幸福河湖建设中的河长制湖长制作用

胡 玮

（水利部河湖保护中心，100038，北京）

自2016 年年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》以来，全国31 个省（自治区、直辖市）全部实行河长制湖长制，目前省、市、县、乡已有四级32万名河长湖长， 形成了治水合力，凸现了制度优势，河长制湖长制在各项涉河工作特别是2018 年至今开展的“清四乱”行动中发挥了重要作用，河湖面貌明显改善。2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会作出了“让黄河成为造福人民的幸福河” 的重要指示。 鄂竟平部长在水利部召开的江河流域水资源管理现场会上强调，不仅黄河，其他江河也要成为造福人民的幸福河。 笔者结合河湖管理保护工作的实践，谈谈幸福河湖建设中河长制湖长制的作用。

一、河长制湖长制的内涵要义

全面推行河长制湖长制是党中央、国务院在国家层面上实行的重大制度，其重点在于“长”和“制”。 我国防洪法中规定“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”，而河长制湖长制的“长”有别于防洪法中的行政首长，而是囊括党政领导。 “制”就是运作顺畅的机制和管理到位的制度。 河长制湖长制核心就是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责， 协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。 其中河长湖长履职担当是关键，各级河长湖长要从不同地区、不同河湖实际出发，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。 全面推行河长制湖长制立足点是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用全过程，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能。 同时还要建立健全河湖管理保护的监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，让人民群众不断感受到河湖生态环境的改善，使河湖成为造福人民的幸福河湖。

自全面推行河长制湖长制，短短几年来， 河长制湖长制发挥了巨大的制度优势， 各级河流面貌发生很大的变化， 各地也形成各具特色的治理经验。 如海南省海口市以河长制湖长制为抓手，坚持问题导向、综合施策。 把水体治理作为践行习近平生态文明思想的重大举措，水环境治理工作受到国办通报表彰，形成了河湖管理保护工作的 “海口经验”。重庆沙溪河通过整治，把水、河道和堤防、河畔连成一片，在充分利用自然地貌的基础上建立起阳光、水、植被、生物及土壤之间互建共存的河流生态系统， 不仅消除了沙溪河的黑臭水体， 改善沙溪河的水质，同时也满足了市民康体健身、休闲观光的需求， 极大地改善了市民的生活环境， 使市民有了幸福感获得感。

二、建设幸福河湖是全面推行河长制湖长制的终极目标

什么是幸福河湖，一句话就是让人赏心悦目、心情愉悦，能满足国民经济高质量发展、人民高端需求的健康河湖。 实质还是人与自然和谐，实现洪水防御有效、 供水安全可靠、水生态健康、水环境良好、流域发展高质、优良水文化传承等治水格局。 从河流健康角度，其实质主要还是河流的保护和治理。

习近平总书记“3·14”讲话深刻指出了新时代水利工作面临两方面的主要任务：一方面是由于我国特殊的地理气候环境因素， 防治水旱灾害，保护人民群众生命财产安全作为七大流域目前乃至今后很长一段时期治水工作常规任务；另一方面是在国家高质量经济发展状况下，解决水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题，满足河流沿岸人民群众对优质水资源、宜居水环境和健康水生态等幸福需求的流域治水新任务。 河长制就是以水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等为主要任务，通过构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。 习近平总书记“让黄河成为造福人民的幸福河”的重要讲话，赋予了新时期流域治水任务的新内涵，也为全面推行河长制湖长制从“有名”到“有实”指明了方向，制定了终级工作目标。

三、河长制湖长制在建设幸福河湖中的作用

我国江河湖泊众多， 水系发达，流域面积50 km2以上河流共45 203条， 常年水面面积1 km2以上的天然湖泊2 865 个。 这些江河湖泊孕育了中华文明、哺育了中华民族，保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族永续发展。 全面推行河长制湖长制是落实绿色发展、推进生态文明建设、打造幸福河湖的必然要求。

