社会治理共同体建设中基层协商民主效能提升研究

田娇 张德锦

摘 要：“社会治理共同体”和基层协商民主都十分重视强调社会各界共同参与社会治理。社会治理共同体的内涵意蕴、目标追求与基层协商民主的价值功能、实现条件存在着紧密的逻辑联系。要对基层协商民主在社会治理共同体建设中效能发挥不足的原因进行总结，并从描绘“美好愿景，凝聚基层协商思想共识”“规范协商程序，健全有序参与协商机制”“注重交流引导，提升参与主体协商能力”“拓宽协商平台，完善基层协商渠道方式”“促进成果转化，推动社会治理共同体建设”五个方面着力提升社会治理共同体建设中基层协商民主的效能。

关键词：社会治理共同体;基层协商民主;效能提升

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.05.008

[中图分类号]D621      [文献标识码]A   [文章编号]1009-0339（2020）05-0044-05

2020年8月，习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示，要求开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策[1]。党的十九届四中全会强调，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同體，可见，发挥社会各成员参与社会事业的重要作用，在基层开展协商民主能够很好地激发人民群众的参与意识和主体意识，有利于实现社会公平正义、化解社会矛盾冲突，从而更好地推动社会治理共同体的建设。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，许多基层组织创新工作模式和工作方法，通过广泛开展基层协商民主凝聚基层社会的智慧力量，合力筑起了抗击疫情的铜墙铁壁，在实践中不断推动社会治理共同体建设，为研究社会治理共同体建设中基层协商民主效能提升问题提供了实践支持。

一、社会治理共同体的内涵意蕴与目标追求

（一）社会治理共同体的内涵意蕴

社会治理共同体是一个崭新的概念，深入理解好其内涵意蕴关键在于对“共同体”三个字的准确把握。习近平在党的十八大报告中提出“人类命运共同体”的概念，指出：“人类命运共同体，顾名思义，就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共，努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭，把世界各国人民对美好生活的向往变成现实。” [2]这一论述鲜明地指出了共同体的本质是基于共识的联合体，它突破了邻里空间的狭隘性与民族主义的封闭性，并呈现出基本场域的完整性和系统性。社会共同体理念同样可以从以上角度加以理解，即在更大社会范围内实现合作治理，让人民社会生活方面的美好向往成为现实。因此，可以将“社会治理共同体”理解为多元治理主体的身份共同体、权力共同体、责任共同体和价值共同体。

（二）社会治理共同体的目标追求

党的十九届四中全会对社会治理共同体建设的表述既提出了社会治理体系包含的具体内容，也谈到了社会治理共同体的表现形式和实现方式，并将最终的落脚点明确为“人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。因此，可以将社会治理共同体建设的目标追求进行细化。第一，化解社会矛盾建设平安中国。当前我国社会矛盾普遍集中于社会基层和社会底层，这些矛盾问题如果不能得到有效解决，随着时间的推移将会相互叠加并影响社会大局稳定。建设社会治理共同体最直接的目的就是把问题发现在基层、解决在基层，以更好地化解社会矛盾建设平安中国。第二，公共服务下沉实现合作供给。建设社会治理共同体有利于发挥好企事业单位、社会组织在公共服务供给方面的专业性和多样性优势，实现公共服务向基层下沉，满足社会大众需求，实现公共服务的有效供给。第三，重构治理体系实现社会共治。长久以来，一方面政府部门承担了大量治理工作但仍未令社会大众满意，另一方面社会大众的真实诉求也由于缺乏有效的沟通渠道难以充分反馈。建设社会治理共同体能够让更多基层权利下放，通过不断的共治实践，提升基层治理能力。

二、基层协商民主的价值功能与实现条件

基层协商民主是实现党的领导的重要方式和我国社会主义民主政治的特有形式[3]，也是社会治理体系中的重要组成部分，对于推动社会治理共同体建设具有重要价值。

（一）基层协商民主的价值功能

1.有利于增进价值认同。通过开展基层协商，畅通社会大众表达诉求的渠道，有利于实现党群联系制度化、规范化和常态化，搭建党群、政群沟通的桥梁，让人民群众在经济社会中有更多的参与感和获得感，对中国共产党的领导和中国特色社会主义有更多的认同，夯实社会治理共同体建设的“情感基础”。

