

（一）合并导向的中学管理举措及其成效

四川教育科成立后，围绕筹集经费、合并薄弱校、改革学制，开展中学管理活动：

一是多元筹措中学经费。 一方面补助联合县立中学经费。 1914 年6 月，教育科考虑到因经费支绌以致各县中学有停办之势，决定“三年度地方预算案内教育经费项下量为裒益， 酌列补助各县各县联立师范中学经费银三万元。 ”［3］1915 年2月，教育科通令各县征收中资捐①中资捐是指地方政府征收的民间买卖产业中买主与卖主给予中证人酬劳费的一种收入。，以解决联合县立中学经费短缺问题［4］。 另一方面争取省教育经费独立。 省立中学教育经费与省教育经费能否独立关系甚巨。 鉴于省教育经费有停顿之虞，1922年4 月，经地方学界、教育科与省长刘湘等多方努力，肉税正式被划作省教育专款。

二是拟定中学合并计划。 为解决川省中学存在学生程度差、学生无谋生能力等问题，1922 年4月， 教育科在省视学会议上提交改革中学教育计划，指出拟通令各县，凡中学校校费每年不及一万者，与他县之中学合并，务使经费充裕，足供设备完善。 同时，课程拟实行分科制，除愿意升学者入大学准备科外，不愿升学者则为特设选科，或农或工，听其自择［5］。 经会议讨论，该项计划通过，并通令地方遵办。

三是筹备实施新学制。 为落实新学制，1922年教育科决定召集各校校长及学界名流， 开新学制讨论会， 决定划一办法， 以便通令各县照办。1924 年1 月，新学制讨论委员会正式开会。 经委员会讨论决定：（1） 中学校年限以三三制为原则，四二制为辅；（2） 初级中学校经费年定24000 元，高级中学校经费年定36000 元，其增设专科，每科应增加10000 元以上；（3） 中学校长改用聘任制；（4）优待中学校教职员。［6］

从以上举措实施效果来看，首先，通过1914年及1915 年补助，各县联立中学校有了一定的经费，但此项措施未能长久。 1915 年据巡按使陈廷杰反映，“此种学校专恃各属解款， 而各属以重受亏挪之。 ”［4］就省教育经费独立而言，经费独立有利于维持省立中学教育， 但因随后独立处于有名无实的状态， 故省立中学经费无着的状况未得到根本改观。 其次，1923 年， 据中华教育改进社统计，川省中学校有59 所［7］（P28），与前一时期相比，中学校数无大的变化， 这说明教育科裁并各中学校之措施并未落实。至中学校施行选科，需要有一定的设备、师资作支撑。 然而，全省中学校在此两方面未能事先预备，故在实践中亦很难推行。 最后，实行新学制仅停留在筹备层面，未及实施。

（二）中学发展停滞之成因

该时期教育科在推进川省中学教育方面作了一些努力，但实施效果极差。 其原因在于：

第一，川省政局的持续恶化。 1915 年12 月，蔡锷、李烈钧、唐继尧等在昆明成立护国军，讨伐袁世凯复辟帝制。护国军分3 个军，其中第一军总司令蔡锷率兵进军四川。经过5 个多月的奋战，四川独立。 护国战争结束后，四川相继爆发“刘罗”、“刘戴”混战，这两次战争实为四川军阀混战之发端。1918 年2 月，熊克武主持川政后，为了协调各方利益， 默认由各地军阀自行在其戍区内就地筹饷，任免官吏。各戍区俨然成了川境内的各个独立王国，“匪惟中央不能制，即督军、省长，亦仅徒拥虚名而已。 ”［8］（P349）而且，地方军阀为了扩张势力与地盘，不断与其他军阀混战。自此，四川进入“防区制”时代，延续18 年之久。 在持续恶化的川局中，教育科所出台的关于中学教育的法令很难有效通行于各地。

第二，教育科长频易。 袁世凯推行“减政”政策后，教育科长由各省军民长官任免。因此，教育科长之选任及任期和各省军民长官之主观好恶有着直接关系。 就四川省而言，1914 年至1924年， 先后由15 人出任军政长官、11 人出任民政长官。 随着军民两方面长官频繁更替，教育科长亦被频繁更换。 先后由程昌祺、秦枬、刘念祖、蒋云凤、杜明燡、廖泽宽、冯元勋、尹克任出任教育科长，有的任期仅有3 月有余，大有“一朝天子一朝臣”之势。在此情况下，教育科维持中学现状势所难能，更遑论拟定详细的中学改革方案及落实新学制等复杂事宜。

