农村集体经营性资产股权设置的理论突破与实践探索

摘 要：在农村集体产权制度改革背景下，以股权设置为核心的农村集体经营性资产股份合作制改革已经成为农村改革的重点内容。传统集体资产管理体制下，产生了集体经营性资产股权的主体虚化、设置混乱和保障弱化等问题，很大程度上阻碍了股份合作制改革的深入发展。为破解集体经营性资产股份制改革的理论困境，需要深入探讨有关产权理论、集体所有制实现形式和公民财产权利体系方面的理论突破。在此基础上，重点对集体经营性资产股份制改革中股权设置模式进行类型化分析，构建起因地制宜、因势利导的股权设置相机抉择机制，为探索和推进集体产权制度改革的深入发展提供理论支撑和实践指引。

关键词：农村集体经营性资产;股份制改革;股权设置;集体所有制;财产权利体系

中图分类号：F320

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）01-0062-06

基金项目：2019 年度山西省高等学校哲学社会科学研究项目“乡村振兴战略下山西农村集体经营性资产法律问题研究”（2019W176）;2019年度山西省哲学社会科学规划课题“山西省农村集体经营性资产法律制度研究”（2019B526）;重庆市社会科学规划项目“僵尸企业市场退出法律问题研究”（2018PY97）的部分成果。

作者简介：段浩（1980-），男，山西武乡人，西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心研究员，长治学院法律与经济学系副教授，研究方向：农村法治。

从2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出积极发展村民股份合作之后，农村集体资产产权改革进入全面推进时期[1]。2016年，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），要求在2019年完成集体资产清产核资，到2021年完成农村集体经营性资产股份合作制改革。截至2016年底，国内完成产权制度改革的村占到全国的11.4%，当年股金分红达到272.3亿元，股东人均分红314元[2]。总体上看，农村集体经营性资产股份合作制改革试点正在分阶段有序展开，但受限于传统集体资产管理体制引发的诸多股权问题，亟待分析和总结集体资产股份制改革的理论导向，为集体经营性资产股权设置等改革实践提供模式选择和决策参考。

一、问题的提出

我国早在20世纪80年代就开始了针对集体资产产权改革的探索，然而直到近几年才陆续在全国展开，但受限于传统集体经营性资产管理体制的弊端，仍不同程度存在着阻碍改革深入发展的诸多现实问题。

其一，集体经营性资产股权主体虚化。在集体经营性资产量化过程中，由于普通的集体成员作为集体资产产权主体的权利意识淡薄，并不关注集体资产股权的设置和分配，加之集体经营性资产产权在理论和实践中都没有准确的界定标准，导致在资产量化以后股权的主体范围难以准确界定。同时，也会产生集体资产确权到户的障碍，导致集体所有制实现难和集体经济权能弱化等问题[3]。可以说，集体经营性资产股权主体虚化是指集体成员虽然是名义上的产权人，但却无法实际享有或行使应当由其享有的权利或利益，导致名义上集体资产股权无法被实际享有[4]。尤其是在农业转移人口市民化的过程中，村民的范围与集体成员的内涵也不断发生变化。在一些城中村、城郊村和城市周边村等股份制改革的重点村镇，人口流动频繁、人员身份复杂，甚至出现外来人口和本村人口的倒挂现象。此时，集体成员不仅难以认定，而且极易引发产权归属的纠纷矛盾。改革实践表明，产权主体缺位是农村产权制度改革的深水区，只有产权清晰，才能做好集体经营性资产的股权量化工作，最大限度地避免冲突矛盾和解决历史遗留问题[5]。否则，集体资产产权问题将愈加复杂和难以解决，资产流失或被非法侵占的风险也会更大。