2.有利于科学民主决策。通过基层协商使得公共事务的研究商讨更加公开透明，从而有效减少滥用公权的行为，实现决策的民主化。此外，通过有效的基层协商民主可以让更多了解基层实际的社会组织和个人参与到协商过程中，通过不断地深入研讨和科学分析来提升决策的科学性，从而完善社会治理共同体建设的“决策机制”。

3.有利于化解社会矛盾。基层协商民主的过程也是社会大众参与问政议政、协商研讨的过程，在这个过程中社会各方可以很好地表达自己想法观点，增进相互间的感同身受和理解认同，并且有利于将分散的个人利益整合为多元共同利益，将一些社会矛盾在基层有效化解，更好地凝聚社会治理共同体建设的“社会力量”。

4.有利于实现社会自治。通过实施基层协商民主，能够更好地凝聚社会组织和社会大众参与到社会公共事务的研究、决策和实施、监督过程中，构建共建共治的社会治理体系，弥补单纯政府治理模式中存在的不全面、不到位、不精细等缺陷，提升社会治理共同体建设的“自治本领”。

（二）基层协商民主的实现条件

基层协商民主是实现社会共治，推动社会治理共同体建设的重要渠道和方式。但是从调研情况来看，各地基层协商民主效能参差不齐，主要表现在参与协商的各方主体能力水平和参与意愿等方面。因此，有必要结合新时代各类社会群体的特点，分析各部分群体参与基层协商民主的实现条件。

1.较强的社会责任意识。现代社会中，基层尤其是底层大众在生活中的需求更加需要被关注和满足。但是，往往这部分群体在思想意识和能力水平方面都处于弱势，难以单凭自己的力量有效参与基层协商民主。他们的利益诉求往往只有依靠那部分具有较强社会责任意识，愿意为人民伸张正义、提供帮助支持的社会群体来实现。

2.敏锐的社会洞察能力。参与基层协商民主应当注意从稀疏平常的生活中跳脱出来，善于关注社会热点和民生大事，善于发现潜在问题的苗头，善于从各种社会现象中研究总结各类突出矛盾问题和产生原因，并且能够提出行之有效的对策建议。

3.坚守公正的社会立场。社会个体利益出发点不同，立场观点也有所不同。在参与基层协商民主的过程中，各利益代表既要从自己的立场出发，深入阐述分析各类矛盾现象，也应当从社会大局和人民根本利益的角度出发，坚守公正的社会立场。

4.较高的基层协商能力。有效的基层协商民主离不开较高的基层协商能力。要善于收集人民群众对重大事件和敏感问题的反映，善于收集各地区、各单位贯彻政策决定的有效做法，经常性地参与视察、调研活动，有较高的文字表达能力，能够通过正规、有效的渠道快速准确地反映社情民意。

三、当前基层协商民主在社会治理共同体建设中效能发挥不足的表现及原因

通过基层协商民主广泛征集基层意见建议，提高社会大众参与共治的积极性和能力水平，对于建设社会治理共同体意义重大。但是，从以往的实践来看，一些地区的基层协商民主大多流于形式而效能发挥不足，主要表现在协商参与度不高、协商方式不規范、协商能力有限以及协商成果不多等方面。

（一）参与力度有待加强

随着经济社会的发展，人们对公共事务越来越关注，但是真正通过基层协商民主的方式来有效表达自己意愿主张的却是少数。其原因主要有，一是社会责任感较弱。比如在社区中，无论是高档商业小区或是普通安置小区，在每个社区都或多或少地居住着一些党员干部、知识分子或是社会精英，这部分人群是基层协商民主的重要参与者。但是在实践中，他们中的很大一部分人对公共事务并不热心。二是参与方式不规范。在社会上，有一部分社会群体对公共事务十分热衷并且采取了一系列的方式来表达诉求，但是由于文化水平不高、表达能力有限，或者是法律法规意识淡薄，往往难以采取规范有效的方式来表达意愿，比如有些人言辞激烈、行为过激，有些人采取越级上访、非法上访等非理性行为，不仅不能有效解决问题，反而更进一步激化矛盾，造成新的社会问题。三是顾虑担忧较多。部分群体由于所担任的社会角色较为特殊，使得他们对于参加基层协商民主存在诸多顾虑担忧，比如政府工作人员在政府对亲属的征地拆迁问题上往往不敢站出来表达诉求。还有部分群体担心参与基层协商民主，会因触及到某些群体的利益而遭到网络暴力，甚至生命财产安全也会受到威胁。

