精准扶贫中贫困村治理网络结构及中心式治理

丁波

摘 要：我国精准扶贫正处于脱贫攻坚时期，精准扶贫的目标是到2020年消除绝对贫困，实现贫困户“两不愁三保障”的贫困退出标准，从而确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫摘帽。结合贫困村治理主體和治理对象关系，即村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户及其相互间关系，建构贫困村治理网络结构，行动者的行动受结构位置和行动者个体理性共同影响。在贫困村治理网络结构中，村干部和驻村干部作为治理主体是结构中间位置，贫困户和非贫困户分别处于结构中心位置和边缘位置，村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户形成差异性的结构关系，表现为“行为性强联结关系”“结构性强联结关系”“结构性弱联结关系”和“行为性弱联结关系”。同时，由于围绕贫困户脱贫的压力型目标，使贫困村治理呈现出中心式治理的结构特征。贫困村中心式治理特征的优化，关键是发挥贫困户的主体性地位，提升非贫困户的参与性，强化村干部的治理角色，从而实现贫困村的治理有效。

关键词：精准扶贫;贫困村治理网络结构;结构位置;中心式治理

中图分类号：C913.7;F320文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）01-0001-08

一、问题的提出

习近平总书记在十九大报告中指出：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”当前我国脱贫工作已进入到决胜攻坚阶段。精准扶贫的精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，以及产业扶贫、教育扶贫、医疗扶贫、就业扶贫等各项扶贫政策和帮扶措施，使贫困户的生产条件和生活面貌得到极大改善，能在预期时间内实现脱贫摘帽。精准扶贫是国家自上而下建设下沉型政权的开端，精准扶贫的政策实施是对已有贫困治理体系和治理能力的改造[1]。精准扶贫深入形塑贫困村的村庄治理，使国家权力重新嵌入至村庄，改变传统村庄的简约治理。毫无疑问，贫困村治理是当前精准扶贫脱贫攻坚阶段的重要内容，也是实现国家减贫目标的实践场域，直接影响到贫困村和贫困户的脱贫成效。

通过梳理既有精准扶贫背景下贫困村治理的研究，发现目前学界从三个方面对此进行分析。其一，集中研究精准扶贫作为国家自上而下的政治运动对传统村庄简约治理的影响，强调精准扶贫是对基层治理结构的程序再现和流程再造[2]。国家扶贫政策嵌入乡土社会过程中，村民间争贫行为是政策与乡土文化脱嵌后引发的意外后果[3]，同时精准扶贫带来的数字下乡使数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活[4]。其二，关注精准扶贫对村庄治理带来的实践困境，有学者提出贫困村治理困境主要表现为基层政府“强势”扶贫、贫困群体的主体地位缺失和扶贫过程中社会力量参与不足[5];还有学者认为精准扶贫工具理性超越村庄价值理性[6]，以及村民自治组织能力和权威的缺失与不足[7]是导致贫困村治理困境的重要原因。其三，针对提升贫困村治理能力的研究。贫困村在精准扶贫过程中容易形成“接点治理”格局[8]和“脱贫锦标赛”的行动逻辑[9]，因此应动员村民关注和参与公共事务，实现村庄政治整合，激发贫困户内生动力，提高其自我发展能力和积极性，从而确保2020年全面脱贫目标的顺利实现。

综合来看，已有研究重点关注国家自上而下的精准扶贫政策与贫困村地方治理的融合，以及两者融合后产生的基层治理困境，但对精准扶贫过程中贫困村治理主体和治理对象的关系，以及由治理主体和对象间关系而形成的治理网络结构研究，并没有引起学界足够的重视。贫困村的治理主体是村干部和驻村干部，治理对象划分为贫困户和非贫困户，由此产生治理主体与治理对象的关系。精准扶贫政策的具体执行者是村干部和驻村干部，村干部是村 庄内部治理主体，驻村干部是外部治理主体，在识别、帮扶贫困户脱贫过程中，村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户间关系构成了贫困村治理关系网络。