其二，集体经营性资产股权设置混乱。在清产核资和资产量化的基础上，集体经营性资产的股权设置直接关系到成员的个人利益。但在现阶段，多数地区的集体经营性资产股权制度并不健全，影响集体资产的收益。比如，集体投资建设的用房、企业倒闭后的集体资产均未纳入台账登记和账务核算，从而导致资产经营收益与集体经济组织财产收入发生混同现象，进而影响清产核资和资产股权的存量认定。同时，由于没有统一的股权法律制度及股权设置办法，各地的改革基础和进度也不一而足，有的设置集体股，有的全部设置为个人股，有的地方按照比例或者不按比例设置集体和个人混合股权，很大程度上引起资产股权管理的乱象和争议。同时，在集体股和个人股的争议中，多数地区缺乏对公积金和公益金比例的明确规定。由于多数干部群众对此认识不够，民主监督机制不健全，导致村委会在公共福利开支的财政压力下利用集体经营性资产管理职权来提取和平调资产经营收益现象时有发生，以致集体经营性资产股权收益减少。从根本上看，集体经营性资产的股权设置，涉及成员利益和集体利益的博弈和划分，理应作为村级重大事项进行民主决策，否则很容易挫伤成员参与、管理和监督集体经营性资产运营和管理的积极性，进而造成资产经营效率低下和收益分配失序等问题。

其三，集体经营性资产股权保障弱化。由于缺乏完善的集体资产股权登记制度，股权证书的颁发也没有大面积展开，导致难以全面把握和真实反映集体成员持有的集体资产股份信息。同时，集体经营性资产收益分配不公开，不明确规定公积金、公益金提取比例[6]，为个别村镇干部利用职权私相授受、违法侵占集体资产提供了制度漏洞，不仅严重侵害了集体经营性资产的收益分配秩序，而且严重损害了农民的集体资产股份收益分配权等股份权利[7]。此時，由于农民无法行使对集体资产的占有权和收益权，资产运营管理主体也缺乏市场主体身份，导致集体资产无法被有效盘活，集体经济发展的可持续性受到限制。综合来看，形成集体经营性资产股权保障弱化问题的原因是多方面的。首先，实践中集体经营性资产往往由村委会实际占有和支配，甚至是“干部所有”，农民的资产所有权和实际控制权虚置，产生了集体资产收益闲置或流失的现象[8];其次，有些地方过度占用资产收益用于投资或社区公益事业，导致按股分红的股权份额所占比重过低，不利于充分保障和实现集体成员的股权利益;再次，有些地方的集体经济组织长期持有集体股，以实现对集体经营性资产的控制和支配，虽然在实现集体所有制功能方面具有一定的合理之处，但也不可避免地引发集体产权不清，影响股权收益的纠纷和争议。面对传统集体经营性资产股权设置的现实问题，尽管现有研究也展开了一些对策性讨论，但在理论上缺乏对理论基础和财产权利理论的厘清，难以对各地因地制宜、形式多样的股权设置模式进行类型化分析并形成有效的实践指引。

二、农村集体经营性资产股权设置的理论突破

由于传统集体经营性资产管理体制仍然依循计划经济理论体系，沿用形式上的效率和公平理论，导致长期以来集体经营性资产管理和收益分配中的绝对平均主义得以不断延续和发展，直至股份制改革才开始实现对传统理论的突破。可以说，设置集体经营性资产股权就是为了破解集体资产所有权困境、壮大集体资产总量、更好发挥公有制经济的实现形式，在坚持农村基本经营体制的前提下，利用现代股份合作的制度优势，实现集体经营性资产所有权与实际控制权相分离，在清产核资基础上，由集体成员享有集体经营性资产折股量化后形成的股权，并赋予更多的股份权能，实现传统资产管理到现代资本运营转变，形成集体经济运行新机制、治理机制和经营性资产收益农民共享机制的过程。可见，农村集体经营性资产股权理论在国家、集体和农民三重维度实现了突破和创新。

