全面绩效管理在髙等学校财务中的应用分析

刘杰

摘要：十九大报告中关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的论 述，既对高等学校财务管理工作提出了更高的要求，又为高等学校绩效管理的发展指明了方向。本文围绕全面 绩效管理在高等学校财务管理中的应用这一主题，在对绩效管理的相关理论进行阐述的基础上，首先对全面绩 效管理的概念、特点和意义进行了理论分析，然后切入高等学校绩效管理的现状及存在的问题，最后探讨了全面 绩效管理在高等学校财务管理中的应用，以期改善高等学校预算绩效管理的现状。

关键词：全面绩效管理;财务;应用

一、高等学校全面绩效管理的概述

高等学校是提供准公共产品、培养社会人才的重 要基地，高等教育在推动国家发展和民族振兴方面发 挥着举足轻重的作用，合理、有效的绩效管理决定着高 等教育的持续、健康、稳定、发展。高等学校实施全面 绩效管理是贯彻落实国家方针政策，推动高等教育管 理体制、机制改革的重要举措。

1.全面绩效管理的概念

（1）績效与绩效管理的概念。从管理学范畴看，绩 是“业绩” “成绩”;效是“效率” “效益” o绩效是指“高效 率” “高效益”地完成组织某项任务或达到某个目标，是 “业绩和成绩” “效率和效益”的集合C绩效管理（简称 PM）最开始起源于企业，是私人部门的科学管理方法， OECD认为“绩效管理是组织管理、绩效信息、评估、绩 效监控、评价和绩效报告的整合' 对政府而言，绩效 是政府的施政理念，是政府以较少的公共支出向居民 提供有效的公共服务，绩效管理是提升政府履行职能 活动效率的重要手段。

（2）全面绩效管理的概念。全面实施绩效管理是在 预算编制、预算执行、预算监督的全过程中着重强化预算 资金的产出和效果。全面绩效管理是一种以绩效目标为 导向、绩效监控为手段、绩效评价为核心、结果运用为关 键，把绩效理念融人财务预算管理的预算管理模式。

2.全面绩效管理的特点

（1）强调以支出结果为导向。全面绩效管理要求 预算编制以绩效目标为依据，不是简单地关注预算资 金的执行进度、支付情况，而是强调预算的执行结果，

预算执行所产生的经济效益和社会效益，也就是“花少 的钱、办多的事”。

（2）侧重于整体性和协调性。通过全盘统筹跨地 区和跨部门的项目和政策，层层分解目标、明确资金分 配，进而在空间维度上，做到各级政府及同级政府不同 部门之间的有效衔接和统一，实现预算管理的多层次、 整体性和协调性。

（3）内容全覆盖。全面绩效管理不仅包括了所有 政府收支项目，还囊括了政府的债务。除了“一般公共 预算”，还把“政府性基金预算” “国有资本经营预算”和 “社会保险基金预算”也纳人了绩效管理的范畴

（4）全面主体参与。全面绩效管理不单单是各级 财政部门的事情，也不仅是同级政府各个部门的事情， 而是一项需要各方共同参与的综合性工作。一方面需 要独立第三方机构或者专家学者的专业知识，确保评 价结果的权威性和公正性，另一方面需要充分发挥人 大、监察、审计、媒体等机构的监督作用;同时，‘需要通 过公开公示、调查研究等形式让公众广泛地参与进来， 形成全社会联动的局面

3.高等学校实施全面绩效管理的意义

（1）高等学校顺应公共财政体制改革的时代要求。 2003年，中央提出“建立预算绩效评价体系”后，我国财 政制度改革便开始转向强化预算管理的改革，围绕公 共财政框架的构建，先后启动了一系列的改革，经历了 效评价阶段” “全过程预算绩效管理阶段” “全面实 施管理阶段”，解决了原来财政体制下的一些问题财 政是国家治理的重要支柱，全面实施绩效管理是深化 公共财政体制改革、拓展财政管理功能的战略性举措。 高等学校是提供准公共产品、培养社会人才的重要基 地，具有明显的公益性，办学经费主要来源于财政性资 金，“高等学校的财政资金与政府的公共财政资金是一 脉相承的依存关系”.高等学校实施全面绩效管理是教育管理体制改革的深化，也是顺应公共财政体制改革 的时代要求。

