中国70年行政体制改革的分期与沿革

孙喆

回顾中国的改革开放之路，不仅改变了中国的现状，带动了经济的发展，促进社会进步，也为世界树立了榜样，提供了一条可以借鉴的社会主义道路，是一个重要的成功经验。改革开放前的几次行政体制改革致力于巩固国家权力，而改革开放后的多次改革，主要目的是为了建立和完善市场经济体制。通过对中国行政体制改革的探讨，有助于我们从改革历史中吸取经验教训，对实施现代化国家治理体系和能力，以及完成中国特色社会主义伟业具有推进作用。经过多次规模较大的改革和各种布局的调整，现已形成了符合国情和满足中国特色社会主义市场经济发展需要的行政管理体制。

改革开放前的行政体制改革

改革开放前，中国的行政体制改革可以分为三个阶段：第一阶段是1954年、第二阶段是1956年、第三阶段是1970年。行政体制改革第一阶段，正处于新中国成立初期，这时需要一个高效的、以人为本的行政体制来巩固新政权。同时，在经济上，新中国需要一个科学的、强有力的管理体制，以更好地改变中国的贫困状况。虽然当时设立政务院为最高执行机关，下设35个协助部门，但由于任务复杂、经验不足，各级政府组织存在机构臃肿、职责不清、机构和人员之间没有合理的规划等问题。

行政体制改革第二阶段是在社会主义改造结束以及五年计划已完成的前提下开始的。第二阶段的改革是以精简机构下放权力为主要目标，同时扩大地方管理自主权。由于行政机关繁杂，存在着政府效率低不作为、职员积极性差等一系列弊端。在各级国家行政机关中，总体上看，事业机构还是太大，人员太多。我们必须采取应对策略，优化政府机构和管理人员，协调中央与地方之间的关系。“我们必须认真地、有系统地改善国家机关，精简他们的组织机构，明确规定每个人的责任”。1956 年行政体制改革重点在于精简工作部门，下放中央的权力，扩大地方自主权，是中国第一次自主开展的并获得了显著的效益。但由于当时受“左”的思想的制约以及各方面条件的约束，改革并没有进行到最后。

1970年行政体制改革由于“文化大革命”的影响，中央机关的工作很多已经停止。1970年，国务院直属大部分企事业单位被转给下级管理，大量裁并机构和下放职员。国务院部门从 79个减到 32 个。这个时期的改革并不是成功的探索。

改革开放至2018年的行政体制改革

至1992年：改革開放的体制探寻

十一届三中全会确定了党工作的重点战略性转移路线，从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”，并将当时的政府职能定位成经济建设。当时政府机构存在结构不合理和形式主义、文牍主义、官僚主义等不良作风。1982年，改革的背景是改革开放后，主要是基于政治背景，由于客观的工作要求，截至1981年底，国务院工作部门已达到100个，创历史最高。基于当时形势背景，为适应改革开放新形势，1982年进行了一次大规模人事调整，不仅废除了领导干部终身制，还对领导几层人员进行了优化精简，然后重点选拔和培养人才，不断加快领导干部队伍的年轻化建设，选择德才兼备的行政人员。1987 年中共中央直属机构改革方案，第二次全体会议上邓小平同志指出：“第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力；第二，要真正提高效率 ；第三，要充分调动人民和各行各业以及基层的积极性。”。直至1992年的行政改革重点在于进一步下放权力和对政府的工作机构进行改革，实现政企分开，减少对企业的不必要干涉。实践证明这样的政府职能转变是关键，具有一定的超前性。

这一时期行政管理体制的一系列改革，不仅推动和服务了经济改革，找到经济发展的动力机制，而且还提高了行政管理效率，精简组织及人员，减轻政府负担。为中国深化行政体制改革奠定了基础。

1993年至2007年：与社会主义市场经济相适应的制度构建

邓小平同志在党的十四大上，首次提出了要建立社会主义市场经济体制。这就需要政府对机构实施进一步的改革，通过简政放权的方式，促进社会主义现代化建设与发展。

1998年的改革仍然基于经济背景，以转变政府职能为主要目标。由于当时机构庞大，直接阻碍了改革的深入和经济的发展，所以就一次性撤销工业专业经济部门。

2003年的改革更为精细化、优质化。中国经济为了进一步融入世界经济体系之中，相继成立了一些重要市场监管机构，如：国家食品药品监督管理局。国家安全生产监督管理局更是变成了中央直属机构，严格地对市场进行把控。

