全面落实河长制湖长制打造美丽幸福河湖

孙继昌

（中国水利工程协会，100055，北京）

全面推行河长制湖长制， 是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设做出的重大抉择，是破解新老水问题、 保障国家水安全的战略举措，是维护河湖健康生命、促进河湖功能永续利用的重大制度创新。 从习总书记“每条河流都要有河长了” 的号召开始， 全国各地经过3 年来的不懈努力，已全面实施了河长制湖长制，河湖面貌发生很大改观， 河湖管理和保护工作取得显著成效。 今后，河湖管理保护工作要继续深入学习贯彻习近平总书记关于长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话精神， 以河长制湖长制为平台，以推动河长制湖长制 “有名”“有实”“见效”为主线，强化河长湖长履职尽责，不断推进河湖治理体系和治理能力现代化，构建美丽健康河湖，让每条河流、每个湖泊都成为造福人民的幸福河、幸福湖。

一、河长制湖长制实施情况

从各地河长制湖长制实施进展情况以及第三方评估情况看， 河长制湖长制已全面建立并发挥出显著成效。

1.组织体系全面建立

各省均建立了以党政主要领导负责制为核心的省市县乡村五级河长湖长组织体系，实现了对行政区域和河湖的全覆盖。31 个省（自治区、直辖市）全部设立党政双总河长，其中明确省级河长湖长400 多名，市县乡级河长湖长30 多万名， 村级河长湖长（含巡河员、护河员）90 万名。 各地县级以上均设立了河长制办公室，其中14 个省份明确省政府分管负责同志兼任河长制办公室主任， 有的地方（如江西省）省市县增设了河长制办公室专职副主任， 河长办增加专职人员和工作经费， 有些地方还设立河道警长、河道检察长。这些举措为推进河长制湖长制提供了有力的组织保障。

2.河长制湖长制工作制度全面建立

全国31 个省份的省市县均建立了河长会议、信息共享、信息报送、工作督察、考察问责与激励、工作验收等六项制度，大部分省份还建立了相应的配套制度，如水利部门牵头相关部门配合的协作机制、 联合执法体制、公众参与机制、多元投入机制、生态补偿机制等，不少省份积极推进河长制立法工作， 出台了相关法规，如《浙江省河长制规定》《海南省河长制湖长制规定》《福建省河长制湖长制规定》《江西省实施河长制湖长制条例》《吉林省河湖长制条例》等。

3.各级河长湖长全面上岗履职

省市县乡村五级计百万河长湖长全面上岗履职，省市县三级总河湖长通过河湖长会议、河长令、巡河巡湖、督导检查、考核问责、表彰奖励等形式积极履职尽责， 各级河长湖长的责任感不断增强， 自觉巡河巡湖成为常态，省级领导担任河长湖长的河湖，“一河（湖）一策”全部编制完成。 全国31 个省份均建立了省级河长制湖长制考核工作方案并进行考核， 将河长湖长履职的考核结果作为干部综合考核的依据。 水利部和生态环境部组织对省一级河长制湖长制进行了总结评估， 水利部会同有关部委对河长制湖长制先进省份进行了表彰奖励。

4.河湖治理管理保护成效显著

水利部聚焦河湖这个盛水的“盆”，集中对河湖四乱（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题在全国进行了空前的整治工作。 各地由河长湖长挂帅，累计清理整治河湖“四乱”问题13.7万个，清除河道垃圾3 500 万t，拆除违法建筑面积3 900 万m2， 清理非法占用河湖岸线2.5 万km，拆除非法围堤9 800 km， 清除河道非法采砂点1.04 万个，战果恢宏、影响深远，河湖面貌大大改观。 例如山东大力清违清障、构建无违河湖，在抗击2019 年超强台风“利奇马”中减灾效益显著。 同时，水利部会同有关部门以超常规措施、超常规力度，对长江黄河突出问题进行铁腕整治，对长江干流岸线利用、长江经济带固体废物、长江干流采砂、 长江入河排污口进行专项整治，对黄河入河排污口进行排查整治等，坚决守护好母亲河。 另外，狠抓水污染防治、水生态修复、水环境治理，大力开展江河湖库连通、河湖管理范围划定、退圩退垸退田还湖、城市黑臭水体治理、 农村人居环境整治、农村畜禽粪污资源化利用、农村河塘沟渠清淤疏浚，以及美丽河湖、生态河道、生态碧道建设等，城市黑臭水体大大减少， 河湖水质水环境持续向好， 河湖水生态空间得以大大释放，全国地表水Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例持续上升，河湖岸绿、水清、河畅、景美逐步呈现，人民群众因河湖而产生的幸福感、获得感、认同感大大增强，全社会关爱河湖、保护河湖的氛围正逐步形成。

