“一体两翼式”治理下的“三治”融合

摘 要：建立自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系是实现乡村治理有效的基础性工作，也是乡村善治和治理现代化的具体要求。从协同治理理论出发，以秦巴山区汉阴县T村的乡村治理为例，结合相应的案例对“三治合一”在基层的运作逻辑和形成机制进行了探析。发现在以自治为基础、法治为底线、德治为辅助的一体两翼式的乡村治理实践中，三者的有效结合促进了乡村治理现代化和善治格局的形成。

关键词：乡村振兴;自治;法治;德治;“三治合一”;“一体两翼式”

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）01-0111-10

一、问题的提出

党的十九大报告中提出了实施乡村振兴战略的重大决策，并将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略的总要求。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》又对实施乡村振兴战略作了较为详细的部署。在乡村治理层面，将治理有效作为夯实基层治理的根基，并提出了自治、法治、德治相结合的治理机制。2018年9月份中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》又从健全现代乡村治理体系的视角提出了“坚持自治为基、法治为本、德治为先”的治理机制。从乡村治理的现实逻辑来看，这种“三治合一”的治理机制是对当前乡村治理的创新和进一步的完善，也是健全现代乡村治理体系的重要举措。在实现“三治合一”治理体系的实践过程中，有必要对其形成机制进行有效的探索来更好地指导实践。从国家的宏观战略来看，自治、法治和德治相结合的治理机制是善治在乡村治理层面的具体实践。

乡村治理是促进乡村社会发展和繁荣的有效措施，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作。一直以来，乡村治理机制都是农村问题研究的重点和热点，通过探讨机制形成的过程可以有效地洞悉我国基层治理的根基以及存在的现实问题。当前，关于乡村治理的研究主要集中在治理逻辑、治理机制、治理现代化等几个层面。在治理逻辑方面，主要是通过国家相关政策执行情况来透视。周庆智从基层政权及农民的多重角色出发，从微观治理机制及其隐含的宏观政治逻辑来解析改革开放后国家与农民的关系[1]，研究多是将农民与国家置身于农村的微观社会环境中，试图通过农民与国家各种博弈来说明其治理的逻辑。还有的学者通过国家税费改革这一政策透视基层治理的逻辑。陈锋指出在国家资源不断输入乡村社会的过程中，尤其是税费改革之后，乡村治理一度陷入了空心化困境，这种困境与改革之前基层治理中利益主体的谋利型行为逻辑密切相关，治理的难度则在于国家、基层组织与农民关系的重塑[2]。在治理机制的研究方面，贺雪峰等认为乡村治理的研究需要从治理机制、外在条件和内生基础即乡村治理的宏观、中观、微观三个方面来把握[3]。此研究将乡村治理放入了中国现代化的进程中进行讨论，研究的视角较为全面。除治理逻辑和治理机制外，乡村治理现代化问题也成为当前乡村治理研究的热点。在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，乡村治理的现代化一直是学术界探讨的重点。正所谓基础不牢，地动山摇。有着30多年历史的村民自治制度一直是乡村治理所坚持的核心，这一治理机制构成了当前乡村治理的基础。随着乡村社会的发展，自治成为乡村治理现代化过程中的一项重要治理模式，需要不断探索各种方式和类型。在这一研究过程中徐勇等通过对村民自治三个阶段的总结，认为随着社会的发展需要探索村民自治的有效实现形式，建构多层次、多类型、多样式的村民自治体系[4]。近年来，在以自治为基础的治理现代化研究方面，法治和德治也开始成为了社会治理所采用的主要治理模式。而在乡村振兴过程中所探索的“三治合一”正是在前期各种治理模式基础上的一种创新。“三治合一”治理机制的雏形诞生于浙江桐乡。张丙宣等对浙江省桐乡市从2013年开始所实施的“三治合一”的治理机制进行了分析，认为未来的乡村治理必须回归有限政府和乡村自治的本源，细化乡村治理的顶层设计，将德治、法治和自治的原则和技术嵌入到乡村治理的实践中，让社会机制发挥基础性作用[5]。胡洪彬以浙江桐乡地区乡镇社会治理的“三治合一”模式为个案，分析了“三治合一”模式的治理主体、治理工具和治理过程，认为该模式在理论上契合了人民主权理论、善治和协商民主理论，在实践上也一定程度实现了对现有基层社会治理模式的突破性创新。