第三，中学经费不能保障。 这一时期，地方教育经费常被军阀挪移。事实上，经费挪移除军阀混战的因由外，还有军政界派系斗争的原因。据时人反映，防区制时代，四川军阀有两大派系：一是以刘湘为首的四川速成派，主要分子有杨森、唐式遵等人；一是以邓锡侯、刘文辉、田颂尧为首的保定军官系，主要分子有黄隐、陈书农等人［9］（P45）。 这两大派系争斗不休。 1924 年2 月，杨森就任川省省长，是年5 月调任川省督军。 杨上任后，将政界要职多更换为杨派人员。 如四川省教育经费收支处处长更换为杨森秘书黎纯一。 然而，1924 年5 月，邓锡侯就任省长后，以黎资格甚浅为由，改委张少棠接任。邓氏的做法使杨森极为不悦，并唆使其军队收回肉税。旋即，“杨部各将承顺意旨，将已交出专作教育经费之肉税概行收回。 ”［10］在此情况下，省立中学经费毫无保障可言。

此外， 该时期川省教育科无权过问中学校长任免事宜，多由当地军阀自行任免。1924 年9 月，据川省学界透露，“资中第一师长赖心辉之更换资州联合中学校长、 内江县立中学校长等， 比比皆是。 ”［10］受上述诸多因素的制约，该时期川省教育科在中学教育方面不能有大的作为， 因此全省中学教育停滞不前。

三、整顿中学：四川教育厅与川省中学教育的整顿（1924-1927）

早在1917 年9 月，教育部颁布《教育厅暂行条例》后，多数省份相继设立教育厅。 但与其他省份不同，四川教育厅的设立为时颇晚。 1924 年12月，四川教育厅在重庆成立，由贺孝齐任厅长。

（一）整顿导向的中学管理举措及其成效

教育厅成立后，开始整顿中学办学：一是规范初级中学校设立标准。 四川教育厅认为， 新学制中，“初中一级为普通教育之基， 又为小学升学之地，不能不从事推广，以期普及。 ”［11］鉴于此，1925年1 月，教育厅出台《成立初级中学校标准》，要求须具备以下资格：（1）经费。须有切实国定常款，每年至少须足银币8000 元，并不得妨害联合学校解款，亦不得挪用小学经费。 （2）校舍。 有相当之校址，适合于群众住居。 （3）设备。 凡仪器、图书等须有充分之设备，不得因陋就简。（4）学生。招收高级小学毕业生，每班须在五十人以上。（5）手续。于设立之前先期呈报本厅，奉令核准始得成立，如其已经设立，而后补报者勒令停办［12］。二是限定中学校教员资格。 为了扭转以往川省各中学校教员资格层次低下的局面，1925 年2 月， 教育厅通令各中学校，要求“新聘教员应尽先遴聘高等师范大学毕业生及其他专门以上学校毕业生。 ”［13］

由上可知， 该时期教育厅在中学教育方面做了一些工作。那么，其实施效果如何呢？首先，中学数量不断增多。1925 年全省中学校数为89 所（是年，土家与苗族聚居的黔江、秀山各设1 所初级中学校），1927 年增至110 所。 其次，中学课程不健全。 就普通文化课而言，川省中学校多重国文、数学等科目，不注重物理、化学等科目。 因此，“年来本省毕业学生出外投考， 每因程度不逮， 不能录取。”［14］再次，中学设备残缺不全。如1926 年4 月，据省视学反映，资中县立中学校校舍“微欠整齐，校具损失亦多”［15］。 再如，1926 年5 月，据省视学反映，江北县立中学校“理化仪器、药品均多残缺，且保管不善，破毁更多。”［16］最后，中学教员资格良莠不齐。 该时期中学教员多数毕业于专门以上学校， 但还有一部分教员毕业于陆军讲习所等其他学校。

（二）中学整顿成效不彰之成因

以上事实说明，教育厅虽竭力整顿中学，但成效不佳，中学教育量与质并未同步发展。 对此，川省教育厅亦毫不讳言：“川省自改新（学）制以来，中等学校逐渐增多，然大抵因仍旧贯。 ”［17］究其原因，主要有如下几点：