（2 ）以“绩效”为核心，推进高等教育治理现代化 高等教育治理完善与否关乎人才培养和科研成果的数 量和质量以及整个高等学校文化氛围的建设与发展。 建立、健全科学合理的内部管控机制是高等教育治理 现代化的本质要求和重要举措，在制度安排上，全面绩 效管理无疑是核心。全面绩效管理作为一种全新的管 理工具与科学的管理方法，集科学性、效率性和效果性 于一体，是内部管理体制建设的重要内容，通过绩效评 价获得绩效信息，利用绩效信息对高等学校进行组织、 评价、协调等，“推进高等教育治理能力和治理体系现 代化”。

（3）科学合理配置资源，提高资金使用效率。近年 来，我国高等教育发展的矛盾普遍存在，在财务管理方 面集中体现在日益增长的资金需求与资源低效率配 置。高等学校的财务管理就是对各项收支资金活动的 总括，管理和控制资金活动是高等学校财务管理的基 本任务和内在要求。预算是管理和控制资金活动的起 点，规定了高等学校教育教学活动、科研活动的方向和 范围，影响着高等学校的日常运行及发展。高等学校 实施全面绩效管理一方面可以在使用过程中对资金进 行实时动态监控，另一方面又可以对资金的使用效果 进行全程跟踪评价，通过绩效考核评估、激励约束机 制，达到科学合理配置资源、提高资金的使用效率的 目的。

二、高等学校绩效管理的现状及问题分析

1.绩效管理意识淡薄

目前高等学校对绩效管理工作还不够重视，在实 际工作中，由于没有盈利和成本管理的需要，部分高 等学校还停留在“把钱花出去”的传统观念上，依然存 在“重核算、轻执行、轻分析、轻考核”的思维。部分高 等学校业务部门一方面很关心本部门的预算，积极争 取项目和经费，另一方面却往往只关注支出，不重视 支出的效果和效益，忽略绩效管理活动的系统性、完 整性、全面性，认为绩效管理工作只是财务部门的工 作，事不关己，以致绩效管理没有做到全员参与而流 于形式。

2.绩效目标管理不到位

绩效目标是绩效管理的龙头和起点，贯穿绩效管 理的全过程，是绩效管理不可分割的一部分，设计科 学、合理的绩效目标对高等学校的绩效管理具有重要 的意义。目前，在绩效目标设定上，我国大部分高等学 校都是由相关职能部门及用款单位进行编制，而它们关注的重点往往集中在定性指标上，财务部门整合后 的绩效目标大都比较空泛，缺乏具体化、个性化。同 时，高等学校绩效目标通常按照高等教育事业发展专 项设定，而对涉及的多个子项目的绩效目标没有做到 完全覆盖。

3.绩效执行监控松弛

绩效监控是绩效管理过程中的重要环节，贯穿绩 效管理全过程，具有不可替代的作用。目前高等学校 普遍注重对预算的编制，但对预算绩效执行过程中的 监控相对较少，大多数停留在政策层面上，这种监控往 往流于形式。高等学校的许多部门最大限度去争取经 费，但多局限于事后评价，往往不注重经费的过程管理， 对于绩效目标的实际完成情况缺少动态管控机制，无 法及时判断已经执行的情况与绩效目标的实际差距， 从而导致出现不少挤占挪用、自动调整项目规划、跑冒 滴漏等低效无效的问题。

4.绩效评价体系不健全

绩效评价是预算绩效管理的重要核心内容，是绩 效管理环环相扣、不断延伸的关键。从目前的情况看， 我国大部分高等学校巳经开始对预算进行绩效评价， 但总体上绩效评价覆盖面太小、太窄，且绩效自评项目 选择自主性、随意性比较强，导致绩效自评产生的绩效 信息数量少、质量低;另外，高等学校的绩效再评价大 多只针对项目进行，且主要针对财政性资金，忽视非财 政资金，尚未实现所有资金的绩效评价设计。

5.绩效评价结果的应用存在局限性

绩效评价结果的应用是绩效管理的落脚点。目前， 高等学校绩效评价结果的应用存在一些局限性，从广 度上讲，突出表现在绩效评价的结果仅反馈给项目实 施部门及上级财政主管部门，单位内部其他人员、纪检 监察及主管部门对绩效评价结果一无所知，社会公众 对评价结果也无从了解，监督作用更是无从谈起。从 深度上讲，绩效评价结果的应用深度不够，仅停留在反 映和找出问题层面，绩效评价结果对于奖惩、问责、处 罚及预算资金的使用没有实质性的约束。