在研究乡村振兴战略中“三治合一”的治理机制时需要明晰其所依賴的理论体系，以更好地理解理论的指导方向。“三治合一”的治理机制依托于两套理论：一是国家治理体系与治理能力现代化理论体系。治理理念中的现代化要素主要包括法治精神、多元和宽容意识、公民参与等。目前学术界关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究，正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度所展开的[7]。自治、法治、德治相结合的治理机制是围绕乡村治理的行政能力开展的，是国家治理体系和治理能力现代化建设在乡村治理层面的具体体现。二是借鉴治理理论中的“善治”理论，关于善治理论的阐述，俞可平将其基本要素概括为合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性五个方面，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[8]。从现代乡村治理体系建设的基本特征来看，善治是其最终需要达成的目的。何哲则从超越政治行为的角度来看待善治的实现，他将善治的目的总结为个体心理空间对治理状态好坏的评价，认为善治应该包括六个维度的治理，即信仰、自由、信任、公正、秩序和生存[9]。无论从政治行为的角度还是从个体层面的角度来解释善治，其最终目的都是为了实现治理的现代化。而在“三治合一”的乡村治理体系中，其最终目标是要在政府行为的指导下，达到乡村社会治理的现代化。

从当前学术界对于乡村治理的研究看，大多是从理论层面分析善治的可能性和实现治理现代化的路径，从自治角度谈治理的居多。在前人研究的基础上，本研究主要通过相应的案例阐释在乡村治理体系中自治、法治、德治“三治合一”治理机制是什么，以及三者之间处于什么样的关系及如何形成“三治合一”的乡村治理体系。笔者以陕西省汉阴县为例，通过对该地“三治合一”基层实践的探讨分析这种机制形成的可能性，构建实现以自治为基础、法治为保障、德治为辅助的“三治合一”治理体系的政策逻辑。

二、汉阴县“三治合一”治理体系的运作逻辑

汉阴县地处陕南秦巴腹地，北枕秦岭，南倚巴山。凤凰山横亘东西，汉江、月河分流其间，除月河川道外，大部分为浅山丘陵。该县属于国家扶贫开发工作重点县，是秦巴山区国家连片特困地区覆盖县之一和革命老区县，辖10个镇141个行政村，总面积1 365平方公里，总人口31.3万人（其中农村人口26.3万人）。2018年7月份笔者所在的乡村振兴系列调研研究团队在汉阴县开展了为期1个月的调研，主要就该县在乡村振兴中所实施的“三治合一”治理机制进行了探析。

汉阴县在乡村治理中所探索出的“三治合一”治理机制对当前乡村振兴有很好的启示作用，从学理层面分析这种机制形成的内在因素对实现乡村治理的现代化发挥着重要作用。2018年的中央一号文件指出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”实施乡村振兴战略以来，各个地区都在创新基层治理的模式。在2016年的脱贫攻坚过程中汉阴县面对农村内生动力发展不足、群众参与村庄治理积极性不高以及基层矛盾调解处理困难等一系列问题，在全县尝试将村民自治和法治、德治结合起来提升基层治理的水平，从而促进基层治理能力的现代化，具体措施见表1。

（一）村民自治的基层实践逻辑：自治组织的发展和治理的精细化

进入21 世纪，村民自治被置于乡村有效治理的体系之内，成为治理有效的重要基础[10]。有效发挥乡村自治组织功能是实现乡村自治的重要保证[11]。除此之外，治理单元的放大，如新一轮村庄合并的开展进一步弱化了村民参与村庄事务的积极性，不利于村民自治的有效推进。在笔者调研中发现，汉阴县自治平台的建设最大程度发挥了村民的自治能力。從2016年开始，汉阴县在全县开始实施自治平台建设，即建立一个以村党组织为核心、村民代表大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济组织为支撑、村级社会组织为补充的“六位一体”治理平台。

