我国特殊教育发展战略的回顾与展望

李尚卫

（海南师范大学教育学院，海南 海口571158）

特殊教育发展战略就是决策者基于理论与实践成果，对特教事业发展的目标、任务、措施及组织实施的顶层设计与谋划［1］。 新中国成立以后，我国政府十分重视特殊教育事业发展顶层设计与实践探索，颁布了一系列规章制度，形成了具有中国自身特色的特殊教育发展战略新体系。目前，我国学界越来越重视特殊教育顶层设计研究， 学者们对特殊教育政策、规划、标准等问题做了比较深入的研究与反思，对我国义务教育、职业教育、课程、教师等相关领域发展战略做了反思， 但没有对我国特殊教育发展战略做全面、系统地反思。本文尝试对我国特殊教育发展战略的形成历程、 主要特点、现实局限以及未来构想诸方面做进一步探讨，以期对我国未来特殊教育事业的顶层设计与实践提供一些借鉴。

一、 我国特殊教育发展战略的形成历程

1949 年新中国成立以来，我国特殊教育发展战略大致经历了萌芽时期（1949—1988 年）、形成时期（1989—2000 年）、发展时期（2001—2013 年）与成熟时期（2014 年至今）四个阶段。

（一）萌芽时期（1949—1988 年）

该阶段着力恢复与重建盲、聋哑、弱智特殊教育学校（以下简称三类特校）教育体系，明确了特校教育教学的基本任务与要求， 特教发展战略构想主要散见于相关规章之中。

第一，确立了特殊教育的合法地位。 一方面，将特殊教育纳入国民教育体系。 1951 年，教育部发布 《关于改革学制的决定》（以下简称 《学制决定》）， 明确要求各级政府应设立特种学校，“对有生理缺陷的儿童、青年和成人施以教育”，第一次确立了特殊教育在国家教育体系中的合法地位；1982 年，我国《宪法》第一次对残疾人的教育、生活和劳动问题作了明确规定。另一方面，将特殊教育纳入义务教育体系。 1986 年，我国先后颁布了《义务教育法》《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》（以下简称《义务教育意见》），明确提出将特殊儿童教育安置场所扩大到了普通学校的 “特教班”，将残疾儿童教育纳入义务教育范畴。

第二，形成了三类特校教学计划，突出教学中心地位。 改革开放以前，我国先后颁发了《关于聋哑学校使用手势教学的班级的学制和教学计划问题的指示》（1956）、《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》（1957，以下简称《几点指示》）、《全日制六年制盲童学校、十年制聋哑学校教学计划（草案）》（1962，以下简称《盲聋校计划》）等文件，分别阐释盲童、聋哑学校教学的基本任务、学制、人员与设施、师资培养、管理等问题。改革开放以后，我国先后发布了《全日制八年制、六年制聋哑学校教学计划 （征求意见稿）》（1984）、《全日制盲校小学教学计划（初稿）》（1987）和《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》（1987，以下简称《弱智学校计划》）进一步完善了全日制聋哑学校、盲童小学教学计划，明确了弱智学校（班）教学计划。

第三，不断强化特殊教育管理与经费保障。一方面，建立了独立的特殊教育管理机构。1953 年、1980 年，教育部先后成立了盲聋哑教育处、特殊教育处；1988 年，中国残疾人联合会成立，各级政府将残疾人工作从民政部门分离出来， 并交由各级残联独立管理。另一方面，建立了特殊教育经费保障制度。《关于盲童、聋哑学校经费问题的通知》（1956）、《关于中等专业学校、 盲聋哑学校班主任津贴试行办法》（1981）明确了盲校、聋哑学校经费及班主任津贴事宜；《高等教育自学考试残疾人应考者奖励暂行办法》（1986） 为残疾人接受高等教育提供了制度支持；等等。 可以说，这些规章进一步强化了特殊教育的法律地位， 明确了特教管理机制、经费投入机构与奖励办法，为特教事业改革发展提供了制度支持与组织保障。

经过新中国成立初期10 多年的恢复与重建和改革开放后10 年的改革与探索，我国特殊教育事业取得了长足进步。 据统计，1948 年，我国特殊教育学校仅有42 所， 在校生2380 人［2］（P35）；1988年， 特殊教育学校已有577 所， 在校生上升到57617 人［3］。

（二）形成时期（1989—2000 年）

该阶段重点发展义务、职业特殊教育，积极推进“随班就读”，形成了独立完整的特殊教育改革发展顶层构想。

第一，确立了特殊教育事业发展的基本思路，形成独立的战略体系。1989 年，国家教委、计委等八个部门联合发布的 《关于发展特殊教育的若干意见》（以下简称《发展意见》）首次系统阐释了我国特教事业改革发展的基本方针、 目标任务与管理机制， 形成了完整的特殊教育发展思路；1990年，颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》），专章论述了残疾人教育的基本原则、目标任务与组织保障等内容，首次以法律形态明确了残疾人的受教育权以及残疾人教育的实施方针；1994 年， 国务院发布了我国第一部特殊教育专项行政法规——《残疾人教育条例》，明确了残疾人教育的指导思想、基本方针、主要目标、办学形式、各方职责等内容；等等。 由此可见，我国不仅将特殊教育纳入法制建设轨道， 而且明确了特教事业改革发展的基本任务与路径， 对推动特殊教育制度建设与实践具有重要的意义。