这一阶段改革初显成效，以宏观调控和市场监管为重点的制度和责任逐步明晰，但在社会主义市场经济体制下，政府的身份并不完全明晰。政府不仅是经济领域的管理者和参与者，还是公共资源的保管者和土地等市场要素的提供者。

2008年至2018年：全面回应改革和管理的体制发展

2008年行政体制改革主要为了解决公共服务要求的快速扩张与供给滞后两者的矛盾。与以往不同，2008年改革特征是优化自身行政体制、符合自身规律，优化政府职能，理顺部门之间的责任关系。按照精简、高效的原则，优化和合理设置组织结构，决策、执行、监督等权利之间要相互制约，实现职能有机统一的大部门制。

2013年中国经济进入了新常态，经济结构发送改变，政府投资拉动地方经济增长的方式已经不再受用。改革重点在于继续推进大部制改革，实行了铁路部门的政企分开并且深化“放管服”改革。极大地改善了政府与人民的关系，从企业到公众，“放管服”改革得到了大多数人的支持和认可，同时改革也促进了就业，这是最大的民生需求。

2018年改革不再局限于政府机构的范畴，而是将整个治理体系作为对象，将深化“政府机构改革”改为“党和国家机构的改革”。推动简政放权，改变职能的缺位、不到位、分散化等问题，使资源配置更具有高效性和公平性，推进全面深化改革进入新阶段。在这次改革中，为加强资源统一管理，成立合并自然资源部、生态环境部、农业农村部，组建了国家卫生委员会。

这一时期的行政改革致力于政府职能的转变，坚持和完善政府的公共服务，加快建设服务型政府，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，更加注重管理自身的规律和管理体制要求，是一场廉洁化、制度化、重构化的深刻改革。

行政管理体制改革的归纳

历次改革涉及的内容都十分丰富，又各有特色，并带有时代的痕迹。纵观整个行政改革历程，不难发现其中又很多一脉相承的特征。

一是在行政体制改革70年岁月里，以每5年一个周期，每一次改革的重点和背景贡献不尽相同，不变的是围绕着经济发展这一目标，政府在经济领域的职责导向影响着经济改革方向，也决定了政府参与管理经济的手段和方法。

二是要加强党对多方面和全过程的领导，提高党的领导能力和执政水平，通过制定合理的政策助力行政改革。十九届三中全会后，注重党和国家机构的行政改革，进一步完善党的领导体制政策，通过政府治理体系提高了政府的行动力，用党的领导制度掌握重大工作的决策权，在体制和职责允许范围内实行政府治理制度。

三是有明确的政府与市场的职能边界划分，是政府职能定位的轴心环节。转变为市场在资源配置中起决定性作用，下放政府的权力，才能更好的发挥政府的能力。轉变政府职能，推进要素价格市场化。

四是改革开放前的行政体制改革主要是表现为“政治导向”。其主要有以下几方面表现：（1）以巩固国家政权和维护社会主义制度为首要任务，以人民代表大会为根本政治制度；（2）以执政党为国家治理的唯一主体；（3）以“阶级斗争”为重点，充分发挥政府在资源配置、巩固上层建筑、发展生产力等方面的作用。（4）是通过政治运动推进工作的进行，国家采取指令性计划、单位制、人民公社制，在特定阶段为中国现代化取得了必要的“资本”。

五是改革开放后，更倾向于“经济导向型”，其主要有以下几方面表现：（1）是以经济高速增长为治国方略，以经济发展为价值取向；（2）是规范政府、政协和人民团体之间关系，在党的领导不变前提下，治理主体的多元化；（3）是发展生产力的主导模式是发挥市场在资源配置中的基础性作用和政府对经济增长的拉动作用；（4）主要治理模式是逐步用法治取代人治。

2018年后，中国行政体制改革踏入了新时代，建设现代国家治理体系，需从全局上寻求地方性，即筹建有中国特色的现代国家治理体系。不再是简单的政府机构改革，而是党、政府和人民群众的全面改革。不再是简单的制度改革，而是对多年改革所取得的制度成果的系统整合，“把制度优势转化为治理效能”。

（黑龙江大学）