案例一：T村遵照学术规范，文中对调研的村庄名字进行了学术化处理，T村是笔者团队所调研的村庄。有12个村民小组，638户，2 064人。2016年村民自发组织成立了红白喜事理事会，专门负责村里红白喜事的筹办和监督。理事会按照T村的姓氏，由谭氏、柯氏、姚氏、蔡氏、刘氏、曾氏、张氏、唐氏家族代表和其他家族为代表共同组成。理事会的职责和任务主要是向群众宣传党的方针政策、法令和规定，耐心做好群众的思想疏导工作。理事会对举办红白喜事的规模、宴请范围、宴席桌数、宴请标准等进行严格控制，并且对红白喜事中的不良风气进行有效的监督。理事会规定，红白喜事不准讲排场，摆阔气，不得借机敛财，反对一切大操大办。除此之外，理事会还负责红白喜事过程中的食品安全和卫生监督工作。正如T村红白喜事理事会的谭理事长所言“理事会成立之后，村里的红白喜事有人管了，一些不正之风也逐渐没了，食品安全问题也不用再担心了”。

红白喜事理事会作为村民自治中的一种重要的自治组织，在当前的乡村治理中发挥了较为重要的作用。从乡村治理的实践逻辑来看，群众自治性的组织是将村民组织起来参与村庄公共事务治理的最有效方式。村民的自治是要通过这些自组织的成立将农村中的现有力量进行整合从而做到村民自己的事情自己决定。从委托-代理人的角度看自组织治理模式，其重要特点就是治理者与被治理者身份的合一，权力不再扮演核心的角色，治理者与被治者不再是二元对立，而是协调（coordination）与合作（cooperation），强调正面激励、主动参与的原则[12]。在T村，红白喜事理事会只是自组织当中的一个。在村民自治过程中，村委会虽然处于核心地位，但是村委会不能解决村民在日常生活中所遇到的所有问题;村民的自治最重要的是通过相应的平台或者主体将村民组织起来参与村庄公共事务的治理。在大量青壮年外出，留守老人、留守妇女、留守儿童数量与日俱增的农村，村庄中的公共事务需要相应的人员来负责，所以自治性组织是实现自治的重要途径。

为了实现村民自治，汉阴县专门实施了网格化的治理模式。在网格化治理中，网格分为三级，分别是一级网格、二级网格和三级网格。一级网格长由村委会书记、副书记、村委会主任、副主任、监委会主任以及文书担任，二级网格长由小组长以及中心户长担任，三级网格长主要由村里的党员和群众代表担任。在此过程中每一个网格成为一个治理单元。在最小的治理单元即三级网格中，网格的治理范围小于村民小组。在笔者所调研的T村，整个行政村被分为了A、B、C、D、E、F 6个一级网格，网格长由村一级的干部来担任。在这6个一级网格中每个网格中又设置了二级网格，其中一级网格A中有两个二级网格，二级网格长由小组长担任。这两个二级网格之下又有4个三级网格。从行政区划来看，在一级网格A中有两个村民小组，而三级网格的单元要小于村民小组的单元。在表2中，笔者以T村的A网格为例来说明此种网格化的治理方式。

在表2中，二级网格A-I和A-II分别是T村的第一村民小组和第十二村民小组，二级网格从某种程度上来说就是村民小组，而在村民小组之下设置三级网格，三级网格直接对应于户。这种治理模式的创新主要包括以下几个方面：首先，网格化的治理打破了原来行政村到自然村的垂直治理模式，设置三级网格进一步缩小了治理单元。其次，在网格化治理过程中，除村干部之外，群众代表、党员、中心户长等也参与到治理的过程中，实现了治理主体的多元化。最后，三级网格化的治理模式极大地减轻了村委会、乡镇及以上行政组织的行政压力。这种网格化的治理有效避免了合村并组带来的弊病。小集体行动的便利和与之高度相关的公共利益与公共事务都是基层民主运转的重要条件[13]，而这正是网格化的治理所体现的。

案例二：党员张某为三级网格A-I-2的网格长，他所管辖的网格中有33户，蔡某是他所管辖的网格中出了名的上访户，凡是对党和政府的某项政策不满，蔡某就会经常到镇政府和县政府去上访，已经成为非常头疼的上访户。从2016年村上实施网格化治理以来，网格长张某将蔡某作为了自己工作的主要对象，平时一有时间就到蔡某家里给他宣传党的政策和方针，并且询问蔡某上访的原因。张某发现蔡某经常上访是由于对于很多政策不了解，又没有人给他宣传和解释。张某经过详细分析后，又咨询镇政府和相关部门，通过自己的威望和在村里的声誉最后说服了蔡某。张某经过半年多的工作和乡镇、县上其他部门的协调，蔡某终于不再上访了。

