宁波三江河道水事违法行为举报制度探析

周 斌，陈耀辉，欧述俊

（浙江宁波市河道管理中心，315020，宁波）

一、有奖举报制度出台背景

甬江、奉化江、姚江三条江水汇聚宁波，俗称宁波“三江”，是宁波市主要的行洪排涝通道，同时也是沟通内陆与出海海运的重要通道。 根据《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》（以下简称“三江条例”）相关规定，三江河道实行按流域统一管理与按区域分级管理相结合的体制，其中市水行政主管部门是三江河道的主管机关，负责三江河道的监督管理,其所属的市三江河道管理机构（即宁波市河道管理中心）具体承担三江河道的相关管理工作。

在当前的三江河道管理实践中，一些水事违法行为一直存在发现难、取证难等问题，且之前查处的一些大案要案， 很多是在掌握举报线索后进行查处的。 社会媒体也多次提及三江河道违法行为有奖举报事宜，建议尽快出台相关政策。 三江条例中也明确提出对举报违反三江河道管理规定的行为经查属实的，相关部门应当对举报人予以奖励。 不管是法律层面， 还是当前河道管理的现状实际， 有奖举报制度的出台已具备一定条件。

二、三江河道管理现状

1.三江河道管理范围

三江条例中明确的管理河段为：甬江自宁波市区三江口至镇海出海口河段共26.3 km；奉化江自奉化方桥三江交汇处至宁波市区三江口河段共27.7 km；余姚江自余姚蜀山大闸至宁波市区三江口河段共47.8 km；全长约102 km，流经8 个区（市）。 其横向管理范围为： 两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及两岸堤防和护堤地。

2.三江河道管理体制

三江河道实行按流域统一管理与按区域分级管理相结合的体制，为落实分级管理， 市政府于2014 年7月1 日出台《宁波市人民政府办公厅关于建立宁波市三江河道管理联席会议制度的通知》， 明确了沿江区（市） 人民政府和市级相关部门在三江管理中的职责分工；建立了重大事项的协商机制。

3.三江河道主要水事违法行为

根据近年发现和查处的三江河道管理范围内的水事违法行为，主要集中为以下几类：

①非法偷排类。 通过各种形式向三江河道偷排偷倒渣土、泥浆等建筑垃圾。 此类违法案件占年度总违法案板的比例从2011 年的25%上升至2015 年的75%；处罚金额占年度总处罚金额的比例从2011 年的38%到2015 年的90%以上。已经成为近年来三江管理的重点和难点、重大案件的高发类别。

②违章搭建类。 在河道管理范围内违章搭建各类建筑物和构筑物。

③填占河道类。 出于某种目的非法填占河道水域，此类水事违法行为具有周期性长、发现难的特点。

④非法采砂类。 非法在三江河道内通过人工或机械方式采砂的违法行为，一般在双休日或晚上等非工作时间发生。

⑤未批先建类。 未报经水行政主管部门审批同意， 建设各类跨河、临河设施。

4.当前执法中存在的主要困难

从上述违法行为中可以看出，当前执法中存在的最大困难是对一些隐蔽性较强的违法行为的查处，尤其以渣土泥浆偷排偷倒入江、非法采砂为主，主要表现在以下几方面:

①发现难。 一方面此类违法行为一般发生在晚上等非工作时间；另一方面此类违法行为作案手段非常隐蔽，如对偷排偷倒行为，有直接偷倒入江的，有通过各类明管或暗管偷排入江的， 有利用船只从事偷倒行为的， 也有利用沿江支流间接偷倒的。这些违法行为在日常巡查中不易发现，当前的执法力量也不具备经常性开展夜查的条件。

②取证难。 此类违法行为作案方式隐蔽，违法行为持续时间较短（如偷倒一车泥浆仅3 分钟左右）， 经常会违法后及时清理现场，所以若非抓现行，否则很难取证。 有些偷排采取暗管形式，若非内部举报，很难掌握确凿证据。

③查处难。 此类违法行为违法所得可观，一般为团伙作案，具有涉黑性质，环节较多，沿途放哨，通风报信，给查处带来难度。

三、必要性和可行性分析

1.建立有奖举报制度是法定职责

新修订的《宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例》第二十六条明确规定：水行政主管部门应当建立投诉和举报制度，及时发现和查处违反三江河道管理规定的行为……投诉、举报经查实的， 相关部门应当对投诉人、举报人予以奖励。 因此建立有奖举报制度不仅是促进三江河道管理实际需要，也是一项法定职责。