第二，明确界定了特教对象，着力发展义务与职业特殊教育。 《发展意见》明确要求积极吸收肢体残疾、学习障碍、语言障碍、情绪障碍等少年儿童入学，“着重抓好初等教育和职业技术教育”；《残疾人保障法》要求残疾人教育应面向“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”，“着重发展义务教育和职业技术教育”；《残疾人教育条例》强调“着重发展义务教育和职业教育”；《残疾儿童少年义务教育“八五”实施方案》（1992）、《残疾儿童少年义务教育“九五”实施方案》（1996）分别提出残疾儿童少年义务教育应有“较大发展”、“与普通教育同步发展”；《残疾人职业教育与培训 “九五”实施方案》（1996）则要求“九五”期间应“大力开展职业培训”和“积极发展初、中等职业教育”；等等。

第三，不断完善特教课程与教学计划，积极推动特教课程与教学改革。一方面，不断完善特教课程（教学）计划。 1993—1994 年，我国进一步修订了三类特校课程（教学）计划，形成了《特校课程计划》，将课程计划分为小学、初中两个部分，强调对残疾学生的德育教育，增加了缺陷补偿课程，标志着独立形态的三类特校课程体系的基本形成。 另一方面，积极推动特教课程与教学改革。 《发展意见》 要求各级各类特教学校应 “努力改进教学方法，探索教学规律”，使特殊儿童少年得到适当的教育；《残疾人保障法》 强调残疾人教育的课程设置、教材、教学方法应根据残疾人的身心特点与需要；《残疾人教育条例》要求残疾人教育应基于“残疾人的身心特性和需要”；1994 年，国家教委发布了 《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（以下简称《随班就读办法》），系统论述了残疾儿童少年随班就读工作的基本要求，并将“随班就读” 视为我国发展和普及义务特殊教育的主要形式；等等。 无疑，以上文件不仅进一步丰富了特教事业顶层设计的内涵， 而且增强了特教改革实践的“质量”意识。

第四， 注重特教保障能力建设。 1988 年11月，我国第一次全国特殊教育工作会上不仅讨论、修改了 《发展意见》， 而且提出从1989 年起设立2300 万元残疾人教育专项补助费；1994 年， 教育部设立特殊教育办公室， 进一步强化了特殊教育管理。其间，《发展意见》明确了残疾儿童少年教育改革发展的责任主体、管理机制、经费来源、师资培养等；《特殊教育补助费使用办法》（1989） 阐释了特教补助费的使用办法；《残疾人保障法》 要求国家应“保障残疾人受教育权”，“对接受义务教育的残疾学生免收学费”，“鼓励社会力量办学、捐资助学”，“有计划地培养、 培训特殊教育师资”；《残疾人教育条例》要求各级人民政府应“统筹规划和发展残疾人教育事业、逐步增加残疾人教育经费、改善办学条件”，家庭、社会各界应“关心和支持残疾人教育事业”；《特殊教育学校暂行规程》（1998）则明确了特校基础设施建设的基本要求； 等等。至此， 我国初步形成了特殊教育事业发展的保障体系。

随着特殊教育战略体系的形成， 我国义务与职业特殊教育发展十分迅速。 据统计，2000 年，我国特殊教育学校已有1539 所， 在校生37.76 万人，三类残疾儿童入学率达到77.2%；特殊儿童少年普通高中24 所， 在校生1809 人； 特殊职业初中、职业高中与职业中专171 所，接受了不同程度职业教育的残疾人251 万名①参见中国2000 年度教育统计数据和残疾人事业发展统计公报。。

（三）发展时期（2001—2013 年）

该阶段进一步完善了特殊教育体系， 大力普及义务特殊教育和促进“普特融合”，完善了特殊教育发展战略体系。

第一，进一步强化特殊教育的战略地位，着力发展特殊教育。 2007 年、2012 年，十七大、十八大先后提出“关心特殊教育”、“支持特殊教育”，充分体现了我国政府对特教事业的高度重视。 2001年，教育部、国家计委等九个部门联合发布了《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》（以下简称 《推进意见》）， 不仅明确了我国“十五”期间特教事业发展的目标任务，强化了“随班就读”的重要性，而且进一步丰富了特教事业顶层设计的内涵；2009 年，教育部、发改委等八个部门联合颁发了 《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》（以下简称《加快意见》），进一步明确了特教改革发展的主要任务与基本措施， 特殊教育事业发展的战略定位实现了从“大力发展”向“加快发展” 的质的飞跃；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《中长期纲要》） 则首次将未来10 年特教事业发展的三大任务纳入国家重大政策文件中， 对特殊教育给予空前重视［4］，标志着我国特教与普教政策进入“融合与互嵌性关系”发展阶段，为中国特色的现代特教制度体系的形成奠定了坚实的基础［5］。

第二，进一步完善特教体系，加快义务特殊教育普及与发展残疾人中等职业教育。 《推进意见》《加快意见》分别提出“大力”、“全面提高”残疾儿童少年义务教育普及水平，“充分”、“加快”发展以职业教育为主的残疾人高中教育，“积极”、“因地制宜”发展残疾儿童学前教育，“努力扩大”残疾人高等教育机会、“加快推进” 残疾人高等教育；《残疾人职业教育与培训“十五”实施方案》（2001）第一次系统阐释了残疾人职业教育与培训的目标任务与主要措施， 明确了残疾人职业教育的现实意义；《农村残疾人扶贫开发纲要 （2011-2020）》则提出，2015 年农村适龄残疾儿童少年将 “普遍接受义务教育”，“积极发展”残疾儿童非义务教育。