在当前的村民自治中，基本遵循着“行政村-村民小组-户”的治理逻辑，在此过程中村干部以及小组长在其中发挥着主要作用。但是近几年由于脱贫攻坚和乡村振兴等相关事务的推进，仅依靠村干部很难对村庄进行有效治理，依靠中心户长、党员和群众代表已经成为拓宽自治渠道的有效途径。网格化治理有效实现了自治单元的下沉和缩小，成为自治的有效单元。网格长，尤其是三级网格长是对接农户的主体，大大减轻了村镇一级的压力，从而将村民很多的矛盾和纠纷都解决在萌芽状态。和精准扶贫过程一样，治理单元越小越有利于集中发力，利于扶贫资源有效输入，从而提升单位面积内的贫困治理效率[14]。治理单元的缩小会使治理的效率得到很大的提高，从而实现农村社会的精细化管理。

（二）乡村法治的有效途径：“两说”政策的有效推进

乡村法治化是乡村治理体系的重要内容，也是构建和谐社会的基本原则，更是完善依法治国的具体体现[15]。在乡村振兴中，法治是确保乡村治理有效的保障性工作，没有农村治理的法制化就不可能实现整个国家治理的法治化[16]。当前农村法治依然相对薄弱，农民缺少学法、用法、懂法的氛围，整个法治环境还没有形成。在乡土社会所形成的熟人场域中，农民在日常活动中的关系通常是通过血缘、亲缘建立起来的，缺乏运用法律武器来维护自身合法权益的意识，因而对于法律的认识仍然不到位。文化习惯、权力、人情、关系、非理性情绪等生活因素主导下的乡村，法治建设仍落后于乡村经济社会发展现实，滞后于现代社会发展进程[17]。在汉阴县农村的法制化建设中，“两说”政策成为近年来一项重要的法制化治理方式。“两说”即干部说法说政策，群众说事说心声。通过两说实现法治在乡村振兴中的指导作用，在农村形成良好的法治环境。

案例三：2017年7月份，从外地来了几位商人在T村向村民推销电饭锅，很多农户因为价格便宜都买了，结果有几个农户在使用过程中都相继爆炸，身体也受了一定的伤害。此事发生之后，村民都去找村干部，让村干部赔偿他们。村民认为是村干部从推销商那里获得了好处，所以才默许推销商来向他们推销电饭锅，实际村干部根本就不知道此事。事情最终闹到了县政府，县政府为了平息此事，特向遭受伤害的几位村民进行了赔偿，事情最终才得以了结。此事发生之后引起了县上的高度重视，针对村民普遍法律意识淡薄的情况，县上在全县实施“两说”政策，即为每个村庄安排了相应的司法人员来“说法”和“说政策”，县上规定每个包村干部每个月要到所联系的村庄至少宣讲相关法律和政策一次。县里在每个村设置了“说事室”和“说事说心声平台”，培养加强广大村民的法治意识。刘某是镇里司法所的干部，T村是他的联系点。为了响应县上的号召，刘某每个月要为村上举办一次法治宣讲会，针对村民日常生活中遇到的诈骗和违法行为进行讲解，并为每个农户发放宣传手册，为农户宣讲国家的各项政策。通过说法和说政策之后村民的法治观念有了极大提升，就如村民李某所言：“现在遇到一些麻烦的事情起码知道找谁来解决了。”

从当前农村发展的基本情况看，农民法治化观念的淡化和法治化建设的落后是普遍性的问题，这一方面是由于中国农村熟人社会的特性所决定，另一方面是由于农村法治的不健全所造成的。从农村熟人社会的基本特征来看，法治化的理念和思维在农村缺乏生长的土壤，也没有相应的制度保障。在这种不规则的生活场域中，非正式制度在其中发挥着主导作用。非正式制度是人们在漫长的历史生产实践中，应现实生活的需要不断积累和建构起来的，其中隐含着极深的内在逻辑[18]。这种非正式制度的存在一定程度上消解了法治所具备的权威。

