新时代社会治理创新的制约因素与推进理路——基于法治化视角

李春燕，卢婷婷

（西南石油大学马克思主义学院，四川 成都610500）

法治是治国理政不可或缺的重要手段。 2019年2 月25 日习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时强调:“改革开放40年的经验告诉我们， 做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。 ”［1］在新时代背景下, 社会治理创新必须在法治的框架下进行。 习近平总书记反复强调：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。 什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。 ”［2］（P8）法治理念是社会治理科学化得以实现的前提, 法律制度是社会治理有序开展的依据, 法治环境是社会治理顺畅运行的保障。在中国特色社会主义新时代，以法治为逻辑支撑，不断进行社会治理创新，构建和谐稳定的社会环境， 既是中国共产党卓越执政能力的有力诠释， 也是稳固中国特色社会主义政治制度、实现国家长治久安的重要保障。

一、 法治是社会治理创新的逻辑前提

亚里士多德认为法治包括两重含义：其一,已成立的法律获得民众的普遍服从；其二，民众所服从的法律本身是良法。 这个判断表明法治的基本理念是必须获得普遍的尊重与认可， 政府和公民的行为均必须符合“有法可依，遵守法律”的原则，当然前提是所依据的法律必须是保障公民权利的良法。法治是人类孜孜以求的基本政治价值，也是构建国家现代化治理体系所必须遵循的重要原则。法治强调法律在国家治理中的重要性，强调国家政权制度、 治理机制的设置必须遵循 “依法治国”的理念。

（一）合法性是社会治理创新的运作基石

合法性legitimacy 一词由拉丁语legitimus 发展而来，其词源意义含有“正当”、“合法律”之意，通常指作为一个整体的政府被民众认可的程度。［3］英国哲学家约翰·洛克认为：“政治正当性来自被管治者的同意。”正当性与合法性是政府管理国家和治理社会的基本条件， 政府的执政行为如果不具备合法性，那么不仅得不到人民的支持，而且有造成社会治理危机的可能。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国， 是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。 ”［4］（P141）在社会治理创新过程中，法律具有重要地位，要充分体现社会治理创新的合法性。一方面，社会治理创新不是在原有治理体制或机制上做细微修改， 而是依据当前社会发展需要， 以构建现代化治理体系为目标， 对政府、社会、公民等各个主体在社会治理中的责任与关系进行改革， 这一过程并不代表任何主体可以无视法治进行无规则的创新， 而是必须以法律为依据， 对现有的不适应国家治理体系现代化需要的桎梏进行革新。在此过程中，法治是必须遵循的内在原则， 社会治理创新的合法性是获得社会成员支持与认可的关键。另一方面，法治作为社会各主体普遍认可和具有普遍约束力的一种力量，它要求任何治理行为必须置于法律的监督之下，如果社会治理创新凌驾于法治之上， 无视 “依法治国”的标准，其运作机制、治理过程和最终结果都不具备法律的支撑， 则无法获得人们对社会治理创新行为的认同感和信任感。因此，社会治理创新必须要具备合法性， 任何一个环节都必须要做到“有法可依”。 只有建立在法治基础上的社会治理创新， 才符合法律承载的国家意志和人民利益，才能获得社会成员的支持， 这既是社会治理创新的前提， 也是社会治理创新的初衷和必须坚持的原则。

（二）法治建设是社会治理创新的内在驱动

社会治理体系完善和国家治理体系现代化是社会文明进步的重要标志， 这二者均离不开法治建设。新时代的社会建设面临着新挑战，法治建设不仅是社会治理创新获得合法性的源泉， 也是撬动社会治理创新最有力的杠杆。一方面，法治建设有利于构筑良好的社会秩序， 减少社会治理创新的阻碍因素，“法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义”［5］（P118）。 社会治理创新需要和谐有序的社会环境，这与法治所倡导的民主、文明、公正、理性的社会秩序具有内在的契合性。社会治理的主要目的是要使政府、 社会与公民各主体之间可以形成一种协调且有效的作用力， 这种作用力能够推动社会良性运行，“只有以法治统领社会治理，才能顺应新时代的发展方向，才能有效化解和解决社会主要矛盾。 ”［6］法治建设通过构建一系列的制度、规则，并将这些规则在全社会范围内宣传和普及，可以增强公民对自身行为的预见性，引导所有社会主体都遵守法律规则， 有利于良好社会秩序的形成； 社会治理创新在法治的框架之下进行，有了法律的依据和保障，才能更顺畅地向前推进。另一方面，法治建设有助于协调人们之间的利益关系，增加社会治理创新的动力。社会治理创新的主要目的就是通过协调政府、 社会、 社会组织、 公民等各主体之间的关系， 化解社会矛盾，以保障公民在政治、 文化、 社会等各方面的权利。 在这一过程中， 法治在规范、 调节公民行为的同时， 也有助于缓解社会内部各种性质的利益矛盾。 公民普遍遵从法治规则， 社会秩序稳定，这为人们创造性与能动性的发挥提供了有益的客观环境。