其一，实现公有制和现代产权理论的重大突破。按照马克思将所有制问题看作生产的全部社会关系的分析方法，“资产阶级的所有权定义不外是把资产阶级生产的全部社会关系描述一番”[9]。而建立在计划经济基础上的传统集体资产管理理论，主张以成员权决定产权[10]，对集体资产推行形式化的集体所有和封闭式管理。由此，不仅使外来资本的进入缺少理论依据，也使得集体资源资产化缺乏理论基础，集体经营性资产管理方式保守，集体经济很难实现可持续发展，从而影响作为国家基本经济制度的农村集体经济公有制的实现形式。鉴于此，《决定》要求大力发展农民股份合作，保障农民的集体成员权利，赋予农民更多的财产权利和股份权能，这无疑是对农村集体资产股权理论的重大创新和突破[11]。《意见》又再强调有序推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，完善农民的集体资产股份权能。坚持集体经济的法律政策底线，保障农民的选择权、参与权和收益权，既是中国特色社会主义农村集体产权制度的重大变革，也是公有制理论向现代产权理论进一步转变和深化的具体体现。因此，现代产权理论指引下的股份制改革，既是适应农村集体经济组织选择和农业生产经营特点的组织形式，也是由农业生产的基本属性所决定[12]，更是农村集体产权管理中均衡协调效率与公平价值的时代要求。可见，从国家基本经济制度层面出发，集体经营性资产股权理论既为后续的集体资产管理、收益分配提供了理论前提和依据，也为农业现代化发展奠定了思想基础。

其二，创新集体所有制的有效实现形式。众所周知，农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式和组成部分，集体成员利用集体所有的资源要素合作和联合来实现共同发展。然而，农村集体经济组织具有两大基本特征，即集体资产不可分割到人和集体成员享有平等权利。由此可见，集体经营性资产股权理论既是集体成员享有集体所有权的创新性表达[13]，也是农民通过股权落实农村集体所有制的重大突破。在此基础上，进一步建立健全股权管理模式，规范集体经营性资产收益分配，建设产权交易平台，对比传统集体经营性资产管理体制下集体成员没有具体份额、无法直接支配集体经营性资产来说，无疑又是一个重大的体制机制进步。当然，集体经营性资产的所有和归属原本在理论上也是明确的，问题在于如何具体落实包括经营性资产在内的集体所有制。通过股份制改革实践发现，只有在坚持集体所有制基础上，通过明确集体经营性资产权利主体边界、经营性资产及其收益范围，以及权利行使的实体和程序性规范，才能从本质上改变传统农村集体所有是部分人所有的现实状况。换言之，在承认集体所有权的前提下，利用集体经营性资产股权设置和股份权能，促进和激励农民通过股份化与集体经营性资产运营管理和收益分配联系起来，避免出现集体经营性资产实际被少数人占有和处置。因此，为明晰农村集体产权归属和维护成员权利，应严格区分集体财产管理与公共事务管理，强化集体成员的财产权意识及其实现机制，构建起集体成员与集体经营性资产股权的利益关联理论及收益激励机制[14]。从集体所有权实现形式来讲，以往集体成员无法享有具体份额的集体财产，成员死亡时也不会产生继承问题。然而，改革赋予农民对落实到户的集体经营性资产股份享有六项财产权利，不仅可以实现农户内部继承，还可以通过对外抵押担保实现股权融资，进而有效缓解和解决长期困扰农业农村发展的资金问题。总之，在农村集体所有的理论前提下，资产股权理论从片面追求集体经营性资产形式意义上的效率价值，向尊重实质意义上的效率和公平价值回归，既能确立和保障集体经济组织和农民各自的市场主体地位和功能，提供集体成员参与集体经营性资产收益分配的理论依据[15];又可拓展对经营性资产股份权能的界定范围及体系化构造，最大限度实现对权利主体各项财产权能的保护。