第三，着力构建质量评价体系，积极推动特教课程与教学改革。一方面，着力构建特教质量评价体系。 《特殊教育学校建筑设计规范》（2003，以下简称《特校规范》）、《义务教育阶段盲校、聋校、培智学校教学与医疗康复仪器设备配备标准》（2010）、《特殊教育学校建设标准》（2011， 以下简称《特校标准》）明确了特校建设标准；《残疾人中等职业学校设置标准（试行）》（2007）明确了残疾人中等职业学校建设标准， 对提高残疾人中等职业教育的质量有着重要意义；《盲校、聋校、培智学校义务教育课程设置实验方案》（2007） 进一步明确了三类特校义务教育课程的培养目标、 设置原则、 教学进程与实施建议；《0-6 岁儿童残疾筛查工作规范（试行）》（2013）明确了0-6 岁儿童残疾筛查工作的基本要求；等等。 另一方面，大力推进特教课程与教学改革， 不断提高特殊教育的实效性。《推进意见》要求“十一五”期间应进一步“深化教学改革，全面推进素质教育，提高特殊教育的质量”；2009 年，全国特殊教育会议要求特殊教育改革发展的重心需从“普及与提高结合”转到“全面提高”教育质量，《加快意见》则明确提出“加强特殊教育的针对性， 提高残疾学生的综合素质”；等等。

第四，进一步优化管理机制，强化特教保障能力。2005 年，中国教育学会成立特殊教育研究会；2006 年，国务院设立残疾人工作委员会，并开始全面推行九年免费义务教育；2012 年， 教育部成立了“特殊教育办公室”，进一步强化了特殊教育的理论研究与教育行政力量。 同时，《推进意见》《加快意见》明确了特教师资队伍建设、经费投入、办学条件、社会支持、督导评估等措施；《残疾人保障法》（2008）、《无障碍环境建设条例》（2012）明确了无障碍环境建设的基本要求；《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（2012） 系统阐释了特教师资队伍建设的基本目标、 原则、 途径与保障机制，首次提出建立特教教师专业证书制度、培养复合型特教师资与康复人才；等等。 据此，我国构建了更加完善的特教保障体系。

随着特教事业发展战略体系的进一步完善，我国各级各类特殊教育得到了更快的发展， 特教规模与普及率有了明显提升。 据统计，2013 年，我国特殊教育学校已达1933 所， 在校生36.81 万人，三类残疾儿童入学率上升到85%；特殊教育普通高中班（部）已有194 个，在校生达到7313人；残疾人中等职业学校（班）已有198 个，在校生达到11350 人；进入普通高等院校、特殊教育学院学习的残疾人分别是7538 名、1388 名；家庭经济困难、 享受了普惠性学前教育的残疾儿童1 万余人次，得到学前教育资助的残疾儿童3489 名①参见中国2013 年度教育统计数据和残疾人事业发展统计公报。。

（四）成熟时期（2014 年至今）

此阶段着力建立“无障碍”生态与“全纳”特殊教育体系， 促进义务与非义务特殊教育的协调发展，形成了比较成熟的特殊教育发展战略体系。

第一，建立了比较成熟的战略体系，特殊教育战略地位日益凸显。2014 年，教育部、发改委等七个部门联合发布了 《特殊教育提升计划（2014—2016 年）》（以下简称 《一期计划》）， 系统阐释了2014—2016 年特殊教育事业发展的总体目标与重点任务，明确了特殊教育在“保障残疾人受教育权利”、“全面建成小康社会”、“实现‘两个百年’目标和中国梦”等方面的战略意义；2017 年，党的十九大提出“办好特殊教育”，教育部、发改委等七个部门联合发布了 《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》（以下简称《二期计划》），明确了2017—2020 年特殊教育事业发展的基本原则、总体目标与重点任务，突出特殊教育在“提升残疾人受教育水平”、“推进教育公平”、“实现教育现代化”等方面的战略意义，显示了我国特教决策对优质教育的价值诉求；《残疾人教育条例》（2017）则进一步阐释了残疾人教育在体系建设、 师资队伍建设、条件保障、法律责任等方面的主要任务与策略， 明确了残疾人教育在保障残疾人的受教育权利和促进教育公平的重要作用。可以说，特教两期提升计划标志着成熟的、具有中国特色的“全纳”特殊教育发展战略体系的形成。

第二，全面推进“全纳教育”，积极构建“全纳”特殊教育体系。《一期计划》首次明确提出“全面推进全纳教育， 使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”，2016 年将“基本普及残疾儿童少年义务教育”和“积极发展非义务教育阶段特殊教育”；《二期计划》提出，2020 年将“全面普及残疾儿童少年义务教育”，“非义务教育阶段特殊教育规模显著扩大”；《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（2014）提出“努力增加残疾适龄儿童的入园机会”；《残疾人职业技能提升计划（2016-2020年）》《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》（2018）分别提出“大力开展残疾人职业培训”，“大力发展残疾人中等职业教育”和“加快发展残疾人高等职业教育”；《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》（2015，2017）明确了残疾人参加普通高校招生考试的要求， 为扩大残疾学生高考参与率和接受高等教育机会提供了保障；等等。