本文以社会网络结构理论和理性选择理论作为理论基础，试图展现贫困村治理网络结构何以构成，研究贫困村治理网络结构中行动者的结构位置和行动者间关系，即村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户的结构位置及其相互间关系。同时，通过分析贫困村治理网络结构内在差异性关系，阐述贫困村治理中以贫困户脱贫为目标的中心式治理结构特征，并提出优化贫困村治理结构的路径，以期在该研究基础上对原有贫困村治理研究做出补充。

本文的经验材料来自于笔者2019年4月对皖西贫困村C村的实地调研。C村位于大别山山麓，地处大别山深度贫困地区，交通不便，距离县城较远，所在县是国家级贫困县，同时也是该省扶贫工作的重点区域。C村作为省级贫困村，是由原先两个行政村合并而成，村庄共有1 013户4 923人，其中贫困户346户共1 082人。笔者对C村进行了为期一个月的田野调查，调查采用个案访谈法，分别对C村的村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户进行了个案访谈，收集到C村精准扶贫实践的相关资料。

二、贫困村治理网络结构的建构

社会网络结构理论从社会网络关系或人际关系的网络结构出发，分析和解释社会现象，是结构理论的微观基础[10]。网络结构由处于结构中的行动者及其相互间关系构成。在格兰诺维特看来，通过行动者在网络结构中位置和相互间关系，能够认识和预测行动者的行动。因此，格兰诺维特提出“内嵌性”概念，强调网络结构对行动者自主性的限制和对行动的制约性[10]，即行动者的行动因其所处结构位置不同而异。换言之，网络结构中不同位置代表着不同的资源和行为规范，使行动者内化结构位置的行动期待，导致行动者在不同结构位置上呈现出不同的行动。与此同时，在布迪厄场域理论中，结构位置同样拥有重要地位。布迪厄认为网络结构位置具有客观性，结构位置含有社会资源和权利资本，是场域内矛盾冲突的焦点[11]。此外，由于行动者所处结构位置不同，行动者间的联结关系也不同。本文借用格兰诺维特社会网络关系的“强关系”“弱关系”概念，以突显不同结构位置的行动者间关系强度，具体表现为行动者的“强联结关系”和“弱联结关系”。

行动者的行动除结构位置决定外，行动者主观能动性也对其行动产生重要影响。行动者主观能动性更多地表现为行动者在网络结构中的个体理性选择。科尔曼的理性选择理论，从理性人角度出发，强调行动者追求利益最大化机制。科尔曼提出行动系统由行动者和某种资源组成，其中某种资源主要指行动者的社会资本、经济资本等;行动者具有一定利益偏好，并试图控制某些资源以满足自己需求。科尔曼认为行动者之间存在三种不同的关系。第一种是“结构性关系”，指行动者认为其他行动者的行动与自己无关，是由结构决定行动，结构内行动者关系具有稳定性;第二种是“行为性关系”，指行动者的行动是以其他行动者的行动为条件;第三种是“进化性关系”，指存在着相当长时间的行为性关系[12]。简言之，网络结构中行动者的行动，受行动者的个体理性和结构位置双重影响，即主观能动性和客观结构位置共同作用于行动者的行动，使行动更加理性且符合结构位置期待。

结构位置决定行动者所拥有的行动资源，而行动者的个体理性则决定行动者间的关系，结合贫困村治理主体和治理对象间关系，建构贫困村治理网络结构，由村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户及其相互间的关系构成。众所周知，位置即资源，结构中心位置的行动资源集中，反之边缘位置的行动资源较少。结构位置不同是由位置内在的行动资源差异性决定，精准扶贫中的行动资源包括扶贫资金、政策、项目等。贫困村治理围绕精准扶贫的主线，对贫困户实施精准帮扶，帮助贫困户按期贫困退出。因此，贫困户在贫困村治理网络结构中占据结构中心位置，能够得到自上而下的扶贫资金、政策、项目等，而非贫困户在贫困村治理网络结构中处于“非中心”的结构节点，获得相关扶贫资源较少。换言之，贫困户和非贫困户的结构位置不同，意味着两者享有扶贫资源的多少存在差异。同时，由于村干部和驻村干部组成的治理主体是扶贫资源分配者和村庄的“当家人”，既要重视贫困户的中心位置，又要平衡非贫困户，因此表现为贫困户和非贫困户的中间位置。精准扶贫背景下村干部和驻村干部政绩衡量标准主要依靠贫困户的贫困退出，所以治理主体和贫困户形成共生与依赖的相互关系，即“结构性强联结关系”。贫困户与非贫困户间的关系是弱联结关系，但贫困户结构位置所携带的扶贫资源多于非贫困户，且非贫困户往往以贫困户的行动资源为参照点，因此形成“行为性弱联结关系”。治理主体与非贫困户间关系是治理主体和治理对象的联结关系，作为精准扶贫的共同参与者，他们是“结构性弱联结关系”。村干部代表村庄内生权力秩序，驻村干部代表国家意志和行政权力，两者间的行动合作和冲突形成“行为性强联结关系”。简言之，村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户及其相互间关系形成了贫困村治理网络结构，如图1所示。