一是教育厅施政基础十分微弱。1924 年6 月12 日， 督理川省军务之杨森在省会成都正式就职，并由其催促邓锡侯来成都就任四川省长。但因邓不愿与杨合作， 故于7 月1 日在重庆设立省长行署。 为了尽早组设完整的省长行署，“邓锡侯保贺孝齐为教育厅长”［18］。 1924 年7 月29 日，北京政府正式任命贺孝齐为四川教育厅长［19］。然而，贺出任教育厅长难言顺利。 任命消息一经传出，“舆论对贺颇不满， 各学术团体电请京洛及省署毋与发表。”［18］事实上，学界反对仅是表象，究其根本是杨森一派从中作梗， 如杨森秘书傅振烈以川高师校长资格，联合各校校长及教职员通电表示反对，且傅氏直言， 杨森以贺孝齐为邓派人员， 万不能容， 其在省设厅必反对之。 但一些校长和教员极为反对傅之举动，并公开澄清，反对贺氏者“不过三五，其非全体”。［20］经过4 个多月的较量，1924年12 月，四川教育厅才在重庆设立，由贺出任教育厅长。由此来看，教育厅是在缺乏杨森为代表的四川速成派军阀认同基础上建立起来的， 其施政基础极其薄弱。因此，教育厅颁布的有关中学教育法令只能行于川东地区， 但无法达至包括省会成都在内的川西南地区。在此情形下，四川中学教育多处于“自由发展”状态。

二是教育厅无力保障经费。 保障全省中学教育经费是教育厅的一项重要职责。然而该时期，中学教育经费的实况是：关于省教育专款肉税方面，多被各地驻军截留或抢夺。 1926 年3 月，据四川省长公署反映，“现在各县肉税未交出者尚占多数， 以致省教育经费异常拮据， 省立各校几难维持。 ”［21］为此，教育厅提请省署转函该地驻军不得提学款，但无济于事。关于县立及联合县立中学校经费而言，同样得不到保障。如宁远联合县立中学校，因该地夷匪猖獗、道途不靖，各县教育局所筹之款不能送到，以致该校经费面临断供［22］。在上述情形下，教育厅虽迭令各县保障中学经费，但多为一纸空文。

三是教育厅不能自主任免中学校长。 部章规定，任免中学校长是教育厅的一项职权。 然而，该时期川省的情况是， 各地中学校长多由各地驻军自行任免。 为此，1926 年4 月13 日，教育厅向省长公署呈请收回中学校长任命权。 教育厅在呈文中指出，“近来各地驻军，对于该防区内教育局长、学校校长，时有先行委任，而后请求职厅加委者。其人之资格如何？才识如何？职厅皆无从深悉。而该局长、校长等虽经职厅加委于后，实受驻军委任于前， 职厅既无用舍全权， 何足以资督策而严考核？ 长此不图，于整理教育之道，妨碍实多。 ”［23］这段文字道出了四川教育厅无权委任中学校长的尴尬处境。

四、限量重质：四川省教育厅与川省中学教育的改革（1927-1937）

1927 年2 月，四川奉武汉国民政府令成立川康绥抚委员会，重组教育厅。武汉国民政府先后任命万克明、向楚为川省教育厅长。1929 年3 月，四川省奉南京国民政府令成立省政府，下设教育厅，任鸿隽被任命为教育厅长。但任氏未就，故由向楚代理四川教育厅长。 1931 年2 月，四川省政府奉令改组，由张铮执掌教育厅。1935 年2 月，四川省政府再次改组，自此川政始得统一。