其三，拓展以公平为核心的农民财产权利体系。由于农民权益问题是“三农”问题的核心，所以，我国农业农村制度改革始终围绕农民财产权利制度的优化和权利机制的更新而展开[16]。大致可以体现为三个阶段性特征：第一，十八届三中全会以前，由于集体经营性资产所具有的不可替代的生存保障功能，集体成员必须以经营性资产集体所有方式来实现成员的公平生存权。第二，十八届三中全会《决定》基于城乡发展实际，通过赋予农民对集体资产股份的六项财产权利，保障农民可以获得更多的财产性收入，从而有效解决农村贫困固化现象，阻断代际贫困传递的演化趋势[17]。在此背景下，以资产股权为纽带，将农民与资产收益联系起来，可以有效提升资产经营效益，从而更好实现集体资产运营的效率价值和农民的公平发展权。第三，为了破解农村集体统一经营和农户家庭经营弱化的现实困境，防止集體经营性资产和农民财产权利被内部少数人控制或外部资本侵占，《意见》将集体经营性资产股份制改革作为重点任务推进。具体来说，要求形成以集体资产收益的公平分配权为核心的农民权利体系，将维护农民合法权益和增加财产性收入作为体现实质公平价值的重点目标。总之，改变以往平均分配、按劳分配或按其他标准分配的传统做法，股份制改革按照股权对经营收益进行分配，实现了以股权作为明确资产收益、损失、责任等的分配依据和划分标准。由此可见，集体经营性资产股权既是广大农民分享改革发展成果的具体体现[18]，也是农民在集体经济新的实现形式和运行机制过程中财产权利的嬗变。基于此，内含于集体经营性资产股权且存在冲突、相互制约的生存保障功能和资产收益功能，能够通过股份制改革实现集体经营性资产的所有者和使用者各得其所、无有所失，形成既能契合法理要求，又能体现政策意蕴的多元化财产权利体系。同时，还可以为集体资产股权设置提供理论支撑，并进一步指导其在股份化改革中的模式选择和实践发展。

三、农村集体经营性资产股权设置的实践探索

自从十八届三中全会确立股份合作制是农村集体经营性资产经营管理体制的改革思路以来，改革实践主要在城中村、城郊村和经济发达村展开。其中，重点是解决集体资产产权边界模糊引发的利益分配问题，关键在于构建以股权设置为核心的集体经营性资产收益分配机制。最早从2009年开始，全国确立29个县（市、区）开展农村集体产权改革试点，各地也纷纷开展股份合作制改革试点工作，于2017年完成第一批试点任务，取得了阶段性成果①，为出台《意见》奠定了实践基础。总体上看，改革试点的主要程序和基本做法多有相似之处，主要有成立改革领导小组、加强政策宣传、重视发动群众和分类指导、完善治理机制、加强规范管理等具体举措，重点是做好清产核资、成员界定、折股量化、发放股权证和资产运营管理等工作。诚然，各地改革阶段和客观条件均有不同程度的差异，但也确实形成一些具有典型意义的特色样本和成熟经验。以改革核心内容之一的股权设置作为划分标准，对股份制改革实践中的股权设置模式进行类型化分析。大体上看，主要可以分为全部个人股、集体股与个人股比例配置、个人股与集体股灵活配置三种类型。