传统农业社会是一个“亲缘社会”和“熟人社会”。人们在村落里生于斯、长于斯、死于斯，长期的紧密交往形成亲情关系，因此农业社会又是一个 “人情社会”，情感甚至大于王法[19]。在农民的日常生活和生产实践中，通常是靠血缘、亲缘、地缘来维系自己在村庄的地位，这也使法治化的治理理念在农村社会缺乏生长的土壤。在当今非农化和城市化的发展过程中，外来要素不断向农村渗入使其以血缘、亲缘和地缘所建立起来的依靠非正式制度来维系的村庄社会很难去适应，主要表现在农民缺乏一定的法治理念和维权意识，在遭受侵害时只能将其转嫁给村委会或者基层政府来寻求赔偿，甚至通过各种抗争和上访来维护自身利益，即村委会或基层政府成为了农民获得相应权利的安全閥。正因如此，农村法制化建设必须通过有效地干预来实施，针对当前法治的基本路径，实现农民和农村社会的规则化仍然需要对法制的大力宣传和普及，这种宣传和普及最终是要实现农民的理性化。虽然当前农村的法治化建设已经做了许多层面的工作，但是与实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的现实要求还有一定差距，具体表现为立法“缺”、优先“少”、措施“虚”与约束“软”[20]。

（三）德治在农村基层的实践：新民风建设的推广

新时代乡村治理面临着严峻挑战，道德问题尤为突出，德治也是当前乡村治理中所提出的新型治理路径。从德治的基本目标来看，是要在乡村发展中创建良好的氛围，推进乡村风气的和谐，发挥道德建设在乡村发展中的作用。德治即是通过相应的文化建设，运用农村特有的文化资源和道德规范，建立起每个村民都自愿遵循的行为规则体系，从而提高农村的社会治理水平，最终实现乡村治理的现代化和善治目标[21]。乡村在长期发展和转型中形成了具有地方性的民风，这些民风已经成为促进乡村发展的一项软实力。乡村中的乡贤以及所实施的一系列民风建设是推行德治的有效途径。在目前的乡村振兴中，各个地方都在探索有效的德治方式，如每年的“好媳妇”“好婆婆”等先进模范的评比。这些评比是发挥德治的最有效的方式。从2018年开始，汉阴县在全县开展以“诚孝俭勤和”为核心的新民风建设，将乡风民俗、环境卫生、遵纪守法、勤劳致富等内容纳入村规民约，逐村制定，逐户签约，监督落实，成为推行德治的一项重要措施。

案例四：罗某原来为T村的贫困户。在村庄里一提起罗某，大家都认为他是村里最懒惰的人，自己种的庄稼都已经荒了，因为懒惰所以也没有娶上媳妇，一切生活都是靠国家来救济。正如村主任所言：“罗某属于典型的蹲着墙根晒太阳，等着国家来救济的懒人”。鉴于这种状况大家对罗某的评价非常不好。从2018年开始，村里面开展以“诚孝俭勤和”为核心的新民风建设，罗某成为了这项政策所针对的主要人物。为了让罗某尽快改掉懒惰的习惯，村上的新民风建设小组几乎每周都要去他家里给他做工作。后来罗某成为村上的公益岗位人员，专门负责村上的道路卫生，并且每月给800元工资，从此之后，罗某懒惰的习惯有了较大改观。新民风建设小组为了激励村上这些懒散的贫困户，通过各种途径让他们参与村上的集体活动，村庄中的风气有了很大的改观，勤劳致富在村庄中深入人心。

作为乡村治理中一项有效的治理方式，德治是要实现乡村民风和秩序的良好运行，从而制止与当前农村发展相违背的做法，摈弃农村发展中的不良习气，促进乡风的文明。在当前乡村振兴中，德治在很大程度上依赖于农村中的乡贤、能人以及有识之士，而这些人员在德治中所发挥的功能必须依靠相应的组织才能体现出来。没有其他的组织支持，道德只能是一种意识，一种精神，不能成为一种治理方式;道德要发挥治理功能，必须与组织结合，即必须在一定的组织载体上才能够有效运行[22]。T村的新民风建设小组作为一种道德示范组织，其成员都是由村民公认的在村庄中有威望的村民、乡贤以及村民较为信任的人员组成，由他们所组建的新民风建设小组通过相应的示范、动员和组织使农村发展中的不良风气得以消除。在农村社会的差序格局中，道德的示范和影响会对乡村社会发展的风气产生巨大的影响。德治是以自律为约束的“良心主导型”心性伦理，其实现的关键在于道德行为主体的内在品性和人格的完善，起源和最终依据在于人心[23]。在德治的实践过程中，通过相应的组织所形成的良好风尚对不良风气的约束是德治能够发挥作用的重要保证。