（三）法治国家是社会治理创新的价值取向

在经济进步、文化昌荣的同时，一国要保障社会秩序稳定与和谐，必须注重法治国家的建设。党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系， 建设社会主义法治国家。 ”［7］社会治理创新的目标与法治国家建设的进程是相一致的， 社会治理创新最主要的目的是通过倡导法治、民主等原则，来维护社会稳定的格局， 并竭力为社会成员创造最大化的公共利益以及保障公民的合法权利。 法治国家建设以遵从民主、人权、平等为原则，对权力运行的各个环节进行监督与限制， 从而实现良法下的善治。 法治国家建设为社会治理创新创造了有利条件，使社会治理创新的过程更加规范，也在一定程度上减少了社会治理创新的障碍因素。“法治是一种良好的社会状态和社会秩序， 形成和维系这种状态的基础是全社会或共同体成员的积极参与、认同信守， 共同体全体成员遵循大家认可的社会规则、规范和行为准则，最终在此基础上形成优良的社会状态”。［8］社会治理创新是按照法律的要求来改进治理方式，其最终导向是构建民主、法治和谐的社会环境。 形成秩序井然的法治社会环境是社会治理创新的重要价值目标， 在法治国家的大框架下，有良法为基础，有守法公民为支撑，社会矛盾与冲突都将在法治化轨道内被合理化解，能够最大化地实现社会环境的和谐美好。

二、法治视域下社会治理创新的不利因素

2018 年8 月习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调：“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，为全面建成小康社会、全面深化改革、 全面从严治党提供长期稳定的法治保障。”［9］2019 年10 月28 日十九届四中全会也提出：“建设中国特色社会主义法治体系、 建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。 ”［10］这表明法治作为一项基本治国方略，将长期对我国社会建设发挥作用，任何社会治理活动必须按照法治化的轨迹进行。 中国政府在加强法治建设方面的战略部署引来社会各阶层的叫好之声，但在新时代背景下，从法治化视角推动社会治理创新，也面临诸多阻碍因素。要实现社会治理创新法治化的目标，我们必须找到这些制约因素并加以克服，才能最终实现社会治理创新的目标。

（一）传统意识形态阻碍社会治理法治化思想的形成

中华民族拥有悠久的历史文化， 所形成的德性主义、重“人治”轻“法治”等政治思想在社会治理中均产生过影响力。 就今天推进社会治理法治化的需要来看， 传统意识形态的存在亦会带来一定消极影响。 譬如德性主义较为认可高尚品德对于国家治理的重要意义。当然，道德对于塑造良性社会风气具有巨大作用， 但如果把道德作为社会治理的主要手段，重德治而轻法治，则会对社会治理规范化产生消极作用。 因为复杂的社会矛盾完全依靠伦理道德来处理是行不通的， 道德准则的约束主要是依赖于个人的自愿自觉， 而且以道德来解释公民的具体行为可以从多个角度进行，对于“合理而不合法”的行为如果没有进行法律意义上的惩处，则有可能破坏整个社会的秩序，使社会治理面临更大的困境。 另外， 传统意识形态中重“人治”的思想对于构建制度化的社会治理体系也是极其不利的。 由“人治”衍生而来的“家长制”、“一言堂”的政治作风也不符合国家治理能力现代化的要求。社会治理工作是系统工程，不能依靠任何单个的领导者或个体组织的力量， 必须是从战略的高度进行系统性的设计，并以法治为支撑，才能避免社会治理创新仅仅取决于少数领导 “拍脑袋”决策，却缺乏科学规划与可持续发展的现象的出现。与此同时，重“人治”而轻“法治”也容易造成社会公民思想保守且参与社会事务治理意识缺失等问题。在传统的重“人治”的政治意识形态里，普通公众更习惯于服从统治阶层的命令， 而缺乏参与政治的热情， 甚至形成对权力的崇拜和人身依附的思想，“官本位”思想就是最贴切的例证。当前要实现社会治理的法治化， 则必须注重消除传统意识形态所带来的文化障碍。