第一，全部个人股型。全部个人股是经济发展较快地区的常规做法，也是彻底实现集体经营性资产量化到人的较为高效的股權设置方案。其中，按能否流通交易可以进一步分为不可流通交易和可流通交易两种：一种是不可流通交易的个人股类型。以上海松江区为例，作为城镇化发展速度较快和农业经济较发达的地区，考虑到农村外出人口比例，打破农村集体所有权“三级所有、队为基础”的限制，创新了集体经营性资产管理体制，有效破解了集体所有权多级格局下非人格化虚置困境。采取集体经营性资产归并清核，全部设置为个人股，彻底实现股权量化到人，但不可以流通交易。同时，设置劳龄股与土地年限股6∶4结合的股份量化方案，将集体建设用地、经营性资产与公益性资产整体盘存，纳入集体资产存量范畴并上移到乡镇所有，由现代公司职业经理人运营管理的镇级集体经济合作社统一托管，农民成为联合股东，村委会和村民股东代表成为董事会和监事会成员，集体经济发展实现由传统自治向现代公司制的转变。一般来说，这种方法对后发地区具有较强的引领作用[19]。另一种是可流通交易的个人股类型。以成都市为例，在尊重农民意愿的前提下，其通过整合除承包地之外的资源型资产、公益性资产和经营性资产在内的所有集体资产，利用专业合作社和农户股份划分二次配股方案，以资配股，清产到人，通过全部个人股权下放来实现完全股权量化到人;组建集体资产运营管理公司，具体负责个人股的交易、转让、处置和利润分配。同时，保留集体经营性资产产权资本化增值的要素职能，增强集体经营性资产产权及其附属权能体系的交易和资本化属性，取得了显著的经营绩效。可见，此种股权设置方案对新农村建设具有示范意义，其彻底的股权量化做法对全国股份制改革具有较大的创新功能和推广价值[20]。

第二，集体股与个人股比例配置型。为保证集体经济发展和保障收入分配合理性功能，有些地区在股份制改革时会留存一定比例的公有制股份②。以温州市为例，为了发展集体经营性资产，其通过强化集体经济组织的生产经营性质，剥离村党委和村委会的经济管理权限，致力于均衡利益分配来根本化解主体功能性冲突。在明确资产划分基础上，清查核算集体经营性资产存量，按照人头股和劳龄股平均分配的股份量化方案，明确股权持有人的经济收益权。村民通过民主协商制定股权划分原则，平等获取个人股，并设置少量集体股，集体股与个人股按照2∶8比例配置。然后，由转型后的新型集体经济组织承担运营集体资产和发展股份制经济的双重任务。此时，农民除了可以获得农业生产和土地承包经营权流转带来的经济效益外，还可以获取经营性资产运营增值股权的分红所得。因而，可以实现有效增加农民财产性收入的改革目标。在各地的实际做法中，可能股权的配置比例或有不同，但通常都是明确股权持有人的经济收益权，最大限度统筹集体与个人的利益分配关系，一定程度上可以有效防止成员变动引发的利益分配冲突[21]。可见，集体股与个人股比例配置的方案，对于股份制改革应对新型城镇化和农村人口结构变化具有一定的借鉴意义。

第三，集体股与个人股灵活配置型。同样设置集体股与个人股，灵活配置型的特点主要在于集体股的设置由本集体经济组织成员民主讨论决定。以云南省大理市为例，其坚持原则性与灵活性相结合，尊重群众意愿和发挥农民主体作用及其选择权。其中，个别村只设个人股，不设集体股，而其他村则都设置了集体股。而且，个人股与集体股的配置也千差万别，因村而异。总体上，个人股主要以人口股和贡献股为主，特别是贡献股的设置方法与权利配置富有特色。换言之，在不打破原组织界限基础上，在组、自然村、村三级各自建立股份经济合作社，采取原值评估方法进行清产核资。在此基础上，遵循“承认历史、照顾现实”原则界定集体成员资格，因村制宜地进行包括贡献股在内的股权设置，创新“静态管理贡献股、动态管理人口股”的动静结合股权管理模式。在此基础上，改变以往由村委会代行管理集体经营性资产和主要采用出租形式的传统做法，由股份合作社对原有发包租赁合同到期的资产公开竞标，提高集体经营性资产的市场价值。由于大理与西部多数地区改革条件具有较高的同质性，因而此种股权配置方案对于西部各地区保障集体经营性资产保值增值和提高农民财产性收入，具有积极的参考作用和借鉴价值[22]。