（一）“限量重质”导向之中学管理举措

1927 年至1935 年川政统一， 四川省教育厅围绕限制数量、 提高质量采取多种行政手段：首先，着力整顿私立中学。 一方面，饬令各私立中学校严禁设立高中。 1930 年9 月，教育厅发出禁止私立中学滥设高中之命令，规定各私立中学“倘有不遵规定手续办理，擅自招生者，将来表报到厅，定予驳还，作为无效。”［24］另一方面，督促私立中学立案。 1929 年8 月，四川教育厅向地方转发部颁《私立学校规程》，通令各私立中学立案。1932 年5月， 四川教育厅奉教育部电， 再次训令各县教育局， 私立学校立案期限延至1932 年6 月终止，如逾期仍不奉行，遵照部章，严行取缔［25］。其次，限制增设普通中学。鉴于全国中等教育向重普通中学，不重职业教育之事实，1931 年4 月2 日， 教育部训令各省教育厅，自1931 年度起，限制设立普通中学，增设职业学校；普通中学中添设职业科或职业科目； 县立初中应附设或改设乡村师范或职业科［26］。5 月9 日，四川省教育厅通令各县教育局及县立中学校依照部章办理［27］。再次，督促实施部颁课程标准。 1933 年1 月，教育厅向各县教育局及各中学转发部颁高级中学及初级中学课程标准，要求各属中学遵办［28］。最后，组织首届中学毕业会考。 1932 年5 月，教育部通令各省教育厅举办中学生毕业会考。 事实上，1933 年度会考因军事阻隔，四川省教育厅未能实行。 为了保障1934 年度会考顺利进行，教育厅先后组织会考委员会、聘定分区主试委员、 颁布会考规章。 经过多方准备，7月5 日，全省会考顺利进行。

1935 年川政统一后，教育厅加大改善中学质量的力度。1935 年10 月，教育部派陈礼江视察四川教育。1936 年3 月，教育部根据陈氏报告，训令川省教育厅改进中学教育：1. 该省联立中学应酌量改归省办，县立中学为数过多，应酌于归并，或改设师范或职业学校；2. 该省私立中学， 亟应整理，教厅须订定具体办法施行，并须订就补足优良私中办法，以资激励；3.教厅应即组织省立中等学校校舍及设备管理委员会；4. 中学专兼任教员之比例，不符规定者应即遵照更正，各校教职员应由校长就合格人员拟具名单，呈准教厅后，再由校长聘任之；5. 各中学应切实遵照部颁课程标准及修正之时数表办理，不得任意添缺科目或加减钟点；6.自然科学之实验，应由教员督率学生亲自动手，并须作详细报告［29］。根据以上要求，教育厅主要采取如下措施：第一，限制设立中学。 对各县市增设中学呈请立案者，如办理情形与法令不合，或无设立之必要者，教育厅概不允准。 第二，裁并已设立之中学。已设立之公私立中学，有因经费支绌不能推进或酌量情形无设立必要者， 教育厅饬令改办职业学校，或并入他校办理，或勒令停办［30］。第三，1936 年7 月，教育厅通令各中等学校应尽量延聘专任教员， 并且专任教员不得在校外兼任任何职务，如有倩代及更名蒙混情形，一经查出，定令撤销聘约，各该校长应负连带责任［31］。 第四，组织设备购置委员会。1936 年12 月，教育厅设立四川省立联立学校设备购置委员会， 由其负责购置学校所需设备。 第五，1937 年2 月，教育厅通令各中学不得任意变更部颁初高级中学教学科目及时数表［32］。

由上可知，1929 年，特别是1935 年后，川省教育厅加快了改革中学教育的步伐。 那么实施效果如何呢？ 1935 年以前，关于中学数量，1930 年，全川中学共217 所，其中，省立6 所，联立15 所，县立132 所，私立64 所（均未立案）［33］(P147)。 1934年，全川中学共247 所，其中，省立7 所，联立15所，县立141 所，区立6 所，私立78 所（19 所未立案）①相关数据参见《四川省公私立中学数量》，《四川省政府公报》1935 年第1 期，第68 页；教育部统计室《中华民国二十四年度全国中等学校一览表》，商务印书馆1936 年版，第35-40 页。。 以上数据说明，1930 年后，川省中学数量非但没有减少，反而不断增多，反映川省教育厅采取的“整顿私立中学”、“限制设立普通中学”等措施并未得到落实。关于课程标准，川省中学随意变更部颁课程标准和时数表的情况时有发生［32］。 关于中学会考成绩，1934 年度， 初中参加会考者2421人， 各科及格准予毕业者395 人， 及格率为16.3%；高中参加会考者653 人，各科及格准予毕业者138 人，及格率为21%［35］（P156）。 由此不难想见川省中学教育质量之整体状况。