（二）制度建设尚未完善，导致社会治理的法治保障不足

自改革开放以来， 经济建设始终是我国发展建设的主题，在“以经济建设为中心”的发展框架下，虽然也强调社会建设与社会治理，但并未把其上升到与经济建设同等重要的地位。 在经济发展取得成效之后，怎样才能科学、合理地处理社会问题、 构建和谐安定的社会秩序则是当前的重点任务。然而当前要实现社会治理方式的创新，还面临着诸多制度障碍：

其一， 在社会治理与法治建设之间没有形成切实有效的协调机制， 致使在强调加强社会治理时，极容易陷入“一管就死，一放就乱”的误区，在处理社会矛盾时，无法把握合理的分寸，致使社会的有序与活力成为无法兼得的难题。其二，在社会治理创新的实施效果上，缺乏长期化的法律保障，导致很多地区在社会治理创新上仅仅停留于 “碎片化”的局部尝试，缺乏长效机制。 虽然有些地方在社会治理方面有较好的想法， 但是由于缺少从整体上进行战略布局和考虑，缺乏制度规范，因此在短期实践以后，最终也只是流于形式。 其三，与法治相关的制度建设尚未完善， 也容易影响人民依法维权的意识。在社会矛盾发生之后，由于缺乏相应的法律知识以及权利意识， 一些公民或社会组织信访不信法，“不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响， 倒逼政府满足其要求”，［11］这反而在一定程度上导致社会矛盾的激化，或是造成政府处理社会矛盾的“无力感”。习近平指出：“相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安， 我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方， 我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求， 有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。 ”［12］（P80）在当前探索社会治理创新， 也必须注重消除制度性障碍， 从多个层面去探索如何才能充分发挥出中国特色社会主义制度的优势， 以法治化为视角切入， 提升社会治理能力的法治化与现代化具有深远意义。

（三）特定社会发展阶段，为社会治理创新带来新挑战

推进社会治理法治化必须面对发展中的新矛盾与新风险，这些新的挑战如果没有合理应对，则有可能转变为阻碍社会治理优化的障碍因素。 当前推进社会治理创新必须面对的挑战主要有：其一，转型社会的利益矛盾。 自改革开放以来，我国的经济发展日新月异，但是在温饱问题解决以后，利益矛盾逐步上升为诱发社会风险、 酝酿社会矛盾的主要因素。经济发展使得社会贫富差距扩大、区域发展不平衡、 社会财富分配不均等因素也使各类利益矛盾激增， 社会上 “仇富”、“仇官”、“仇智” 现象正是不同阶层民众因利益问题产生不和谐因素的表现。 转型期的各种利益矛盾要求我们必须以法治为保障，不断提升社会治理能力，确保社会的公平正义， 从而实现改革发展成果的全民共享。 其二，新时期所面临的道德考验。 新时代社会矛盾发生了变化， 对社会治理创新也提出了更高要求。改革开放40 多年来解放了被束缚的生产力，但是也产生了新的社会问题，譬如近些年曝光的食品安全、 环境安全以及层出不穷的网络诈骗案件都从不同角度折射出有些人对利益的追逐突破了道德底线， 如果把个人牟利建立在对其他社会成员利益侵占的基础上， 那么不仅会严重扰乱社会秩序， 而且也会给其他社会成员带来严重的不安全感，甚至在整个社会产生信任危机。在道德约束失灵的情况下， 怎样保障社会风气不被利益侵蚀、维护经济发展的正常秩序，是新时代社会治理创新必须关注的重要问题。其三，信息技术带来的冲击。 在信息技术迅猛发展的时代，大数据、云计算等新词汇已成为人们日常生活中的重要组成部分， 网络可以迅速把社会事件变为网络头条新闻，使个人领域社会化，私人领域公开化，这使社会治理面临的任务更加艰巨， 因为一些矛盾冲突如果处理不当， 又会在互联网上进行新一轮的发酵与传播，从而在社会上造成恶劣影响，这些都使得社会治理的工作更加复杂化。 如何利用信息技术的发展来优化社会治理， 并在互联网语境下加强对网络环境的管理， 让虚拟世界同样形成相应的规则意识也是当前社会治理创新的重点任务。新时代创新社会治理， 必须要正视当前发展中出现的各类问题， 积极把挑战转化为创新社会治理方式的动力。