1.河长制湖长制体现治水方向，是建设幸福河湖的制度保障

建设幸福河湖工作是一项复杂的系统工程，既涉及水体，也涉及河道和岸线，还涉及水生态系统。 “青山绿水就是金山银山，建设美丽中国”，“让每条河流都成为造福人民的幸福河”， 这是河湖保护治理的方向和总目标。 河长制湖长制的主要任务为加强水资源保护、 加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管。 通过有效的河湖保护治理，构建“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖水系，为人民健康创建优良的水环境，为中华人民谋福祉，为中华民族谋复兴。

2.河长制湖长制是建设幸福河湖的内在动力

河流水环境好坏，表象在水里，根源在岸上。山水林田湖草沙是一个生命共同体，实践证明建设幸福河湖靠一个部门单打独斗不行， 必须统筹上下游、左右岸系统治理。河长制湖长制核心是党政首长负责制， 就是建立党政主导，部门联动，社会参与，全面统筹水上岸上、河流上下游与左右岸的管理机制。河长制湖长制就是要激发每个涉水部门的工作积极性，发挥各自特长，破除体制顽疾， 由多头管水的 “多部门负责”模式转向“首长负责、部门协作、社会参与”模式，改变“环保不下河，水利不上岸”的尴尬，形成治水合力。

3.河长制湖长制是建设幸福河湖的有效举措

当前我国水安全呈现出新老问题相互交织的严峻局面，一方面是江河湖泊“积弊深重”，干涸断流、水域萎缩、水体黑臭、垃圾遍布、乱占乱建、生态恶化等问题已成为很多河湖的现实状况，20 世纪90 年代，海河流域就流行着“有河皆干，有水皆污”的说法。 其中有我国特殊的地理气候环境等客观因素影响， 但更深层次、更直接的原因，是长期以来人们不合理的经济活动， 加上无节制地攫取，远远超出了河湖的承载能力。 另一方面， 河湖管理保护责任主体不清晰，保护意识不强，系统治理不够，一些地方盲目追求GDP 增长，甚至大肆侵占河湖，很大程度上破坏了河湖的生态健康。 解决这些问题，亟须大力推行河长制湖长制， 建立党政主导，部门联动，社会参与，全面统筹水上岸上、 河流上下游与左右岸的管理机制。 在对河湖健康进行评估的基础上，制定保护治理方案，实行“一河一策”， 推进河湖水系保护和生态环境改善，建设造福人民的幸福河湖。

4.河长制湖长制是实现水利现代化的助推剂

我国地域广阔， 水系多而复杂，水利工程点多、面广、量大、涉河违法违规事件种类多。 建设幸福河湖必须加快推动河长制湖长制“有名”到“有实”。 河长制湖长制的推行，涉及各行业多部门， 需要协调的工作量大，需要监测和管理大量的数据信息，需要对涉河事件实时监控和预警判断。 传统监管手段已经难以满足新时代经济社会发展提出的专业化、 精细化、智能化管理要求，必须充分利用各种先进的信息化技术，实现河湖管护的高效性、便捷性、长效性和实时性。 河湖管理信息化正是践行水利改革发展总基调，推进河湖治理能力现代化建设， 为社会公众创造更美好的生活，促进人水和谐、水利可持续发展的必由之路。

四、河长湖长履职担当的保障措施

建设幸福河湖是一项系统工程，涉及山水林田湖草沙多个方面，必须统筹兼顾、系统施策。 全面推行河长制湖长制是建设幸福河湖的有效措施和有力抓手，河长制湖长制“下沉”落地见效是建设幸福河湖的基础。 让河长制湖长制“下沉”落地，全面监管“盛水的盆”和“盆里的水”，既管好河道湖泊空间及其水域岸线，又管好河道湖泊中的水体，河长湖长履职担当是关键。

1.让河长湖长敢干事、愿干事、担起事

（1）进一步完善法律法规

让河长湖长执法名正言顺， 执法有据可依。 2017 年6 月27 日十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国水污染防治法》 修正案草案， 河长制实现首次入法，明确建立四级河长制，力促河湖治理。近期编制的《中华人民共和国河道采砂管理条例》 把河长湖长的职责也做了明确规定，“各级河长湖长负责组织领导相应河道的采砂管理工作，牵头组织对非法采砂等突出问题进行清理整治”。 正在审查的《河道管理条例（修订）》也对河长湖长的职责做了清楚的界定。 法律法规的进一步完善是河长制湖长制从有名到有实的第一步。