三、协同治理理论下“三治合一”新型治理模式与治理体系形成原理

前文笔者结合在汉阴县T村的调研，对当地在乡村治理中所探索的自治、法治、德治相结合的治理体系通过相应的案例进行了详细阐述。虽然只是个案，但其中所反映和折射的是在乡村治理中自治、法治、德治三者之间的内在关系以及三治合一治理体系所形成的基本原理。厘清这三者之间的内在关系以及三治合一治理体系形成的基本原理是在乡村治理中需要探索的学理性问题，具有一定的理论价值和现实意义。下面笔者主要结合T村的案例分析自治、法治、德治三者之间的内在关系以及三治合一治理体系形成的基本原理。

（一）“三治合一”治理体系形成的原理

自治、法治、德治“三治合一”治理机制是在协同治理理论下对于基层治理的创新，这三者之间的有机统一是基层治理实现“善治”的基础。协同治理理论包括以下几个方面的内涵：一是治理主体的多元化;二是治理主体之间的相互依赖性;三是自组织性;四是共同的规则和目标[24]。在协同治理视阈下，政府治理定位为以民主化、法制化为导向的无缝隙服务政府，倡导市民社会的有序发展与完善，并主张通过公民社会的有序参与来加强对政府活动的监督，保证公共权力的阳光、规范运行[25]。从协同治理理论的基本内涵看，“三治合一”治理机制是在协同化的过程中将自治中的民主化思想和法治中的法制化思想以及德治中的公民化思想进行有效结合的尝试，对于实现乡村振兴中的治理有效发挥着较为重要的作用。其作用主要表现在以下几个方面：（1）通过自治实现治理主体的有效性，这种治理主体的有效性主要是通过村民自治性的组织高效参与来实现的;（2）通过法治实现治理过程的有效性，即通过法治化的手段实现乡村社会的和谐与稳定;（3）通过德治实现治理氛围的有效性，即为乡村的发展提供良好的风气。“三治合一”治理体系的治理机制分析见图1。

如图1所示，在“三治合一”的治理体系中所形成的是一体两翼的关系：自治是基础，是主体;法治是底线;德治是辅助。在目前乡村治理实践中，自治基础，必须通过法治和德治进行有效保障才能实现乡村的善治。在当前乡村治理中，自治拥有良好的基础，已相当成熟，而法治和德治仍然比较薄弱，这种一体两翼式治理机制形成的善治在中国国家治理过程中具有一定的历史积累，既是对国外法治治理方式的有效发扬也是对中国儒家传统治理中“礼法共治”格局在新时期的有效继承。在T村，这种“三治合一”治理体系的形成，主要是在村民自治的基础上通过一系列治理方式的创新来实现善治;在这种治理方式的创新中，多个治理主体的参与，网格化治理模式的使用，法制化平台的搭建，村级道德评议制度的建立等一系列治理工具的有效结合实现了“三治合一”治理体系的形成。

“三治合一”的治理体系最终是要实现自治、法治和德治的有机结合与统一。但是从当前乡村治理的基本逻辑来看，主要存在以下几个方面的问题：一是自治主体的缺乏和治理单元的扩大化。除村委会之外，其他村一级的自治组织普遍发展较弱，而且随着撤村并居和村庄合并的推行，村庄一级的治理范围不断扩大。二是法治观念的淡化和执法能力的低下。农村以血缘和亲缘所建立起来的熟人社会仍然是一个不规则的社会，法治建设缺乏土壤。三是道德教化和感染能力的低下，德治仍然缺乏相应的组织主体。实现“三治合一”必须在机制方面进行有效的创新，从而实现三者有机的统一，以期达到以自治为基础、法治为保障、德治为辅助的治理目标，三者既相辅相成又相互依托，在实践中协同推进[26]，这也是在乡村振兴中实现治理有效的具体要求。

（二）“三治合一”治理体系形成的条件

T村在长期的治理过程中具备了进行治理创新的条件。首先，T村具备良好的村民自治基础。农民专业合作社、互助协会、理事会等村一级自治组织发展较好，而且在村一级治理中扮演着重要的角色，这些自组织在村庄治理中配合村两委和村务监督委员会进行村庄产业发展、项目建设等重大事务的决策和实施，共同成为村庄治理的有效主体。其次，政府为村一级搭建了有效的法治平台。通过“说法说政策、说事说心声”等为村庄发展创建法制化的治理环境，通过理性化和正规化的运行机制来实现乡村治理的有效性，实现了乡村社会发展的规则性。最后，村庄内部良好的民风和道德氛围为德治开展创造了一定的条件。在T村，道德講堂、事迹报告会、新民风建设的有效实施使以德化为核心的治理机制成为乡村治理软实力的集中体现，良好的民风为德治的开展创造了有效的条件。