三、 新时代社会治理创新的现实路径

“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。［7］社会治理创新应该把法治建设融于社会治理工作之中， 把法治作为推动社会治理创新的重要保障和基本依托。只有遵循法治化的原则，并积极构建社会治理法治化的价值观念与保障机制， 才能提高社会治理的科学化水平， 促进国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）培育公民法治意识：社会治理创新的基础要素

公民法治意识的提升是创新社会治理的关键基石。 法国启蒙思想家卢梭认为：“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上, 也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。 ”［13］（P61）公民具有良好的法治意识有利于社会治理工作的运行，反之，在公民法治意识缺乏的社会环境里，即使社会治理在制度设置上非常完备， 但在实际运行环节也会遭遇阻碍。 法国历史学家托克维尔曾充分肯定了法学家在美国社会治理中的重要性， 他认为“法学家对即将诞生的社会负有重大使命”，“法学家爱秩序胜过爱其他事物， 即使法学家重视自由，他们也会把法治置于高于自由的地位”，［14］（P185）公民对法律的尊重以及普遍形成的法律意识，是美国促进社会治理完善和社会发展的重要因素。从这个意义上来说， 公民的法治意识是创新社会治理机制必备的基本要素，因此，必须要培育公民主体理性的法治精神来推进社会治理创新的运行。 当前，可以通过法治宣传、法治文化教育以及积极营造基层社会法治氛围等方式来提升公民的法治意识。 法治宣传和法治文化教育有利于公民形成知法、守法的理念，从而更进一步规范自身的行为活动， 减少破坏社会规则以及违法活动的产生， 这在很大程度上消减了社会治理的任务；同时， 法治宣传和法治文化教育的普及还有利于提升公民的责任意识和维权意识， 当矛盾发生时能够遵循法治化规则来维护自身利益或承担相应责任，有了良法如果没有运行完备的运行机制，也未必能达到“善治”，因此必须要通过严格执法、公正司法、全民守法予以落实和保障。法治对维护社会正常秩序具有重要的作用， 但其前提是公民真正信仰和拥护法律，在公民信仰法律权威的基础上，逐步构建法治化的社会环境， 这对社会治理创新具有重要意义。

（二）转变社会治理理念：社会治理创新的关键环节

在新时代创新社会治理必须逐步转变治理理念，把法治运用于社会治理工作之中，这是消解转型社会的利益矛盾、 规范社会公共秩序的必然之路。具体而言，应该坚持做到以下几方面：首先，法律至上是宗旨。 创新社会治理是要构建公平正义的社会环境，保障所有公民的正当权益。坚持法律至上的宗旨也即意味着在社会治理工作中， 法律是一切治理行为的第一准则， 任何社会关系的调整以及利益诉求的表达都必须严格遵循相应的法定依据、法定职权和法定程序。必须彰显法治的公正性与公平性，决不允许“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为的出现，换言之，决不允许任何人或任何组织有法外的特权。其次，限制公权是手段。对公共权力加以限制，这有利于消解传统意识形态的消极影响， 有助于人们对公权形成新的认识。 梁漱溟说：“在中国没有个人观念,一个中国人从不为自己而存在。 然而在西洋,则正好相反。 ……在中国几乎看不见自己,在西洋恰是自己本位,或自我中心。 ”［15］（P90—91）在这种传统的权力意识里，人们只崇拜皇权，个人的主体性权利则不被重视。在这种传统的制度中，法律的主要作用是以维护皇权为目的， 压制个人的独立意识与正当权利，以此来稳固社会统治秩序。采取现代化的法治方式对公共权力加以限制， 让人民认识到在当前的社会制度下，掌握公权的机构不可为所欲为，公权的实施范围必须有一定的边界， 必须遵循法律至上的原则，按照法治思维方式去处理社会矛盾。这在一定程度上也有利于消除传统意识形态中的“官本位”以及崇拜皇权的思想意识，引导公民重新认识公共权力以及权力机构。最后，服务公民是目的。 在以往的社会治理中，政府是主导力量，在治理理念上，亲睐政府部门的命令与控制。在法治化的社会中， 公民普遍认同国家的权力是由人民赋予的， 掌握了公共权力的政府部门不是以压制社会矛盾、限制公民权利的手段来维持社会稳定，而是应该更好地保障公民的合法权益， 并通过此种方式来获得公民的认同，从而达到社会的和谐。习近平总书记早在主政福建时就十分注重政府职能定位，要求“不要忘记政府前面的‘人民’二字，政府既不‘越位’，也不‘缺位’，政府要当‘有限’的政府，解决‘管得过多’的问题，把职能定位向社会提供更多的公共服务上。”［16］公共权力的存在是为了维护并保障所有个人的自由， 国家和政府在社会治理中的作用应定位于“服务公民”。 公共权力的存在必须是以服务人民为目的， 这将有利于加深政府机构工作人员对公共权力内涵的再认识，产生从“管理”到“服务”的转变。