三、贫困村治理网络结构的主体结构位置

贫困村治理网络结构围绕扶贫资源和个体目标，各主体采取不同的策略性行动。结构位置资源不同于先赋资源和后赋资源，它是由所处结构位置而获得，表现为位置的稀缺性。在贫困村治理网络结构中，村干部和驻村干部作为治理主体是结构中间位置，贫困户和非贫困户分别处于结构中心位置和边缘位置。

（一）治理主体的结构位置

贫困村治理主体包括村干部和驻村干部，由于他们的治理角色和行动目标具有一致性，即实现贫困村和贫困户的按期贫困退出，因此在贫困村治理网络结构的位置相同，村干部和驻村干部组成的治理主体处于结构中间位置。治理主体的中间位置不同于贫困户的中心位置和非貧困户的边缘位置，贫困户和非贫困户是治理对象，所以结构性质不同。治理主体的结构中间位置，主要表现为对扶贫政策和资源的策略性运作，以及处理与贫困户、非贫困户的关系。首先，在贫困村治理中更多表现在对贫困户的精准识别和精准帮扶等环节的主导作用。其次，体现在帮助贫困村争取上级扶贫资源，对贫困村的村级扶贫项目进行打包上报，规划村庄扶贫产业发展。最后，要统筹精准扶贫资源，合理搭配长期和短期扶贫项目，以及精准入户资源的对接，因地制宜、分门别类将扶贫资源分配至不同致贫原因的贫困户。贫困村治理主体的行动目标是快速帮助贫困户脱贫致富，因此在贫困村治理中他们更多关注贫困户的生活和生产发展情况。但是随着精准扶贫深入展开，贫困户在享有既有扶贫政策的同时，对扶贫政策的期望值和要求不断提高，导致治理主体的治理权威面临困境。“有位贫困户要求我们必须要先给他修路、再修房，才能同意脱贫。”（访谈资料）

（二）治理对象的结构位置

1.贫困户的结构中心位置。精准扶贫强调精准识别和精准帮扶，贫困户是精准帮扶的主要对象。贫困村治理目标是实现贫困户的快速脱贫，因此治理目标决定了贫困户的结构中心位置。贫困户中心位置意味着能够获得大量扶贫资源帮扶，治理主体为完成预期脱贫退出，将扶贫资源重点倾斜于贫困户，使多种资源优势持续叠加。贫困户的结构中心位置，一方面使贫困户得到大量扶贫资源注入，让贫困户能在短期内经济收入提升，促使贫困户摆脱贫困生活状态;另一方面，由于对贫困户的大量灌输式帮扶，导致扶贫资源容易出现“内卷化”效应，扶贫资源对贫困户脱贫的边际效用递减。简言之，贫困村治理目标与贫困户的脱贫具有内在一致性，使贫困户处于结构中心位置。可以说，贫困户在贫困村治理网络结构中既是精准扶贫压力型目标实现的对象，也是精准扶贫中精准帮扶的对象，贫困户的双重身份，使其位置优势显著，出现了有些贫困户虽已脱贫，但仍不愿失去贫困户身份的现象。在实际贫困退出工作中，C村村干部不断宣传“脱贫不脱政策”，但仍有少数贫困户不理解，或者不愿意签脱贫申请书。