第三，进一步优化质量评价体系，全面提升特殊教育质量。一方面，建立了更加完善的特教质量评价标准。比如，《特殊教育教师专业标准》（2015）确立了特殊教育教师的专业标准；《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020 年）》明确了国家手语和盲文规范化建设的具体要求；《盲校、聋校、培智学校义务教育课程标准（2016 年版）》阐明了三类特校义务教育课程建设的基本要求；《普通学校特殊教育资源教室建设指南》（2016） 明确了普通学校特殊教育资源教室建设规范；《特殊教育专业认证标准》（2019，以下简称《特教专业标准》）明确了高校特殊教育本科与专科专业在培养目标、毕业要求、课程教学、合作与实践、师资队伍、支持条件、质量保障、学生发展等方面的具体要求；等等。另一方面，进一步明确了特教课程与教学改革的基本任务与措施。 比如，《一期计划》提出从“三类特校课程标准研制”、“教材体系建设”、“教师专业化水平” 等方面建立特殊教育质量监测评价体系，提升特殊教育质量；《二期计划》要求“促进医教结合”，“提高残疾学生评估鉴定、 入学安置、教育教学、 康复训练的有效性”；《残疾人教育条例》强调“积极推进融合教育”，“根据残疾人的残疾类别和接受能力， 采取普通教育方式或者特殊教育方式”；等等。

第四， 进一步强化特教保障能力， 积极构建“无障碍”生态。一方面，更加注重特教保障能力建设。比如，《一期计划》提出从特校生均预算内公用经费、 残疾学生资助体系和无障碍设施建设等方面加强条件保障建设；《二期计划》 则从财政教育支出、无障碍设施建设、师资编制调整和待遇保障机制、残疾学生资助等方面增强特教保障能力；等等。另一方面，颁布了一系列配套措施，强化“无障碍”环境建设。比如，《关于实施卓越教师培养计划的意见》（2014）、《关于实施卓越教师培养计划2.0的意见》（2018） 明确了卓越特教教师培养相关事宜；《特殊教育补助资金管理办法》（2015） 明确了中央特殊教育补助资金管理办法；《无障碍环境建设“十三五”实施方案》（2016）明确了“十三五”期间“无障碍”环境建设的目标任务和主要措施；《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（2018）明确了残疾儿童康复救助制度建设事宜；等等。这些规章为我国“无障碍”特教生态环境的建立提供了有力的制度保障。

经过70 年不断探索、40 年“改革开放”，我国已形成了比较成熟的特殊教育发展战略体系，特殊教育事业改革发展成效显著。 据统计，2018 年，我国特殊教育学校已有2152 所，在校生66.59 万人，三类残疾儿童入学率超过90%；特殊教育普通高中班（部）102 个，在校生7666 人；残疾人中等职业学校（班）133 个，在校生19475 人；普通高等院校、 高等特殊教育学院学习残疾人已提高到11154 名、1873 名；家庭经济困难、享受了普惠性学前教育的残疾儿童1.7 万名， 得到学前教育资助的残疾儿童4993 名①参见中国2018 年度教育统计数据和残疾人事业发展统计公报。。

二、 我国特殊教育发展战略的主要特点

综观顶层设计的演进历程， 我国特殊教育发展战略经历了从“隔离式”到“融合式”、“全纳式”两次“质”的飞越，特殊教育事业改革发展重心逐步从“普及”向“均衡”、“程序公平”向“实质公平”、“量足”向“质优”、“全面发展”向“个性成长”转变。

（一）“隔离式”、“融合式”走向“全纳式”特殊教育

1949—1986 年， 着重三类特校的恢复与重建，确立“隔离式”特殊教育体系。 改革开放以前，我国主要着重盲童、 聋哑儿童教育及其学校教育体系建设。 其间，1957 年《几点指示》对盲童、聋哑学校的办学任务、教育目标、师资配置提出具体要求。十一届三中全会以后，我国《宪法》（1982）、《义务教育法》（1986）以及《盲聋校教学计划》等规章明确将特殊教育纳入义务教育体系， 形成了比较完善的盲童、聋哑学校教育实施方案，逐步建立了“隔离式”特殊教育体系。

1987—2008 年，着力推行“随班就读”，积极发展“融合式”特殊教育。1987 年12 月10 日，《关于印发“全日制弱智学校（班）教学计划”的通知》首次提出“随班就读”一词，强调政府应支持“大多数轻度弱智儿童在普通学校随班就读”①尽管《关于普及初等教育基本要求的暂行规定》（1983）提及弱智儿童多多数在普通小学就读现象，但是，此文件及以后相关文件没有直接提出“随班就读”。；1988 年的第一次全国特殊教育工作会议明确将 “特殊教育学校”、“特教班”和“随班就读”作为残疾儿童教育的三种安置形式。 《随班就读办法》强调各级教育行政部门必须高度重视、 积极开展和逐步完善残疾儿童少年随班就读工作，标志着我国“融合教育” 的全面实施；《关于开展建立随班就读工作支持保障体系实验县（区）工作的通知》（2003）则提出在全国100 个县（区）建立随班就读工作支持保障体系，为“随班就读”政策的推行提供了有力保障。 自此，全面推行“随班就班”、建立“融合式”特殊教育体系成了我国特殊教育改革发展的重要内容。

2009 年以后，全面推进“全纳式”特殊教育。《加快意见》明确提出“全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平”、“全面实施残疾学生免费义务教育”和“全面推进随班就读工作”，特殊教育进入“全面发展”新时期；特别是《一期计划》首次明确提出“全面推进全纳教育”；《二期计划》进一步强调全面提高各级各类特殊教育的普及水平；《残疾人教育条例》则“强调各级政府在实现融合教育方面的责任， 比较合理地平衡了特殊教育学校和融合教育的关系”，“为细化和完善中国残疾人教育法律体系， 促进全社会树立融合观念奠定了坚实基础”［6］。 可以说，特教一、二期计划的颁行标志着我国“全纳式”特殊教育时代的到来。