（三）自治、法治、德治之间的内在关系

自治是“三治合一”治理体系的基础。村民自治主要强调农民在乡村治理中的核心地位，将农民的自我管理、自我发展、自我组织、自我教育等作为主要的治理机制。在T村的治理过程中主要表现为各种自组织参与村庄的治理。在中国乡村发展中以村民自治为代表的治理方式一直在其中发挥着核心作用，这也是实现德治和法治的基础。从乡村治理的历史实践以及三者之间的内在关系来看，自治不但是基础，而且是长期所遵从的基本治理逻辑。受“皇权不下县”的中国长达几千年的治理机制的影响，村庄一级仍然以村民自治为主;这种自治将有效地发挥村庄一级的民主，在尊重村民选择和权利的基础上实现自治能力的有效提升，从而建立符合国情域情、体现时代特征、规范有序、充满生机、调动民情、彰显民意、共享共担的村民自治秩序[27]。

法治是“三治合一”治理体系的底线。无论是村民自治还是乡村的德治都要以法治为底线，村民自治和德治都必须在宪法和相关法律允许的范围内履行相关的权利和义务。法治作为乡村治理体系中的底线，乡村社会中的任何事务都要有法可依，在法律许可的条件下进行相关活动。在乡村的法治治理进程中，用法治思维和法治程序有效规范村民和村级各种组织以及外来力量的各种行为，将法治理念贯穿于乡村治理的始终是法治所要实现的基本目标。近年来随着脱贫攻坚和乡村振兴的有效推进及国家各项资源的注入，有必要以法治的方式来统筹各项事务，平衡各种关系，化解各种矛盾，规范各种行为，使乡村治理中的各项事务实现公开和透明，形成以法治为保障底线的治理。

德治是“三治合一”治理体系的辅助。自治和法治有效地保障了乡村治理的正常运行，而德治将在此基础上起到锦上添花的作用，成为“三治合一”治理体系形成的辅助。中国自古以来就是一个礼仪之邦，“礼治”是儒家所倡导的主要治理理念，而从“礼治”中所滋生的伦理化的法律催生了德治的产生。在T村，德治主要通过村民所形成的自律意识、非正式性的规范等来形成对其行为的约束。村规民约、良好的家風、道德模范、新民风等都是进行德治的有效方式。在“三治合一”治理体系的形成中，德法结合也是对中国传统国家治理中“礼法合一”思想的有效继承和发扬。在乡村治理的实践中，德治可以有效弥补法治在乡村场域中的缺陷。

四 、推进“三治合一”，实现乡村善治的政策逻辑

在乡村振兴的推进过程中，实现乡村的善治需要构建科学、合理的乡村治理体系，这种体系的构建也是实现乡村治理现代化的重要步骤。从协同化治理的理论来看，建立自治、法治、德治相结合的治理体系仍然需要不断完善相应的政策和制度。

（一）通过村级组织的建设进一步夯实自治的基础

自治必须通过有效的平台才能实现，村级组织的建设是推进村民参与村庄公共事务管理和基层治理的有效途径。在扩大自治平台建设中，必须通过其他村级自治组织的成立来实现自治的最大化。从目前村民自治的发展来看，村一级自治组织和自治平台的缺乏仍然成为发挥自治能力的最大障碍，另外，大多村级自治组织缺乏完善的规章制度和办事章程，造成村一级自治组织的治理效率低下和发展后劲不足。这就要求，首先在具体实践过程中要鼓励和支持村一级成立各种合作经济组织与村级协会、理事会等，从政策和人力、物力、财力等方面来支持这些组织的发展，鼓励更多的村民参与这些组织，通过这些组织来表达自己的心声和实现对村庄公共事务的自我管理和自我服务。其次，在村一级治理的基础上进一步缩小治理单元，在自然村推行网格化的治理路径，设置网格长，充分发挥网格长、中心户长、党员等在乡村治理中的引领作用，通过这种小而精的结构优化来锻炼和提升村民自我发展及其自治的能力。最后，鼓励各类社会组织与村委会有效配合共同参与村庄的治理，通过这些组织为村一级提供先进的治理理念和治理思路，从而促进村一级治理的现代化。