案例：C村在各层级扶贫考核检查中，有些贫困户在检查者前表现出不愿贫困退出的行为，甚至有时会故意瞒报家庭收入或者不予配合，担心脱贫后贫困户所附带扶贫资源的消失。“这两年国家政策非常好，我们贫困退出后，不知道还能不能享受村里给我们的每年分红。”（访谈资料）

2.非贫困户的结构边缘位置。非贫困户在贫困村治理网络结构中处于边缘位置，其结构边缘位置是相对于贫困户的结构中心位置定义的，主要是因其获得相对较少的扶贫资源和政策倾斜。由于非贫困户身处贫困村，非贫困户获得扶贫资源的方式，不像贫困户是直接精准入户，而是通过村级资源统筹分配间接获得。虽然非贫困户的家庭生计资本好于贫困户，但通常在贫困村中相差并不悬殊。贫困户和非贫困户的不同身份，导致获得差异显著的扶贫资源。贫困户能够获得大量扶贫资源，且有专门的结对帮扶，为其脱贫进行财力、智力等靶向帮扶。相反，非贫困户由于结构位置边缘，精准扶贫政策不能全部惠及。同时，因为精准扶贫的考核目标主要是贫困户的脱贫退出，对非贫困户的生产和生活情况并未太多关注，使村庄治理主体对非贫困户出现选择性忽视的现象，致使非贫困户的集体感和归属感降低。在贫困村精准扶贫的运动式治理[13]中，非贫困户不能享受各类扶贫政策，与村庄治理主体关系也逐渐疏远，面对层层扶贫考核任务，治理主体往往忽视非贫困户的利益诉求。

案例：C村原先有蓝莓种植加工公司，但在企业发展过程中遇到资金困难，C村村委会向上级扶贫部门申请8万扶贫资金，入股蓝莓种植加工公司，该公司承诺无论收益如何每年均向村中贫困户分红600元，同时企业用工优先选择村里贫困户。C村蓝莓种植加工公司的企业分红和用工政策突显贫困户中心位置的优越性，但排斥非贫困户的参与和共享。

四、贫困村治理网络结构的差异性关系

贫困村治理网络结构中依据结构位置和关系强度不同，村干部、驻村干部、贫困户和非贫困户形成差异性关系网络，治理主体和贫困户是“结构性强联结关系”，治理主体和非贫困户是“结构性弱联结关系”，贫困户和非贫困户是“行为性弱联结关系”，治理主体内的村干部与驻村干部是“行为性强联结关系”。

（一）“结构性强联结关系”：治理主体与贫困户关系

治理主体与贫困户是结构性的共生和依赖关系，具有强联结关系特征，表现为结构位置间关系交往程度深，在贫困村治理网络结构中形成“结构性强联结关系”。在脱贫攻坚的压力型体制下，精准帮扶是有效实现贫困户脱贫的重要手段。精准帮扶要求对贫困户实施靶向扶贫，根据贫困户不同致贫原因，因地制宜进行针对性帮扶，从而挖掘贫困户内在发展动力，使贫困户在预期时间内贫困退出。精准帮扶要求村干部和驻村干部对贫困户的家庭生计状况进行全面了解，这需要他们经常走访贫困户，详细了解贫困户的致贫原因，将适合的扶贫政策运用于贫困户。治理主体和贫困户的“结构性强联结关系”具体表现在以下两个方面：一方面，精准扶贫制度化的各层级考核频繁，且考核对象是贫困户，而村干部和驻村干部的工作政绩，很大程度依靠贫困户在面对考核时的表现，因此贫困户是他们工作政绩的主要体现者;另一方面，贫困户所享受的扶贫政策和资源，一定程度上依赖于治理主体的分配，贫困户获得扶贫资源多少取决于治理主体对其贫困程度的描述和了解，所以贫困户需要和治理主体保持良好的合作关系。换言之，贫困户的扶贫资源依赖于治理主体调配，而治理主体扶贫政绩依靠贫困户在各层级考核中的表现。因此，两者“结构性强联结关系”的显著特征是共生和依赖，具有经常性互动关系。