（二）“以普及为重点”走向“均衡发展”

21 世纪以前，“普及”是特殊教育改革发展的首要任务。 1949—1984 年，主要着力普及初等特殊教育。 新中国成立初期，我国主要着眼于盲童、聋哑学校的恢复与重建；1979 年， 我国开始试办培智学校， 特殊教育对象扩展到弱智儿童学生；《关于普及初等教育基本要求的暂行规定》（1983）、《关于教育体制改革的决定》（1985） 明确提出普及初等义务教育。 1985—2000 年，逐步实施九年义务教育制度，提出“普及与提高相结合、以普及为重点”办学方针。 1986 年《义务教育法》《义务教育意见》提出“实行九年制义务教育”，并明确将残疾儿童特殊教育纳入义务教育范畴；《发展意见》、《残疾人保障法》《残疾人教育条例》都明确要求特殊教育、残疾人教育应坚持“普及与提高相结合、以普及为重点”。

进入21 世纪，更加注重各级各类特殊教育的“均衡发展”。 2001 年，我国第三次特殊教育工作会议将残疾学生义务教育“入学率”和“保学率”作为“十五”期间特殊教育的工作目标，《推进意见》提出“分类推进特殊教育普及”、“使特殊教育与其他各类教育协调发展”；2009 年，全国特殊教育会议明确提出特殊教育改革发展的重心转到 “全面提高教育质量”，《加快意见》明确提出“不断完善残疾人教育体系”，“全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平”；《一期计划》提出“建立布局合理、学段衔接、普职融通、医教结合的特殊教育体系”；《二期计划》则强调“坚持普惠加特惠，特教特办”；等等。 这些充分显示，我国已开启特殊教育“均衡发展”的新征程。

（三）“程序公平”走向“实质公平”

1949—1993 年，主要关注“程序公平”，重视特教机会均等。一方面，相关法律法规明确了特殊需要个体的受教育权，倡导“机会均等”。新中国成立后，我国《学制决定》《宪法》《义务教育法》《发展意见》《残疾人保障法》 等规章制度都明确规定了特殊儿童少年的受教育权利。另一方面，不断完善特殊教育体系，丰富特殊教育机构，扩大受教育机会。 改革开放以前，我国主要关注盲童、聋哑儿童教育及其学校制度建设；改革开放以后，我国不仅将特殊教育对象从三类残疾扩展到七类残疾，而且积极发展学前教育、高中阶段、高等教育，特殊需要学生接受教育的机会日益多样。

1994 年以来，既关注起点公平，又注重过程与结果公平，逐步走向特殊教育的“实质公平”。一方面，进一步明晰了特殊需要个体的受教育权利，确保“起点公平”。20 世纪90 年代中叶以后，我国《残疾人教育条例》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法规明确了国家、各级政府、学校、家庭、社会在保障特殊儿童、青少年受教育权利的职责。另一方面，着力构建“融合”、“全纳”教育生态，逐步建立“全纳”特殊教育模式，实现“过程”与“结果”公平。 《随班就读办法》开始全面实施“随班就读”教育模式；《推进意见》提出“广泛动员全社会关心支持特殊教育事业”；《加快意见》强调各级人民政府要进一步明确和落实各部门和社会团体发展特殊教育的职能和责任，“通力合作，各司其职，齐抓共管”；《一期计划》把特殊教育扩大到非义务教育阶段，要求各地要“切实解决制约特殊教育事业发展的瓶颈问题”；《二期计划》提出“建立健全多部门协调联动的特殊教育推进机制”，“形成关心和支持特殊教育的良好氛围”。 由此可见，我国特殊教育呈现出由“碎片化的补缺型”向“体系化的普惠型”转变、由“边缘化的补缺型”向“多元化的组合普惠型”发展的趋势［7］，特殊需要学生不仅能享有平等的教育机会，而且能享受优质、“全程”特教资源与服务。

（四）“量足”走向“质优”

1949—2013 年，主要致力于提高义务特殊教育普及率，重在“量足”。 《发展意见》要求2000 年“全国多数盲、 聋和弱智学龄儿童能够入学”；《推进意见》提出“大力普及残疾儿童少年义务教育”；《加快意见》提出“全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平”，“以多种形式对重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年等实施义务教育”；等等。 由此可见，2013 年以前，我国特教事业改革发展的重心在于增加特教机构数量和提高适龄特殊儿童入学率。

2014 年以来，坚持“数量与质量”并举，实现“质优”。 《一期计划》提出2016 年全国“视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上，其他残疾人受教育机会明显增加”，并从特校课程标准与教材体系、 教师专业化水平和特教质量监测评价体系等方面提升特教质量；《二期计划》要求2020 年“残疾儿童少年义务教育入学率达到95%以上，非义务教育阶段特殊教育规模显著扩大”， 并从残疾学生评估鉴定与康复训练、教师专业水平、科研、教材和教学资源、课程教学改革等方面提高特教质量；《特教专业标准》 则明确了特教专业建设以及师资培养质量标准。 相对于早期特教政策的“补偿性”与“攻坚性”，特教一、二期计划的着眼点逐渐从“数量”走向“质量”、从“水平”走向“公平”［8］。 据此，我国特教事业改革发展的战略重心已然从“量足”转向“质优”。