（三）健全法治化的运行机制：社会治理创新的制度保障

当前社会治理工作面临的问题与任务复杂而艰巨，健全社会治理法治化的运行机制，旨在保障社会治理创新往积极的方向发展， 并形成依法治理的局面。 法治是促进现代化社会秩序井然的保障性要素，也是创新社会治理应具备的基本准则。首先，应逐步完善社会治理相关的法律法规。一方面要加强民生建设的立法工作。“必须以最广大人民根本利益为我们一切工作的根本出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据，顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生。”［17］在人们普遍关心的住房、就业、医疗、教育及社会保障等方面有效推进相关立法工作，规范和保障社会各阶层的合法权益，有助于化解转型时期的社会矛盾， 把一些冲突消解在源头上。 另一方面要完善社会主义市场经济的法治体系。 完善社会主义市场经济相关的法律法规，这既有利于对“诚实劳动、合法经营”者的保护，同时，对于突破道德底线，以不正当方式谋取利益的个人或组织进行严惩， 又彰显了法治的威严与公正， 从而提高公民对中国特色社会主义的信任度， 也有利于形成公平正义的社会环境。 其次，应借鉴法律的预测性作用，建立社会矛盾处理的预警机制。 社会治理创新必须注重建立对矛盾冲突的预警与防范机制， 避免在问题发生或矛盾激化之后才去应对的被动局面。 在社会治理工作中， 我们应该吸取其他国家在社会治理中有效的法律制度并结合当前信息技术带来的冲击， 建立矛盾预警与联动机制， 避免突发性事件在网络上更进一步发酵和传播； 逐步完善我国在社会矛盾预警层面的法治配置，尤其要注重“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，提高社会治理主体的风险防范意识与责任意识， 减少社会矛盾发生后推诿责任和处理滞后的行为。再次，应建立多元主体协调共治的工作机制。 在相当长时期内， 我国的社会治理方式在很大程度上是以行政管理为主导的纵向管理，在这种治理结构中，政府往往是扮演“全能型选手”的角色，在治理过程中习惯于对社会管理事务大包大揽， 普通公民习惯于接受命令和管控，参与治理的主动性不强。现代化的社会治理强调多元主体协调共治， 政府不是社会治理的唯一主体，公民、社会组织等也应该在这个过程中发挥作用； 各主体为着共同的目的协商对话，并最终形成符合整体利益的公共决策，这才应是社会治理创新的目标追求。 应该通过制定相应的法律，强调公民在社会治理中的作用，把公民、社会组织看作是与行政机构平等的治理主体，保障公民在社会治理中应具有的权利。 多元主体协调共治， 转变人们以往政府应该承担一切社会治理事务的理念， 充分发挥每一类治理主体的特长，有针对性地解决矛盾问题，是促进社会秩序井然与保持社会活力双赢的有效方式。最后，还应为社会治理创新的长效机制提供法律保障。 邓小平指出，“制度好可以使坏人无法任意横行， 制度不好可以使好人无法充分做好事， 甚至会走向反面。 ”［18］（P333）社会治理创新有利于形成井然的社会秩序与和谐的社会环境， 但是这必须建立在有完善的长效机制的前提下。因此，应该通过相应的法律规定， 促进社会治理创新工作的常态化与规范化，科学决策一旦做出，则必须长期执行，避免出现“人走政亡”、后劲不足、政策执行缺乏可持续性等局面的出现。

结语

社会治理创新的主要目标是最大限度增加和谐因素，稳定社会秩序，促进国家治理体系和治理能力现代化。 法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，从法治化视角探讨社会治理创新，既有利于降低社会治理成本， 亦有助于法治化社会治理体系的形成， 对于在新时代促进国家治理体系和治理能力现代化， 促进中国特色社会主义事业更完善地发展具有重要意义。