（二）“结构性弱联结关系”：治理主体与非贫困户关系

在贫困村治理网络结构中，治理主体对非贫困户采取不同于贫困户的治理策略，村干部利用其在村庄的权威治理非贫困户，两者间关系较之于与贫困户的“强联结关系”，表现为“结构性弱联结关系”。由于非贫困户不是贫困退出的主要对象，所以具有结构边缘的特性。同时，部分非贫困户在精准识别过程中，因为村干部和驻村干部没有将自己识别为贫困户而产生埋怨或厌恶情绪，进而对村庄集体事务或公共活动表现出冷漠。治理主体对非贫困户采取更多的是安抚，并不同程度的承诺以后会在村庄资源分配中考虑他们的利益诉求。“有些非贫困户见到我们就像要债一样，说他们为什么不能享受扶贫政策。”（访谈资料）此外，非贫困户由于没有享受到叠加的扶贫政策，寄希望于通过讨好村干部和驻村干部，获得相应的扶贫资源。贫困村治理的主要目标是实现贫困村和贫困户的贫困退出，但在扶贫过程中非贫困户的参与却至关重要。精准识别离不开非贫困户的村民评议，贫困户的脱贫摘帽离不开非贫困户的投票确认等，因此非贫困户的参与合作能够协助治理主体进行贫困治理。简言之，治理主体与非贫困户的关系在治理结构中具有复杂性和多样性，一方面，治理主体对非贫困户进行情绪安抚，另一方面，非贫困户依据个体理性选择，对治理主体存在厌恶和讨好的双重逆反心理。

（三）“行为性弱联结关系”：贫困户与非贫困户关系

贫困户和非贫困户因结构位置不同，造成扶贫资源的非对等性。贫困户处于结构中心位置，非贫困户往往以贫困户标准作为行动参照点，但贫困户享受的扶贫资源多于非贫困户，贫困户与非贫困户是“行为性弱联结关系”。如果非贫困户要获得更多扶贫资源，需要占据中心位置，而中心位置的身份定义为贫困户，换言之，占据结构中心位置的前提條件是拥有贫困户的身份，因此出现村民间“争贫”的现象。诚然，村民间争贫行为是精准扶贫政策执行过程中的非预期意外后果，但实质反映出贫困户中心位置的稀缺性，以及中心位置所携带资源的可获得性。尤其是在贫困户和非贫困户的家庭生计资本差距不大的情况下，精准识别难以有效定位贫困户，引起非贫困户的不满和埋怨。精准扶贫要求精准入户，针对贫困户优惠政策持续叠加，非贫困户却未直接受益，致使部分非贫困户认为政策不公，出现争贫上访现象。村民间争贫行为，往往是通过向村干部倾诉来间接争夺扶贫资源，但也从侧面体现出结构内在位置的不平等，以至于村民抛弃传统熟人社会的“脸面观”，不在乎贫困户身份的“污名化”，而是极力“哭穷”表现符合贫困户的身份特征。贫困户享受扶贫政策的叠加和扶贫资源精准入户，使其结构位置优势显著，而非贫困户享受精准扶贫红利则相对较少。C村中部分非贫困户产生“不患寡而患不均”的情绪，甚至认为“扶贫养了一批不干活的人。”（访谈资料）贫困户与非贫困户因结构位置不同，形成“行为性弱联结关系”，非贫困户以贫困户作为行动标准，产生争贫的个体理性选择和结构中心位置的争夺，不利于村庄熟人关系的交往。