（五）“全面发展”走向“个性化成长”

2000 年以前，十分重视特殊需要个体的“全面发展”。 比如，《几点指示》《盲聋校计划》要求应使盲童和聋哑儿童“在德育、智育、体育几方面都得到发展”；《弱智学校计划》 提出应使弱智儿童“成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民， 适应社会生活， 能够自食其力的劳动者”；《发展意见》要求“贯彻执行德、智、体、美、劳全面发展的方针”，既注重残疾学生“思想品德教育、文化教育和身心缺陷补偿”，又要“切实加强劳动技能和职业技术教育”；《特校课程计划》明确了三类特殊儿童少年在德、智、体、美、劳诸方面的培养目标要求；等等。

2000 年以后，不仅关注“全面发展”，而且更加注重“个性化成长”。 《推进意见》要求“从残疾学生的实际出发，有针对性地加强德育、体育和美育工作”；《加快意见》提出“根据残疾学生的身心特点和特殊需求， 加强教育的针对性”，“培养残疾学生乐观面对人生，全面融入社会的意识和自尊、自信、自立、自强精神”；《一期计划》倡导“加强个别化教育， 增强教育的针对性与有效性”，“使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”；《二期计划》强调“坚持尊重差异，多元发展”，“推进差异教学和个别化教学”，“促进残疾学生的个性化发展”；等等。 由此可见，21 世纪以来，我国特殊教育培养目标不仅要促进“全面发展”，而且要促成“个性化成长”。

由上可知， 经过70 年的理论构思与实践探索，我国特殊教育发展战略日益成熟，“中国特色”逐步彰显， 特教事业正步入 “全纳”、“均衡”、“公平”、“优质”、“个性化”的新时代。

三、 我国特殊教育发展战略的主要局限

新中国成立以来， 我国尽管已建立了比较成熟的特殊教育发展战略体系，“全纳式” 特殊教育实践初见成效。然而，特教事业顶层设计仍存在一些缺陷。

（一）立法层次低，法律效力有限

70 年来，我国尽管先后颁布了《宪法》《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》和一系列特教规章制度，形成了多层次、“自上而下”的特教管理制度。然而，现有最高层次的特教法规是《残疾人教育条例》，仍缺乏特殊教育单行法。与普通教育法规相比，特殊教育立法层次低、法律效力有限， 特殊需要学生受教育权没有象普通学生那样得到充分的法律保障， 已不能适应新时代特教事业改革发展的现实需要。

（二）术语混用，理念滞后

首先，内涵模糊，术语混用。文献分析表明，我国现行特教决策方案中“残疾”、“残疾学生（幼儿、儿童、青少年）”出现频率远远高于“障碍”、“特殊需要”、“特殊需要学生（幼儿、儿童、青少年）”（见表一）；同时，特殊教育普及水平主要指称“三类残疾”儿童少年的入学率、保学率。 但是，“残疾”、“残疾人教育”分别只是“特殊需要”、“特殊教育”的一种表现形式，以“残疾”代替“特殊需要”、以“残疾人教育”指称“特殊教育”，窄化了特殊教育的内涵［9］。

表一 我国特殊教育发展战略顶层设计中的核心概念

其次，理念滞后，忽视前沿。 众所周知，我国《教育法》明确提出建立“终身教育”体系，但是，《推进意见》《加快意见》《一期计划》等顶层构想中却没有出现“终身教育（学习、发展）”等概念；《一期计划》 尽管明确提出 “全面推进全纳教育”，但是，其后颁布的相关决策方案中较少使用“全纳教育”，《二期计划》则使用了“融合教育”，一些地方的特教一、二期计划实施方案则直接省略了“全纳教育”一词［10］。 另外，2017 年《残疾人教育条例》在办学方针、教育体系建设方面仍沿用1994 版的提法；2006 年新修订的《义务教育法》仍把义务教育对象局限在“三类残疾”，与我国其他法律规定相矛盾和特殊义务教育现实不相符；2018 年《宪法》沿用了1986 版“普及初等义务教育”的提法，与我国现行义务教育制度相矛盾。

（三）体系欠完善，针对性不强

首先，结构失衡，配套不足。一方面，体系不够完整，配套方案不健全。 目前，我国已出台了一些义务特殊教育、职业特殊教育、特教师资队伍建设等方面的实施方案，然而，没有颁发学前教育、教师教育、高等教育与农村教育、民族教育等方面的配套政策，没有形成完整的战略体系。 另一方面，地方特殊教育发展实施方案与中央不一，存在“缺损”、“滞后”等现象。 比如，相当部分省（市、自治区）《中长期纲要》将特殊教育政策内容简单化、特殊教育政策目标口号化、 政策执行主体模糊化、政策措施与政策工具的安排设计笼统化［4］；部分地方《残疾人保障法》配套立法滞后，部分条款缺乏操作性， 个别法规的个别条文贯彻上位法不到位［11］；一些地方《一期计划》呈现“内容愿景化”、“措施笼统化”、“责任主体模糊化”等不足［12］。

