基于采购流程的卫生事业单位内部控制探讨

2020-01-20于竞新门建华

中国卫生标准管理 2020年6期

于竞新门建华

随着推进“健康中国”建设作为国家战略被列入“十三五”规划纲要之中，政府不断加大对卫生健康领域关注及投入力度，使得卫生事业单位的基础性科研工作带来了新的改变和突破。同时，由于现代科学技术的迭代发展与研究学科间的相互交融，卫生健康科研工作所需的仪器设备和相关技术服务不断升级与革新，也产生了更多选择的种类和空间。而面对众多复杂因素所可能产生的风险，卫生事业单位的采购管理工作则需不断加强风险防范与控制。在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中，政府采购作为基本经济业务之一，被列入内部控制建设范围[1]。因此，以内部控制的角度，通过对采购中业务流程节点的研究，识别和把控采购过程中存在的风险，令采购环节更加科学合理和完整明确，可保障相关工作的顺利开展，并对建立健全卫生事业单位内部控制制度起到重要作用。

1 卫生事业单位采购业务流程及其意义

卫生事业单位主要从事公益性质的卫生健康基础科学研究，为财政全额拨款的事业单位。因此，相关单位资金的使用作为财政项目支出的一部分，通常情况下需要根据每年实际需求对下一年度的预算额度进行上报，待预算批复后方可进行执行[2]。而为了保证预算按时顺利地执行，一套流畅且相对完备的采购业务流程，则是确保财政资金合理有效的服务于卫生健康工作的重要保障。

以某卫生事业单位为例，其职责涵盖卫生健康专业研究﹑技术指导与咨询等研究任务，相较于其他卫生事业单位采购工作内容更为丰富。通过分析其近三年的不同采购项目占比数据，可知仪器设备采购额占总额比的50%左右，试剂耗材采购额占总额比的30%左右，委托服务及办公设备类占总比的20%左右。由此可见，与科研实验相关的采购支出是该单位经费支出的重要组成部分。而由于科学研究的自身特点，作为科研实验基础性工具的仪器设备和试剂耗材很大一部分属于自行采购范畴。与试剂耗材可以通过线上平台化采购管理不同，仪器设备因其技术规格﹑配套配件选择及采购金额等，采用线下业务流程的采购形式更为适用[3]。因此，做好业务流程化的采购管理工作对该单位的重要性不言而喻。同时，对采购业务流程的探讨和研究也更具有代表意义。

该单位采购业务流程主要可分为三大阶段：采购准备﹑采购实施和采购验收。而每阶段又具有各自不同的任务和特点要求。故现将采购流程的每个阶段进行精细化梳理，具体如下。

1.1 采购准备阶段

无论是什么项目种类，首先均需确认经费出处和进行请示报告。同时使用部门提交技术参数，并根据实际采购需求选择采购方式。

1.2 采购实施阶段

请示给予审批后，依照相关单位的采购管理办法，根据采购内容和金额采取不同的方式进行采购。服务类项目和货物类项目中仪器设备，由采购部门对采购方式进行确认后，方可依次进行采购信息发布﹑采购过程开展和采购结果确认。试剂耗材的采购，由使用部门在平台进行采购。

1.3 采购验收阶段

采购完成并采购结果确认后，首先是合同签订，之后采购内容到货或交付时根据相关标准和要求进行验收及报销等环节。

2 采购业务流程中内控风险点的确定

将采购业务流程进行梳理，对采购各阶段进行环节细化分解，发现过程中可能发生的资金管理及使用问题等风险，从而加强对采购风险的有效防控，完善相关采购管理制度，从根本上来促进政府资金效益的最优化，进而健全卫生事业单位内部控制制度[4-5]。

2.1 采购准备阶段内控节点

采购准备涉及到采购部门与使用部门双方就具体采购内容进行对接和沟通。卫生事业单位科研实验对于相关仪器设备的技术参数和性能要求较高，能准确且完整的描述采购项目的具体参数﹑使用规格与数量等，是此阶段重点所需控制的节点。有效控制此节点，可避免使用部门为了规避限制采取了拆分采购等方式，还可以减少在后续采购实施阶段出现采购项目与实际采购需求不符的内容，从而使财政资金充分合理利用[6]。

2.2 采购实施阶段内控节点

采购实施作为采购业务流程中不可或缺的环节，因其极易发生风险，是决定采购项目是否成功的重要环节。相较于限额标准以上的采购，选择符合要求的代理招标公司，从招标文件编制到组织招标会等，都已形成较为合理和完善的流程。而限额标准以下的采购，则由于采购单位根据规定通过自行采购方式进行，容易导致采购结果产生差异和滋生腐败等问题。如，在自行采购的实施过程中，会存在招标公告只通过单位自己的网站发布﹑供应商与使用部门存在接触等现象，造成采购信息不能更公平和广泛的公布[7]。因此，如何公开公平公正的完成采购实施阶段，则是此环节至关重要的内部控制风险点。

2.3 采购验收阶段内控节点

采购验收相较于前两个阶段内容相对简单，但作为采购业务流程的最后一环，由于涉及到货物或服务的质量标准，尤其是对于科研用仪器设备来说，到货安装后能否顺利运行和使用，都与此环节是否有效控制有着密切关联。