1935 年后，关于中学数量方面，膨胀之势有所遏制。 经教育厅整顿，1936 年，全川共停办中学21 所，合并15 所，改办职业学校2 所。 关于中学质量方面，1937 年3 月， 据教育部督学许逢熙反映：1.“各中等学校图书设备， 多不充实； 科学书籍，尤感缺乏。 ”2.“各中等学校理科设备，除省立及联立各校比较充实外，余均免失之简陋，离部定最低标准尚远。 ”3.各中学教员存在“教学进行迟缓，不能照规定标准按时将应授教材授完”、“理科教员忽略实验”、“有秘密在他校兼课者” 等问题；4.“各私立中学大部招生太滥，收费太杂”②1937 年教育部提出的中学教育改进要求详见：《教部饬川教厅改进川教育》，《四川月报》1937 年第5 期，第196-197 页；《教部饬教厅改进川私立中学》，《四川月报》1937 年第5 期，第198 页。。

（二）质量导向之举措成效不佳之因由

总体而言，1927 年以来， 四川省中学教育改革成效不彰。 其原因在于：

其一，教育厅施政环境依然不稳。 1927 年后的10 年时间里， 前7 年川省仍处于防区制时代，军阀混战不断。20 世纪30 年代初，熊克武、杨森、刘存厚等军阀，或被严重削弱，或战败下野，均失去了争霸四川政权的实力。此时，刘文辉和刘湘则变成川省两大最强劲的军阀势力。其中，刘文辉占据川西南地区，刘湘占据川东地区，且两者向来处于敌对状态。自1929 年3 月刘文辉奉南京国民政府令组建四川省政府后，引起刘湘之嫉恨与不满，并扬言要击败刘文辉以统一四川。 随着“二刘”矛盾加深，1932 年10 月至1933 年9 月， 四川爆发了大规模的“二刘”混战。 事实上，“自刘文辉之役以后，四川久无省政府。 ”［36］可以说，1935 年以前，四川省政府毫无威信可言。因此，教育厅作为其组成部分之一，亦无丝毫的权威性。 在此局势下，教育厅出台的改革中学教育法令往往不出省门，故改革效果无从谈起。1935 年后，川政虽得到形式上的统一，但无论是四川各地军阀间，抑或是刘湘与蒋介石之间， 仍存在着或明或暗的矛盾与争斗， 因此教育厅颁布的改革中学教育法令很难落到实处。

其二，川省中学教育积弊太深。1935 年以前，由于教育厅无力掌控川境各地中学教育， 故全省中学教育多处于“自由式发展”状态中。 在这种状态下，四川中学在数量上不断膨胀，但在校舍、设备、课程、师资、招生、学生成绩、经费及其管理等方面则毫无保障。 正如时人所言，全川中学“以量计之，为各省冠；就质而言，则可谓其设备完全，内容充实，未便指出一二。”［37］可以说，至1935 年，川省中学教育“欠账”太多。 因此，川政统一以后，新一届教育厅虽竭力改革全川中学教育， 但很难在此后的短短两年多时间里完满解决中学教育中的各种积弊。

其三，教育厅长频繁更换。自1928 年以来，川省教育厅长处于不断更换的状态，先后由万克明、向楚、任鸿隽、张震、杨全宇、李为伦、蒋志澄等人出任教育厅长一职。一般而言，四川省政府每改组一次，教育厅长亦随之更换，大有“你方唱罢我登场”之势。这对中学教育造成了不良影响。1936 年5 月，据时人反映，四川中学教育界中流传着“六腊之战”的说法，其大意是，“六月、腊月为各学校学期终了之时，校长地位最摇动的季节。四川教育厅长在一年内已换了三位，每到新厅长接任后，更换校长总在学期终了之时， 所以叫做 ‘六腊之战’。”［38］从而不难理解即便在川政统一的时期，中学教育改革仍成效不显的症结了。

五、历史审思

众所周知， 我国教育现代化是一个自清末民初开始的，复杂的、长期的、至今仍在进行中的动态教育变迁历程。 从本质上讲，“教育现代化的本质是教育现代性的增长”［39］，即教育法制性、理性化、民主性等的增长。而这种增长主要是通过教育管理、教育资源、教育内容等多方面的具体变迁表现出来的。不可否认，若要实现这些方面的积极变化，就必须要有环境稳定、组织完整、权责明确、科学高效的强政府部门发挥主导作用。由是观之，处于教育现代化早期阶段的民国时期， 四川省级教育行政部门在推进中学教育现代化进程中， 一方面积极履行职能，决策部署中学教育计划、重视地方教育法规建设、协调中学教育资源、监督中学发展实况、整顿中学质量等等，从而中学管理的法制性、理性化等有了一定程度的萌生与发展。 同时，该时期四川中学管理现代性增长的过程难言顺利， 省级教育行政部门在此过程中遭遇了种种困境与问题：