其次，条款笼统，针对性不强。主要表现在，我国对特教质量标准的构想较笼统、宏观，对特教质量评价要素、指标体系的设计欠完善，特别是对特殊需要个体的诊断与评估的顶层设计十分薄弱；特教政策主要围绕教育对象、学校设施、师资、经费、学制与课程等方面展开，在数量与质量、成本与效益、地区与群体间难以均衡［5］；特殊师范教育政策目标僵化、价值观偏离［13］，缺少特教教师在入职、职称晋升和经济待遇提升等方面的相关标准，没有不同类型残疾儿童教师的专业标准， 尚无明确的课程教学质量标准体系［14］；残疾儿童个性化教育计划对父母或监护人重视程度不够， 对纠纷处理程序规定不够细致［15］；特教经费政策滞后于实践，政策落实缺乏刚性约束，一些语言表述含糊不清、没有量的规定［16］；等等。

（四）决策机制不健全，沟通协作不足

首先，“上下”沟通不畅。 有研究认为，改革开放以来，我国区域发展战略主要有“自上而下”（比如，深圳特区、浦东新区等）和“自下而上”（比如，滨海新区等）两种模式［17］；特教政策制订与实施常常采用“自上而下”模式，注重政府的行政性指令与政策指引，主要以“国家本位”来促进国家与社会利益最大化和降低社会成本［5］。 然而，由于决策权力过于集中上层、 下级处于支配状态以及相关职能部门各自为阵，常常导致“下情难上达”、“上行下难效”；与此同时，有的地方政府习惯于被动“接受上级指令”， 对国家特教事业改革发展的顶层设计 “简单复制多”、“自主创新少”， 常常导致“上令下难效”、“下情难上达”。

其次，“左右”协作不力。 有学者认为，我国管理机构种类繁多、条块分割，缺乏一体化的、分工明确的管理格局，存在“政出多门、多头管理、部门分隔、交流不畅”等弊端［18］。目前，我国决策部门以及其处室间缺乏必要的沟通协作， 彼此对其它相关领域知之较少， 常常造成普通教育决策方案较少论及特殊需要群体的教育问题， 普教与特教决策方案“关联不大”甚至“互不相干”，特教决策方案对非义务教育、民族教育、农村教育等领域关注不多， 以至于各级残疾人联合会与教育部门等颁发的一些决策方案“表征不一”甚至“相互冲突”。

（五）督导宣传不足，实效性不强

首先，质量监测机制不健全，监督指导不力。我国特教改革发展顶层设计尽管十分重视 “督导评估”，但对顶层设计的督导主体、目标、内容、方法与结果等方面缺乏科学的规划与设计， 对地方顶层设计的制定与实施缺乏有效的监督、 指导与评价，尚未形成完善的特教发展战略监督体制、组织与机制；同时，有些省（直辖市、自治区）至今没有建立特教专家委员会、特教资源中心、特教教学指导中心、 特殊儿童诊断与评估中心等专业性团队、组织与机构，没有建立具体的特教质量评价体系， 很难确保特教决策方案的科学性及其实施的有效性［10］。

其次，舆论宣传不够，社会支持不足。目前，我国特教发展战略十分重视“社会支持氛围”，但是，对社会支持体系建设的目标任务、具体措施、管理机制等缺乏顶层设计，一些决策方案公示时间短、舆论宣传不够； 许多地方对国家决策方案重视不够、理解不透彻，不仅有关国家战略实施方案文本不齐全，而且较少对外公开，舆论宣传不足；特校仍主要依赖政府支持， 社会对于特教的认同与支持十分有限，地方特校多采用封闭式教学，社会认知度不高［19］；家长对特殊儿童的评估认定、特校、“送教上门”等认同不足，支持、配合不够。可以说，“全纳”社会支持体系尚未真正达成，社会力量参与特教改革发展仍显不足。

四、 我国特殊教育发展战略的未来构想

基于特教改革发展的国际趋势与国内现实，我国特教发展战略需不断增强法律效力、 优化文本形式与内容、促进部门协同与增强社会合力。

（一）提高立法层次，提升法律效力

目前，《宪法》是我国根本大法，《教育法》是教育的母法，特教法规仍停留在《条例》层面，法律效力十分有限。如果要提高特教政策的威信、以及人们遵守教育政策的自觉性和教育政策的执行力度，需尽快出台《特殊教育法》，颁布特教地方性法规以及各级各类特教规范性文件， 进一步提高特教立法层次， 把特教发展战略上升到国家法律层面，从而形成层次多样、体系完善的特教法律体系［20］，进而确保特教事业发展战略的有效实施。

（二）规范术语，创新理念

一方面，明确内涵，规范术语。 “特殊教育”是服务于特殊需求个体的教育， 将 “残疾人教育”、“特殊儿童教育”等同于“特殊教育”，不仅缩小了特教的外延，曲解了特教的内涵，而且远离了“全纳”特教发展战略的价值诉求。 新中国成立、特别是改革开放以来， 我国特教顶层设计一直致力于扩大教育对象与提高普及水平， 目前已惠及所有特殊需要个体。然而，一些决策方案对“特殊教育”及相关概念的内涵与外延缺乏明确的界定， 常常存在“混用”、“窄化”甚至“前后矛盾”等现象。 因此，我国需进一步规范特教决策方案的文本术语，尽量减少 “残疾”、“残疾人或残疾学生”、“残疾人教育”的使用频率，避免使用“智力残疾”、“精神残疾”等词，增加“特殊（教育）需要”、“特殊需要个体或学生”、“障碍”的使用频次［10］。