3 采购业务流程内控管理的建立

将采购业务流程精细化并明确各业务流程中关键节点后，通过对节点进行监管控制，从而达到降低风险发生几率的目的，既可以不断完善和健全采购管理工作，同时也做到对整体采购环节的有效内部控制。

3.1 采购准备阶段节点控制

采购准备阶段主要是关于采购和使用部门双方点对点的对接过程，建立采购技术文件确认制度，采取以确认文件的方式，将采购项目名称﹑申请采购部门﹑技术文件编制人﹑技术文件（数量和具体规格参数）及技术文件意见等采购项目内容进行详尽说明和阐释，并由申请部门编制人及负责人签字确认。通过此方式，既令使用部门重视技术文件编制，严谨梳理技术参数，也使采购部门对采购内容进行了解，排查具体参数中是否合法合规。对该节点的有效控制，不仅减少可能存在采购风险以及在沟通时信息不对等和对采购内容误读等现象的发生，还可以为采购方式选择提供充足依据，达到降低对接过程中出现问题的几率及对整个采购流程所造成的损失风险。而对于采购项目资金出处及使用情况，则可通过对采购申请的审批，由单位领导﹑分管领导﹑财务﹑纪检监察和采购等相关行政部门形成采购工作小组，逐层且分职责地对相关内容进行审核，实现对资金出处及使用合理性的内控和监管[8]。

3.2 采购实施阶段节点控制

针对自行采购实施阶段中采购信息发布﹑采购方式开展和采购结果确认等环节的内部控制和监管，主要是依循国家相关法律法规和各事业单位制定采购管理办法。对于采购信息的发布，主要是以符合相关的规定的情况下，尽可能公平地选择公众平台进行信息发布，如：中国政府采购网等，做到信息公开。采购过程开展环节可参考公开招标流程，首先从财政部专家库中随机抽取评审专家，做到采购评审过程中的公平性，其次，对开标全过程的把控，即投标企业文件投递﹑各投标企业报价﹑专家评审或谈判和评标结果确认。建立每个过程点相关参与人员确认机制（投标企业签到﹑投标文件密封情况确认﹑专家签到﹑报价情况和小组成员评审意见），可有效确保整个过程公开透明。同时，制定招标采购纪律监督办法，将开标时间和地点﹑项目名称和预算﹑招标方式﹑中标单位和中标金额﹑评审专家信息以及开标过程情况形成记录文件，并由纪检监督人员核实，使采购实施过程的监管工作做到有据可循﹑令采购内部控制管理落实到位。

3.3 采购验收阶段节点控制

卫生事业单位采购验收根据实际情况，主要可划分为：货物类验收﹑服务类验收和工程类验收。通过完善验收报告信息点的方式，达到对采购验收阶段中关键点的有效控制。以货物类验收为例，首先是组成不少于三人的验收小组，以提出需求的使用部门﹑资产管理相关部门及了解相关仪器性能使用的人员所组成。小组对产品信息的审核，包括：货物名称﹑数量﹑品牌﹑型号﹑国别﹑规格﹑供应商名称﹑单价及总价等内容，检查产品信息与采购实施阶段中标供应商提供的应标参数和采购合同中相关内容一致。另外，对经费来源﹑验收时间﹑验收和安装地点的确认，这内容可为后期固定资产建账提供服务。最后，根据相关参数文件及合同对货物提出验收结论，并确认签字。此方法可以使采购验收阶段与前期采购实施阶段形成呼应，做到较为完整的内部控制和监管闭环，有效降低验收阶段的风险发生。

4 卫生事业单位采购业务流程内部控制保障建议

4.1 加强采购部门人员采购专业培训学习

财政部87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》自2017年10月1日起正式生效，较之前的18号令，87号令中的内容有部分调整及新增。卫生事业单位应积极组织和鼓励单位采购部门所有工作人员及时学习政府采购的相关知识，使其充分熟悉政府采购细则，掌握招﹑投标相关法律法规，了解最新政府采购相关动态，做到合法合规地开展采购活动。同时，通过采购专业培训学习，可以令采购部门人员心存敬畏，按照公平﹑公正﹑公开的原则从思想上剔除邪念，才能更有效的防范于未然。同时，由于仪器设备的品种﹑规格﹑生产商众多，产品迭代速度较快，这些都令执行采购的部门可能无法对各种仪器设备市场情况全面了解，可能会在采购业务流程开展过程中影响执行效率。卫生事业单位也应激励单位采购部门相关工作人员不断对相关市场的调研，实时掌握仪器设备等市场信息，有助于采购工作顺利开展。

4.2 强化使用部门预算及采购编制意识

供求关系的变化和国际形势都对卫生事业单位采购项目的价格影响巨大，预算价只是一个指导价，实际采购时的价格必然会与其产生偏差，其风险在于可能使采购资金受损[9]。因此，卫生事业单位应积极采取举措强化相关部门对于预算及采购编制的教育和说明，加大相关内容宣传，鼓励使用部门与采购部门积极沟通，为采购业务流程的开展提供坚定的意识基础[10-13]。