（二）协商方式有待规范

从基层协商实际情况来看，一些地区特别是偏远地区在实践过程中存在着一定程度上的不规范。一是群众的协商意识薄弱。一些地区的群众由于文化水平不高、缺乏协商民主的意识，往往对协商制度政策不知情，在协商过程中未能表达出自己的真实意愿。二是工作人员履职不规范。在一些村社地区，有的工作人员简化工作流程，在没有征得群众同意的情况下，存在代替群众投票的情况;有的甚至出于个人私利，歪曲事实、材料造假，严重违反法律法规。三是制度约束力不强。在一些地区由于缺乏有力、有效的保障监督机制，相关要求在基层实际落实时出现走样变形甚至是恶意变通等现象，使得基层协商民主成为意义价值不大的程序性工作。

（三）协商能力有待提高

基层地区的协商代表往往对基层的具体情况较为熟知，在基层地区有一定的话语权，能够很好地凝聚基层力量，在收集社情民意方面有着天然优势。但是，其中也不乏有些代表由于在语言文字表达、透过现象看问题本质、分析问题研究原因、主动争取惠民政策等方面存在着方式方法不对和能力水平不足的情况，从而影响了表达民众实际需求的成效。特别是在较为偏僻的农村地区，协商代表往往年纪过大（调研发现，在一些空心村具备基层协商条件的代表平均年龄在55岁以上），文化水平又普遍偏低，不善于将同质性的问题汇总在一起集中研究以便更好争取支持，使得协商民主的过程往往成了自倒苦水。由于协商效果不理想，协商代表们的参与热情逐步降低，基层协商民主也容易流于形式。

（四）协商渠道有待畅通

从实践来看，基层协商还存在协商渠道不够畅通的问题，表现为基层群众向上级表达诉求的条件有限、渠道不多，往往出现信息偏差、时间滞后等问题，使得一些亟待解决的问题没有得到及时妥善解决，致使一些矛盾问题随着时间的推移逐渐上升为引发危害社会稳定和谐的社会事件。从社会上出现的一些群体性事件来看，很多在基层就已经有了苗头，也有一些事件在发生之前群众已经向主管部门反映，但由于未得到重视和及时妥善解决而酿成大祸。因此，注意倾听基层的声音是十分重要的。

（五）成果转化有待加强

满足基层群众的正当诉求是基层协商民主的重要目标。但是，一些基层单位在开展民主协商之后，对于收集的社情民意并未做认真归类上报有关部门，有些部门接到问题后也并没有引起足够的重视，还有些部门在解决相关问题后仅对上级部门作汇报，未对社会大众公开办理结果，协商成果转化有待提高。

四、提升基层协商民主效能推进社会治理共同体建设的举措

提升基层协商民主效能有利于推进社会治理共同体建设，应当紧抓全国上下多维度、多层次建设社会治理共同体的良好契机，有针对性地统筹思考提高基层协商民主在社会治理共同体建设中效能提升的路径方法。

（一）注重参与：描绘美好愿景，凝聚基层协商思想共识

社会治理共同体既是行动的共同体，更是价值的共同体。为充分发挥好基层协商民主在社会共同体建设中的治理效能，应当结合上述各类社会群体心理和行为现象，通过描绘美好愿景，凝聚基层协商思想共识，提高全社会基层协商民主的主体意识、责任意识、纪律意识和法律意识，激发基层协商民主主体参与的热情。一是提升主体意识。在全社会树立人民主体的社会意识，让人民群众意识到积极参加各类协商民主，不仅有利于表达诉求，更是参加社会治理，行使人民当家作主权利的重要方式。二是提升责任意识。通过各种活动宣传社会主义核心价值观，宣传社会主义新风尚，提高各类人士的社会责任意识，激发他们参与基层协商民主的热情。三是提升纪律意识。注重提升基层协商民主参与者的纪律规矩意识，让他们对参与渠道、协商流程等方面的制度有详尽的了解认识，并能自觉履行。四是提升法律意识。在全社会树立依法治国理念，按照法律法规要求维护人民群众的合法权益，保障协商代表的人身财产安全，特别注重网络媒体和意识形态领域的安全，依法严厉打击各类干扰基层协商民主、危害社会安全稳定的行为。