另一方面，关注前沿，更新理念。众所周知，20世纪中期以来，国际教育界先后提出终身教育、全民教育和全纳教育等先进理念。特别是自1994 年联合国教科文组织提出“全纳教育”理念以来，我国教育规划积极吸纳教育公平观、终身教育观、教育质量观、个性发展观、正确成才观、科学人才观等现代国际教育新理念， 得到了学界的广泛认可和接受［21］。 目前，随着全纳特教发展战略的确立，我国特教事业发展决策及配套方案不仅应持续坚持“全纳教育”思想，而且需自觉融入终身教育、智慧教育等国际教育新理念， 充分彰显顶层设计的时代性、前瞻性［10］。

（三）优化结构，完善内容

一方面，优化结构，加强配套。有学者认为，特教发展战略是对特教未来发展而进行的全局性、根本性的谋划，必须正视特教发展机遇、现代化、国际化、宏观政策、支持保障体系和战略目标、路径等重大问题［22］；地方特教政策应规定具体的任务指标以及时间限制、针对重点任务制定配套的项目实施方案、明确具体任务的执行主体及其责权范围，内容应具体化、具有可操作性［12］；应提升地方相关配套立法的可操作性、 专业性和创新性［11］。 当前，我国特教发展战略应充分关注不同地区、 不同层次和不同类型的特殊需要个体在不同年龄与教育阶段的不同教育需求， 不断完善学前、高等特殊教育与农村、民族特殊教育等配套方案， 为特教事业的协调发展提供制度保障与理论指导。

另一方面，优化目标，明细措施。 有研究表明，世界各国已自觉将教育发展战略确定为国家整体战略的重要基础，重点突出教育的人力资源开发功能，日益注重科学化、民主化和法制化，高度关注优化运行机制、扩大教育机会、丰富教育资源、优化教育目标、强化质量评价机制［23］；特教发展战略布局应是基于一定能力和一定时空的战略安排， 主要从地域空间节点上确立战略重点区域和集中资源解决突出问题，战略路径应具有可行性与可操作性［22］；地方特教发展需综合考虑本地经济、政治、文化状况，结合本地教育实际及需求进行制度创新， 体现自身特教改革发展的亮点和特色， 形成既具差异性又有同构性的教育政策创新案例和实践模式［12］。 当前，我国不仅需进一步健全特教改革发展实施方案，而且需优化目标定位、明晰任务措施和各方职责，增强顶层设计的可操作性。

（四）优化决策机制，促进协同创新

一方面，促进“上下”沟通。 有研究者认为，在制定特教发展规划过程中， 行政管理者应大量吸收理论研究、办学实践的成果，确保特教发展规划的科学性、有效性和合理性，形成认同机制［24］。 目前，我国需努力转变政策目标定位与决策理念，创新“民生—服务本位”的特殊教育决策目标定位和“开放决策”与“多元治理”特教政策理念与模式，促进顶层设计、执行与评估过程的多元参与［5］；突破“上行下效”、“单向度”的管理模式，积极推行“自下而上”与“自上而下”相结合的治理模式，构建“上令下能效”、“上情能下达”和“下情敢上达”、“下情能上达”沟通机制，营造“不唯书”、“不唯上”、“只唯实”的工作环境，形成“上下同心”的特教工作格局［10］。

另一方面，增进“左右”协作。 新中国成立以来，我国顶层设计十分重视特教“横向”协作机制建设，《二期计划》明确要求“建立健全多部门协调联动的特殊教育推进机制，明确教育、发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、卫生计生、残联等部门的任务，形成工作合力”。 但是，目前，我国许多同级部门或部门各处室之间协作不够，工作“合力”不足。 因此，我国不仅应完善特教“纵向”治理模式、促进“上下”信息畅通，而且需健全特教“横向”管理制度，明晰同级部门之间、部门内部各处室之间的职责范围，构建“分工明确”、“协同创新”的“横向”工作机制，真正实现“左右逢源”。

（五）加强督导，增强合力

一方面，健全质量评价机制，加强质量监控。质量评价体系是特殊教育改革发展及绩效评估的行动指南。 目前，我国尽管先后颁布了特校、残疾人中等职校、三类特校课程、特教教师与特教专业等标准，但是，现有质量评价标准对各级各类特教改革发展及质量评价针对性不强， 各级各类特教质量评价与管理机制仍不健全，不能适应“全纳教育”的发展需要。 因此，我国应进一步完善特教质量评价监测机制，构建“层级贯通”、“普职融通”、“医教康结合”的“全纳”特教质量评价体系；加快特教质量评价监测专家团队与专业机构建设，加强对地方特教质量评价体系建设与实施的过程监督与指导，切实提升质量评价监测的针对性、实效性［10］。

另一方面，强化舆论宣传，增强社会合力。 社会认同与支持是特教事业发展的重要力量源泉。目前， 我国不仅对特教发展战略的舆论宣传不充分， 而且仍未形成健全的社会支持管理机制与体系，社会认同与支持十分有限。 未来，我国仍需进一步强化顶层设计的舆论宣传与指导， 营造 “全纳”舆论生态，不断增强社会认同；优化特教社会支持管理制度与机制，建立政府、高校、特教机构、社会组织与个体联动机制，明确社会参与、支持特教的权利与义务，构建“全纳”社会支持体系，最终形成“全纳”社会合力［10］。

总而言之， 新中国成立以来就十分重视特教事业顶层设计的理论创新与实践引领， 建立了比较成熟的特殊教育发展战略体系， 特教事业实现了从“隔离式”向“融合式”、“全纳式”的新跨越，但是，顶层设计仍存在一些局限，实践仍面临许多挑战，需进一步提升法律效力，增强前瞻性、可行性、协同性与实效性，全面推进“全纳”特教事业改革发展实践。