三、全面绩效管理在高等学校财务中的应用

1.提高对绩效管理的认识，增强绩效管理理念

在公共财政体制改革持续推进的时代背景下，全 面绩效管理作为一种新的尝试与变革，是深化体制、 机制改革的重要举措。这不仅需要高等学校管理者 的大力支持和重视，还需要培养教职工的绩效意识， 必须让他们认识到绩效管理是一项综合性强且涉及 范围广的，不单单是依靠财务部门更需要各个业务部 门广泛参与、积极配合才能完成的工作，切实增强他们在教学、科研工作中的实践自觉性，提高资金的使 用效率。

2.科学设置绩效目标，实现绩效目标全覆盖

设定绩效目标是编制部门预算、实施绩效监控、开 展绩效评价的前提和基础。全面实施绩效管理要正本 清源，强化目标引领，无论是重大项目还是重大决策， 在预算编制环节，均应当编制绩效目标，实现绩效目标 编制的全覆盖。绩效目标的设定应当全面、完整、避免 空泛。各部门应当结合学校发展的总体目标，按照部 门职能细化、分解目标，同时，加强关联分析，做到与国 家宏观政策相适应。此外，根据各业务部门提交的绩 效目标信息，高等学校财务管理部门应当严格把关和 归纳分析，增加量化指标，减少定性指标，增强可考核、 可衡量、可实现目标，重点审核绩效目标的合理性、科 学性，加强对绩效目标进行跟踪管理，保证绩效目标全 过程、多层次、全方位覆盖。

3.以“预算”为抓手，实现绩效执行监控的全覆盖

构建全面、精准、规范、有效的事中运行监控机制，是全面实施绩效管理的重要途径。一方面贯彻 落实各个业务部门在预算编制、预算执行及绩效管 理中的职责，强化部门监控主体责任的全覆盖;另一 方面，充分發挥财务、纪检、审计等部门的监督责任， 加强信息共享与协调配合，增强绩效监控的约束力。 充分利用财政预算系统，关注预算指标的变化，密切 关注资金走向，根据绩效目标和预算执行情况，不断 提高全程在线监控能力。加强纪检、审计对绩效的 事中监督，发现偏离绩效目标的项目，及时通报，及 时纠偏。

4.构建有效的绩效评价体系，实现绩效评价全覆盖

客观、公正的绩效评价是提升财务管理水平的内 在需要，高等学校实施全面绩效管理需要构建规范、 有效的绩效评价体系。首先，高等学校应当把所有的 项目和资金都纳人自评范围，逐步实现绩效自评的全 覆盖;其次，积极聘请独立第三方机构参与预算绩效 再评价，明确职权，充分发挥第三方机构独立、客观、 专业、权威优势，增强绩效评价的执行效果和评价结 果的质量，逐步实现绩效再评价的全覆盖;最后，构建 绩效评价智库全覆盖，广泛吸收社会优质的智力资源 参与绩效评价工作，积极构建集专家、中介等在内的 智库，改变现行指标设计不合理的地方，制定绩效评 价应当坚持的原则、标准、范围、共性与个性等指标内 容，优化绩效指标体系数据库，解决信息不对称、不完 善的问题，不断提高绩效评价的专业性、权威性和客 观公正性。

5.强化绩效结果反馈机制，实现绩效评价结果应用 的全覆盖

逐步强化绩效信息在预算决策中的作用是绩效预 算发展的主要方向，绩效评价结果的应用是全面实施 绩效管理的内在要求。首先，高等学校应当把所有的 绩效评价结果纳人反馈程序。在绩效评价过程中，对 绩效评价结果进行实时反馈，相关部门和个人及时进 行分析，找出问题，并采取相应措施进行整改，实现自 我完善;其次，推动所有的绩效评价信息公开，接受监 督。一方面充分利用自身的信息平台，推动绩效评价 信息在单位内部公示、公开，接受纪检、审计等机构的 内部监督，实现自我提高。另一方面，通过媒体或调查 研究等形式向社会公示、公开，主动接受社会大众监督， 扩大绩效管理的影响力和公信力，形成社会联动;最后， 建立激励约束机制。对绩效评价结果进行量化考核， 划分等级，奖励和表彰考核结果为优秀的部门或个人， 通过减少下一年度预算指标等手段惩戒考核结果不合 格或整改不力的部门或个人。

四、结语

在全面绩效管理的制度背景下，我国预算改革向 纵深推进，高等学校全面实施绩效管理，既是贯彻政策 的要求，也是实现自身发展的现实选择。全面绩效管 理服务于高等学校治理能力和治理体系现代化， 通过 实现绩效目标、绩效执行、绩效评价、评价结果应用的 全覆盖来获取绩效信息，从而提高高等学校合理配置 资源的能力，进而促进高等学校可持续发展。

参考文献

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（责任编辑：王文龙）