（二）注重规则：规范协商程序，健全有序参与协商机制

一是规范基层协商民主内容。结合各地区基层实际，细化基层协商民主的规定和办法，明确基层组织的职能职责、明确各基层单位开展协商活动的流程和民主协商参加者的权利义务，让基层协商民主实现有规可依，降低人为因素对协商过程和协商结果的影响。二是加强对基层协商工作的监督管理。上级部门应当加强对基层单位开展协商民主情况的监督考核，除了翻阅案卷以外，要加大走访、调研的力度，特别要关注人民群众的诉求是否得到了有效表达。对不规范、不正确开展协商的要进行批评教育，并结合监督检查结果给基层部门提出行之有效的整改意见，帮助基层单位提升协商水平。三是提升基层组织服务水平。定期开展村（居）委干部的协商民主方面的教育培训，加强业务指导。根据工作需要定期组织基层干部去一些有较好做法的基层部门开展学习交流，为基层干部处理实际工作提供更多值得借鉴的方式方法，提升基层组织干部的服务意识和服务水平。

（三）注重过程：加强交流引导，提升参与主体协商能力

一是加强指导。镇街部门应当对协商能力较弱的村社加强工作指导，通过在开展基层协商工作的时候安排专人进行全程专业化指导等方式，实现工作指导的常态化，全面规范各项工作，帮助基层部门提升工作能力水平。二是加强人才建设。针对乡村人才不足问题，应积极借力脱贫攻坚、乡村振兴等政策，通过发展特色农业、乡村旅游等方式筑巢引凤，提高乡村经济发展水平，以此推动乡村协商民主的人才建设。三是加强教育培训。对协商参与者加强教育培训，让他们熟知相关法规政策，提升语言表达、写作能力，从而提升他们的协商能力。

（四）注重方式：拓宽协商平台，完善基层协商渠道方式

拓宽协商平台，完善基层协商渠道方式是解决基层与上级部门信息沟通不畅的关键。一是加强网络平台建设。在整合各类网络问政、社情民意等相关网络平台的基础上，规范建设协商民主平台建设。通过网络平台建设，让更多在外务工的乡村意见领袖实现远程协商民主，同时利用专业软件对发言情况进行整理归档和一键提交，实现基层协商民主的扁平化管理。二是加强综合平台应用。通过建设综合应用平台，将社会生活中包括交通、环保、公安、司法、民政、教育等多个领域反映的问题进行数据交换和关联比对，一方面可以对同一问题从多方面进行印证来确保群众反映问题的真实性，另一方面可以实现数据的充分利用，提高问题解决的效率。三是加强处理结果反馈。政府部门在专注解决群众矛盾问题的同时，也应当注重对解决过程、解决情况和解决结果对民众的告知反馈，树立敢作为、善作为的政府形象，提高群众的认可度和满意度，建立良好的党群、政群关系，提高基层协商民主参与的积极主动性。

（五）注重转化：促进成果转化，推动社会治理共同体建设

一是加强制度约束。将基层协商民主的相关制度规定进一步向协商后的成果转化阶段延伸，明确协商民主成果的组织单位、督办单位、承办单位的职能职责，以及办理时限、工作要求等相关要求，以严明的制度确保协商成果的有效转化。二是加强社会监督。公开协商成果办理情况，通过线上线下多种渠道来鼓励社会大众参与监督，以提高有关部门办理的积极性和主动性，提高办理质量。三是加强绩效考评。对开展基层协商民主有突出贡献的个人和单位给予奖励，对存在问题造成不良影响的要公开批评并责令整改，并将有关事项办理情况纳入有关部门的年度考评体系。

[参考文献]

[1]习近平对“十四五”规划編制工作作出重要指示强调   把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来  齐心协力把“十四五”规划编制好[N].人民日报，2020-08-07（01）.

[2]《十九大以来重要文献选编》上册主要篇目介绍[N].人民日报，2019-09-02（06）.

[3] 王玉柳.城市社区党组织建设探析[J].行政与法，2020（4）.

责任编辑：杨绪强