2.有奖举报有助于及时查处案件

对于之前查处渣土泥浆偷排入江等一些发现难、 查处难的水事违法行为，很多是通过同行举报才得以及时发现和查处。如果辅以一定的奖励，势必会进一步提高群众举报的积极性，将一些水事违法行为遏制在萌芽状态， 也有可能会查出一些大案要案。

3.出台有奖举报的有利条件

一是良好的社会环境。 在当前河长制和“五水共治”大背景下，各级政府治水管水的力度空前，市主要领导都是三江河道的一级河长， 沿江区、市主要领导是二级河长，各级领导对三江河道的管理的重视，为有奖举报的出台创造了良机。

二是公众参与度提高。 随着普法宣传的深入和三江治理成果的显现，社会公众越来越关注三江河道，同时参与三江河道管理的积极性也逐步提高， 如2016 年组建的三江保护志愿者队伍。 这为有奖举报的出台提供了良好的群众基础。

三是市、区分级管理。 市、区分级管理体制的建立，既明确了各自的管理职责和管理重点，并从根本上改变了以往市级管理为主，属地旁观的被动局面；同时又大大增加了三江河道的管理力量，提高了对举报事件的处置能力。

四是“智慧三江”已建成。 为进一步加强和便于三江河道管理，市河道中心开发建成了“智慧三江”综合管理信息平台，通过平台的使用有助于根据举报的内容， 按照管理职责，迅速进行分派和落实，为举报事件的处置提供技术支撑。

四、举报制度的主要内容

1.受理范围

因涉及三江河道管理的水事违法行为较多，有很大一部分是日常巡查中容易发现的，这类水事违法行为通过制定三江河道投诉与举报制度来进行受理和后续处置。 对于发现难、取证难的水事违法行为（如渣土泥浆偷排偷倒、非法采砂等）可列入有奖举报范围。

2.举报途径

可通过设置举报电话、开通微信公众号、网站等多种方式，方便举报人反映情况。

3.有奖举报奖励额度

奖励金额设置过低，对举报人没有吸引力，起不到激励作用；设置过高，又会导致恶意举报、虚假举报等情形的发生，所以奖励额度设置必须适当，同时要根据举报内容的翔实程度设置分级奖励机制。 经调研和讨论，单次奖金总额宜控制在1 万元以内较为合适。

4.奖励经费来源

鉴于当前向三江河道偷排偷倒渣土泥浆的行为总体呈下降趋势， 总量预计不会太多，可先不必单独列支，在现有执法经费中适当增加， 可先考虑5～10 万元/年，今后视情况再定。

5.奖金发放主体

虽然当前三江河道已实施市、区分级管理， 但三江河道主管机关是市水利局， 违法行为的案发地以水域为主， 不管举报案件最后由市级还是区级水行政主管部门查处，建议由市级统一发放， 具体由市河道管理中心落实。

6.举报事件处置

举报事件受理后，根据联席会议职责分工，分别落实市或区级水行政主管部门调查处理。

7.举报人隐私保护

为保护举报人隐私，允许匿名举报。 采取举报受理、案件查处、奖金发放相分离措施有效保护举报人隐私。

五、相关建议

一是出台有奖举报制度。 根据三江条例第二十六的第一款的规定：水行政主管部门应当建立有奖举报制度。因三江河道的主管关机是市水利局，建议由市水利局出台有奖举报制度。

二是公布举报电话。 根据惯例，对于渣土泥浆偷排入江和非法采砂行为， 一般会存在一定的连续性，即使当天查不了，在次日仍有充足的时间去查处， 建议以正常工作时间为主。 对于可能发生的夜间举报，建议在电话功能上设置语音留言功能。 同时加强与水上公安等执法部门的联系，建立执法联动机制，以加强执法安全性。

三是建立保密制度尤其是内部举报人员保密制。 对于举报违法行为的内部举报人，应严格执行举报制度的保密, 严厉惩罚对吹哨人 （即举报人）进行打击报复的行为。

四是采取试行。针对实施过程中可能存在的不确定性先试运行半年至一年， 然后对实施情况进行综合评估后再作修订、完善和推广。