（2）建立科学的考核问责与激励机制

建设幸福河湖是项长期艰巨的任务，需要各级河长湖长有坚韧的意志、敢于担当的精神。 《关于全面推行河长制的意见》《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》对河长湖长监督考核都提出了明确要求。 实施河长制湖长制的出发点和最终目标是河湖保护和治理， 也是建设幸福河湖。考核问责与激励机制应建立在制定具体河湖规划的基础上，在政策与投入保障机制到位的前提下，明确河长湖长的具体治水责任，科学合理制定其履职考核指标， 使河长湖长的职、责、权统一。 考核结果不仅是失职追责的依据，也要把考核的结果作为干部任职、提职的依据，优先考虑干得好的河长湖长。

（3）加强事项的监督

要理顺各级河长湖长在建设幸福河湖中的各项工作， 各司其责，不扯皮、不推诿，压实责任。 怎么压实责任，一要靠制定督办事项，二要靠监督事项的办理过程， 查事项以察其政。 例如，对河湖问题建立台账，有了台账才能做到减存量、控增量。 根据台账制定督办事项，督办事项要有目标、完成的时间节点、责任单位、责任人。 再如，河道采砂的管理，首先要对全国河道、 湖泊采砂情况进行普查，建立有许可的采砂台账和无许可的问题采砂台账。 对有许可的采砂，要查设备、区域、方式、数量、时间是否满足审批要求，查审批是否符合采砂规划， 查采砂规划的合理性等等；对无许可的，特别是重点河段、敏感水域进行暗访调查， 采取零点行动，结合当地打黑除恶专项行动，发现一起整治一起，形成方圆震慑力量。 通过这些监督工作，查看河长湖长的履职情况。

2.让河长湖长能干事、会干事、干好事

（1）加强培训指导及经验交流

水利部办公厅印发《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见的通知》对各级河长湖长的职责做了进一步详细说明。 为使各级河长湖长快速承担各自的工作，应对各级河长湖长进行有针对性的培训。 特别是对基层河长湖长的培训，基层河长湖长大多数是县、乡镇干部，最基层的是村干部，很多没有从事水利工作的经验， 因此要对其怎么干进行培训，包括先进技术的运用、 台账的建立、政策的讲解灌输等。 同时树立典型示范，开展现场经验交流会，传经送宝；派有经验的专家现场指导；编制河长湖长工作指南等等。

（2）发挥好河长办的作用

发挥好河长制，关键是用好河长办这个平台。 河长办是河长制的参谋部、作战部，要切实履行统筹、组织、指导、督导、考核的职能，做好参谋、策划、沟通、协调、推动、验收和服务工作；要统筹推进河长制湖长制六大任务，要善于将水利部门等一家管不了、办不好、困难多、矛盾大的相关工作纳入河长制湖长制，充分发挥河长湖长和河长湖长办各成员单位的作用。 因此应以行政区域为单元设置，做好机构、人员、经费“三个落实”。

（3）推广应用人工智能、区块链、云计算、大数据等现代技术手段

信息化建设为河长制湖长制基础数据管理、河湖管理保护提供技术支撑， 是打造幸福河湖的必然要求。各级河长办要加快完善河湖管理保护监测监控体系建设， 运用前沿技术，推进大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术在幸福河湖建设中的创新应用，强化物联网、视频、遥感、大数据、人工智能、5G、区块链等新技术与治水深度融合，推动河湖管理手段、管理模式、管理理念创新。 积极运用卫星遥感、无人机、视频监控等技术， 加强对河湖的动态监测，如利用智能视频分析技术，及时发现河道、水库内垃圾堆放，水面漂浮物增多，水位上涨，河滩违建房屋等系列异常事件，实时监测和预警；对河道船只实时监测，及时发现不按批准的时间、范围、开采量和作业方式采砂的船只并进行告警。 及时收集、汇总、分析、处理地理空间信息、跨行业信息等，为各级河长湖长决策、部门管理提供服务，为河湖的精细化管理提供技术支撑，不断推进河湖治理体系和治理能力现代化，推动河湖面貌根本好转，构建美丽河湖、健康河湖，让每条河流、每个湖泊都成为造福人民的幸福河湖。