（四）“行为性强联结关系”：村干部与驻村干部关系

村干部和驻村干部作为贫困村治理主体，处于结构中间位置，但两者的权力和权威来源各不相同。村干部是村庄内部治理主体，代表村庄原有内生权力秩序，他们通常是村庄精英，且在村庄中拥有一定权威。驻村干部是村庄外部治理主体，他们产生于国家扶贫制度，代表国家意志和行政权力，具有制度合法性。在贫困村治理网络结构中，村干部和驻村干部融合为村庄治理主体，他们的行动目标具有一致性，使贫困户达到脱贫标准，贫困村顺利脱贫摘帽。因此，村干部和驻村干部能够在贫困村治理中达至合作，精准扶贫的各项政策实施，离不开村干部和驻村干部通力合作，两者具有强联结关系，无论是村庄的整体发展规划还是贫困户家庭的脱贫，既需要村干部利用熟悉地方性知识的优势和村庄威望，也需要驻村干部发挥体制优势和运用外部资源，使两者能够各尽其能帮助贫困村和贫困户脱贫。驻村干部背后所携带的国家权力嵌入至农村，以及快速脱贫的制度目标，必然会对村庄原有治理格局产生影响，产生以村干部为代表的村庄内生权力秩序不满，导致贫困村治理主体内部产生矛盾，不利于贫困村治理。村干部和驻村干部既有合作也有冲突，彼此的行动相互影响，表现为“行为性强联结关系”。村干部和驻村干部组成的治理主体是贫困村治理的关键，他们的关系直接影响贫困村治理的现实效果。

2.提升非贫困户的参与性。非贫困户作为贫困村治理的“非中心”身份，往往在贫困村治理中存在参与不足的问题。首先，在贫困村治理过程中应充分发扬基层民主，将非贫困户纳入治理目标。特别在贫困退出后，要转变贫困村的中心式治理，将激活村庄发展各种活力聚集，培育多元主体参与村庄治理。其次，提高非贫困户参与村庄治理的积极性，鼓励非贫困户参与村庄重大决策，共同制定村庄发展规划。在村民自治制度框架内，吸纳有才能、有品行的“新乡贤”返乡进入村庄治理主体，使村庄治理主体更具活力。最后，非贫困户通过村民合作社的组织平台，参与贫困村扶贫合作社，增强非贫困户的存在感，消除非贫困户在贫困村治理的“边缘感”。同时，积极鼓励非贫困户参与精准扶贫各个环节，例如在贫困退出评估中调查非贫困户的家庭收入和村庄发展的意见等，建立贫困村多方主体信息的综合评估机制。

3.强化村干部的治理角色。村干部是治理主体的重要组成部分，是传统农村简约治理和现代科层体制的结合者，尤其在驻村干部撤出后，村干部的个人能力和综合素质，直接影响贫困村的治理效果和乡村振兴，因此应注重提升村干部的治理能力。一方面，村干部要在精准扶贫中积极转变角色，由扶贫政策被动执行者转变为扶贫资源主动撬动者，多渠道争取村庄扶贫资源，吸引社会资源参与扶贫项目建设，从而惠及贫困村更多村民;另一方面，贫困村脱贫退出后的村庄治理，要改变固有结构和关系，重新建立新的治理结构。在转变村庄治理结构过程中，村干部应转变身份和角色，在政府“代理人”和村庄“当家人”的角色中寻求合理定位，充分利用国家资源下沉的趋势，挖掘村庄内生发展动力，做村民脱贫致富的“引路人”，同时营造村民的集体意识，再造守望相助的村庄共同体。

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Poor Village Governance Network Structure and Central Governance in Targeted Poverty Alleviation

DING Bo

（Shool of Sociology，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： Chinas targeted poverty alleviation is in a crucial period， and poverty-stricken villages across the country are experiencing a surge of poverty withdrawal.The network structure of governance in poor villages is constructed by combining the relationship between the main body of governance and the object of governance，namely village cadres，resident cadres，poor households and non-poor households and their mutual relations.In funding governance network structure，the village cadres and resident cadres mastering the structure of the governance body are in the middle position，the poor and the non-poor are at the core of the structure and edge position respectively，the structural relationships among village cadres，resident cadres， the poor and the non-poor of show difference of formation of “behavioral strong coupling relationship”，“structural strong coupling relationship”，“structural weak coupling relationship” and “behavioral weak coupling relationship”. At the same time， because of the stress target of poverty alleviation， the governance of poor villages presents the structural characteristics of central governance. The key to optimize the characteristics of central governance in poor villages is to give play to the subjectivity of poor households， enhance the participation of non-poor households，and strengthen the governance role of village cadres，so as to realize effective governance in poor villages.

Key words：targeted poverty alleviation;governance network structure of poverty-stricken villages;structure position;central governance

（責任编辑：张洁）