第一，施政环境不稳定。 平心而论，政治稳定是实现教育现代化的前提条件。 然而整个民国时期，四川省多处于与中央政府分庭抗礼的状态。不惟如此，自1915 年12 月蔡锷入川起，四川逐渐弥漫战争的硝烟。 1917 年4 月，“刘罗”、“刘戴”之战，标志着四川军阀混战的开始。1918 年后，四川进入防区制时代。这一时期，四川军阀有四川速成派与保定军官系两大派系。他们无时不争，无时不战。 在此动荡局势下建立起来的省级政府毫无威信，而且省级教育行政上轨极为缓慢，且无相当的权威性。因此，四川省级教育行政部门所颁布的中学法令不能通行于四川全境， 实施效果难免大打折扣。

第二，领导者任期短暂。 民国以来，四川省自改设教育科开始， 省级教育行政领导者多处于走马灯似的更换状态。 1914 年至1924 年，川省先后更换8 任教育科长。1925 年四川省设教育厅以来，又相继更换9 任教育厅长。 在这种非常态的人事变动格局下，多数领导者任期颇为短暂，大多有心无力，故很难在管理中学教育工作中有大的作为。

第三，管理权责不明确。合理的权责配置是实现提升教育行政管理效率的重要基础。然而，民国时期，受政局不稳、地方军阀混战等因素干扰，四川省级教育行政部门权责长期处于“责重权轻”的不对等状态， 其法定的经费权和人事权被稀释与剥夺就是最明显的例证。在权责不明的境遇下，四川省级教育行政部门不仅难以有效调动与组织省域中学教育资源， 而且也难以有效领导与控制省域中学质量的全面提升。

第四，施政思路失序。行政方针与行政计划是行政主体开展管理工作的重要前提。如果说，行政方针指明了管理工作的目标， 那么行政计划则明确了实现管理目标的方案与途径。民国时期，川省省级教育行政管理部门拟定的中学行政方针多有反复。如教育司时期注重广设中学、教育科时期限制设立中学、 教育厅时期又大力提倡广设初级中学、 省教育厅时期限制设立中学。 而且，1935 年后，川省才开始注重质的提升，应急特征明显。 受此影响，民国以来，川省无一贯的中学教育行政计划。 这与川省政局动荡及省级教育行政领导者频易有很大关联。

最后，教育缺乏民族区域统筹。统筹各民族区域教育发展是省域教育统筹的重要内容。 自古以来，地处西南的四川是一个多民族聚居的省份。其中，川西北区域乃藏族聚居地，而川东南区域为土家族、苗族聚居区。 那么，如何统筹民族区域与汉族区域教育发展自然是省级教育行政部门应考虑的核心问题。 然而，民国时期，由于省级教育行政部门受以上因素制约，加之不重视区域统筹，导致重庆与成都等城市的中学数量激增， 但民族地区仅有若干所中学，“中学教育发展缓慢”［40］（P537）。

综上所述，民国时期，四川省级教育行政部门为推进省域教育事业做了种种努力， 但其不具备环境稳定、组织完整、权责明确、科学高效的特征，缺乏主导与统筹地方教育现代化进程的地位与动力，严重制约了这一进程中教育现代性的持续增长。

一个世纪后的今天， 我国站在新的历史起点上高位推行教育现代化。 到2035 年，我国若要实现省域教育现代化，应加快省域教育治理现代化，其关键在于，形成政府、学校、社会之间新型的省域教育治理体系。 但需要明确一点：“推进教育治理现代化是政府的职责和义务， 政府在推进教育治理现代化中应该起到主导作用。”［41］为了充分发挥教育厅在内的省级政府部门的主导作用， 首先应充分保障施政环境的稳定性； 其次权责配置应清晰明确； 再次省级教育主政人员任期要有稳定性； 复次省级教育行政方针及行政计划应具有连贯性；最后重视并加强各民族区域教育统筹。这些正是历史上的四川个案对当前省域教育管理改革的重要启迪。