（二）将法治作为实现乡村善治的保障底线

从“三治合一”的基本思路来看，在乡村，法治化的治理仍然比较薄弱，在治理的实践过程中由于受农村熟人社会的影响，法治理念和思维在村一级缺乏一定的土壤，具体表现为村民缺乏一定的法治意识和法治思维，农民的切身利益经常受到侵犯，在村庄一级没有建立起相应的法治宣传平台，村民缺乏进行法律维权的有效渠道，这些都在很大程度上阻碍了法治的有效推进。在实现乡村善治的过程中需要从以下几个方面来促进法治化治理路径的形成：（1）加强法治化的宣传力度，通过网络、微信等媒介向村民宣传各种法治观念，将法治化的思维和手段运用到乡村治理的过程中来;（2）各级司法部门要加大对乡村治理的支持力度，选派相应的司法人员担任乡村振兴专职人员，从而为乡村振兴提供相应的法律支持;（3）强化和提升村民的法治化意识，尤其是通过各种途径来提升村民运用法律意识维护自身合法权益的能力和意识;（4）将法治贯穿于整个乡村治理的全过程，用法治来确保村民自治在乡村的顺利推进，进而在乡村治理的过程中将法治作为保障底线，为村庄公共事务的治理提供相应的参照标准和依据。除以上几个方面之外，从宏观层面来看，国家要起步乡村振兴战略的立法工作，用法律手段来维护乡村振兴的顺利推进。

（三）为德治创建良好的治理氛围

德治是促进乡村善治的辅助措施，有较为良好的治理基础。要发挥好相应主体的作用，如乡贤、乡村有威望的能人的道德感化作用。由于农村空心化问题的加剧，导致乡村文化的没落和民风、乡风在乡村治理中功能的弱化，乡贤未能被有效地纳入到乡村治理中来。应通过各种有效的途径，在乡村治理中树立良好的社会氛围，营造良好的德治氛围。具体应该从以下方面来有效推进：（1）大力宣扬和繁荣乡村传统文化，如乡村孝老文化、宗祠文化等，将这些文化内化为乡村发展的软实力，发挥这些文化的道德感化作用;（2）开展形式多样的道德建设活动，如乡贤的评选、农村道德模范的评选，定期在乡村开展好人好事的宣讲活动;（3）发挥好非正式制度在乡村德治方面的引领作用，鼓励每个村制定相应的乡规民约，以家户为单位制定符合实际的家风、家训，通过非正式性的制度促进德治的建设。

（四）构建以自治为基础、法治为保障、德治为辅助的乡村治理体系

笔者认为乡村的善治并非是构建最好的乡村治理体系，而是构建最适合于中国农村发展的乡村治理体系。中国的农村有很好的村民自治基础，当下乡村的治理体系若仍然是以村民自治为惟一，这显然与中国乡村转型和社会发展的需要已经不相适应。构建以自治为基础、法治为保障、德治为辅助的乡村治理体系是实现乡村善治的重要途径，即一体两翼式的乡村治理体系：一体指自治，两翼分别指法治和德治。

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The Formation Mechanism of “Three-Governing in One” System Under the Governance Pattern of “One Body With Two Wings”

——Taking Village T in Qinling Bashan Area as An Example

LI Bo

（School of Public Administration/Northwest Rural Revitalization Research Center，Xian University of Architecture and Technology，Xian 710055， China）

Abstract：It is not only the basic work to realize the effective rural governance，but also the concrete requirement of the good governance and the modernization of governance to establish the rural governance system of autonomy rule by law and “three-governing in one”.Based on the theory of synergetic governance and taking the rural governance of village T in Hanyin County in Qinling Bashan area as an example，this paper analyzes the operation logic and formation mechanism of “three-governing in one” at the grassroots level in combination with the corresponding cases.It is found that in the practice of the rural governance of “one body with two wings” based on autonomy and with the rule of law as the bottom line and the rule of virtue as an auxiliary function，the effective combination of the three has promoted the formation of the pattern of rural governance modernization and good governance.

Key words：rural revitalization;autonomy;rule of law;rule of virtue;“three governing in one”;pattern of “one body with two wings”

（责任编辑：张洁）