不难发现，以上三种股权设置类型尽管无法涵摄形式多样的股份制改革的全部做法，但也集中体现了集体经营性资产较多的村镇一些成熟经验和有益尝试。简言之，面对农村地区的复杂条件和形势，农村集体经营性资产股份合作制改革不应是单一模式，更不宜采取简单粗暴的强制手段推进实施，关键在于构建起因地制宜、因势利导的股权设置相机抉择机制。申言之，对于经济发展较快的地区，可以采用直接量化到人的彻底改革方案;对于经济发展水平相对较慢的中西部地区来说，采用集体股和个人股综合配备的折中方案，在改革现阶段不失为更加稳妥的方式。总体来看，区分经济发展水平和股份合作制改革的不同阶段，采取不同的股权设置模式和改革方案，在不断总结地方试点实践中的成熟做法的基础上，不断提升理论指导的科学化水平，逐步构建和完善因地制宜、因势利导的股权设置模式，并随着改革的深入不断演进和调适，应是当前和今后股份合作制改革实践的妥适做法。如此，既可以为集体经营性资产保值增值、盘活集体资产和稳定农村社会关系奠定经济基础，持续推进改革的深入发展，同时，也可为其他地区在先行试点基础上由点及面展开改革攻坚带来建设性启示，为股权设置等股份合作制改革的进一步理论分析和制度研讨拓宽研究范围。

余论

按当前政策要求，集体经营性资产的股权设置应以成员股为主，由本集体经济组织成员民主讨论决定是否设置集体股。然而，实践中各地的具体做法既有普遍性也有差异性，而且形成差异的原因也是多方面的，既有区位差异和地方贫困等因素，也有财政支持和农民资源禀赋差异的原因[23]，还不可避免地带有改革阶段性的特征，甚至与当地的教育文化等外部环境有关。一般认为，当前主要的现实问题在于如何平衡地区资源差异性来实现集体经营性资产收益的公平分配。因此，从建立权益与权责动态平衡机制来促进可持续发展的改革走向上看，股份合作制改革既能体现成员集体所有和特有的社区性，又能实现股份制与合作制在改革实践中的有机结合，理应成为下一步的改革重点内容[24]。但不容乐观的是，尽管国家已经制定出改革的基本原则和任务要求，各地也在陆续出台推进农村集体产权制度改革的具体实施意见③，可是在股份制改革理论和实践中仍然不可避免地引起不同层次的学理纷争，核心是围绕股权设置产生的诸多问题，在此基础上只有进一步明确对股权管理的动态还是静态方式，才能够真正实现和拓展股份合作下的股份权能。因此可以说，股权设置的理论和实践探索只是股份合作制改革的首要问题，下一步仍然迫切需要理论界对股份制改革的法治化思路加以厘清和理顺，对股权设置等重点内容在制度上予以法律回应，进而指导和推進集体产权制度改革的进一步深入发展。

注释：

① 2018年4月28日国务院发改委印发了第一批国家新型城镇化综合试点经验的通知（发改办规划〔2018〕496号），提出贵州省安顺市推进农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权“七权”同确;安徽省天长市全部完成151个村股份合作制改革，以户为单位发放集体资产股权证书11.3万份，42.6万名农民成为股东，实行股权“生不增死不减、进不增出不减”，并成立股份经济合作社，统一分配经营性收益;山东省德州市发放农村集体经济组织成员备案证，保障进城农民的宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权及“三权”的合法继承权;湖北省宜城市建立农村集体经济组织成员备案制度，允许进城农民保留集体经济组织成员身份等典型经验加以推广，对各地区有重要借鉴意义。

② 由于实际情况不同，各地折股量化到人的资产比例各不相同。以2017年江苏省为例，常州市武进区集体股占到合作社总股权40%，个别村高达70%;而改革起步较晚的淮安市洪泽区则不同，多数地区集体股比重不足20%。

③ 截至2018年4月底，已有山东、安徽、黑龙江、海南、湖北、吉林、福建等7个省份相继推出关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见。

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【责任编辑：张亚茹】