5.存在的问题和不足

虽然全国已建立了河长制湖长制体系且取得显著成效，但从整体上看仍存在一些薄弱环节和不足。

一是有的河长湖长名至但实不足。 特别是在一些基层，有的河长湖长存在认识不到位、 履职能力不强、履职不到位，对履什么职、如何履职胸中无数，抓不住关键，找不准重点，巡河巡湖流于形式，工作不敢碰硬。

二是有的地方部门间缺乏统筹协调，尚未形成合力。 存在水利部门单打独斗、 发挥其他部门的作用不够、相关部门之间工作缺乏协同配合等问题。

三是有的河长办人员经费不足。有的河长办没有正常编制，专职人员和技术人员力量不足，由各单位临时抽调人员集中办公， 缺乏长期打算，工作经费得不到保障。

四是有的地方河长制工作呈碎片化，缺乏顶层设计和统筹考虑。 河长制湖长制工作跨行业、 跨部门，千头万绪、繁重复杂，特别是六项重点工作是一个有机整体，缺乏顶层设计和统筹推进， 必然造成头痛医头、脚痛医脚、疲于应付的局面，缺乏长远和整体考虑。

五是一些地方监督检查和考核问责不到位。 有的地方层层传导压力不够，监督检查力度不够，方式方法不当，压力层层递减，有的地方考核结果没有得到有效利用，惩戒和激励作用发挥不够。

二、河长制湖长制工作的启示

全国各地均建立了河长制湖长制，百万河长湖长上岗履职，河湖管理和保护工作大大加强，实现了从没人管到有人管、 从多头管到统一管、从管不住到管得好的明显转变，河湖面貌焕然一新，河长制湖长制作为河湖管理保护的重大制度创新，表现出了特有的生机和活力，留下诸多启示和思考。

1.举国体制的制度优势

河长制湖长制是我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代治水思路，从我国国情水情出发，对河湖管理保护量身定做、行之有效的重大制度创新。 3 年来的实践充分证明，河长制湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保证国家水安全的制度创新。 河长制湖长制，这一举国体制必然而且将进一步发挥其重要作用。

2.党政同责的责任机制

河长制湖长制是党政同责、以党政主要领导负责制为核心的责任制。全国31 个省份的党政主要领导担任双总河长，市县亦是如此。 各地党政主要领导挂帅，整合行政资源，协调组织，高位推动，靠前指挥，督办落实，其挂帅效应、权威效应和垂范效应得到充分体现和释放，从上至下形成了超强的号召力和执行力，从而使河长制湖长制得以迅速建立，河湖管理保护中的一些老大难问题迎刃而解，发挥出不同寻常的积极作用。

3.覆盖河湖的组织体系

各省份均建立了五级河长湖长组织体系， 百万河长湖长上岗履职；各地县级以上均设立了河长制办公室，实现了对行政区域和河湖的全覆盖。 中央层面成立了由水利部牵头、10 个有关部委组成的联席会议制度，各地打破行业和地域界限，强化了部门间协同配合， 上下游左右岸联防联控，各司其职，各负其责，齐抓共管，形成合力。 不少地方成立了河湖专门管理机构，有的地方实行联合办公、联合执法、公益诉讼，形成党政负责、水利牵头、 部门联动、 社会参与的工作格局， 为河长制湖长制的实施提供了重要的组织保障。

4.问题导向的集中整治

各地以目标为引领、以问题为导向，针对河湖存在的突出问题，由河长湖长挂帅， 集中力量打歼灭战，实行专项整治、集中打击、重点突破、限期完成，特别是河湖“清四乱”行动以及长江、 黄河重点问题专项整治，城市黑臭水体治理， 农村人居环境整治，使得一些多年积累的顽疾和陈年积案、困扰当地的老大难问题在短期内得到整治和清零， 取得显著成效，河湖面貌大为改观。

5.有效的监督与考核机制

全面加大监督和激励问责力度，水利部印发《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》和《河湖管理监督检查办法（试行）》，组织对31个省（自治区、直辖市）和重要江河湖泊开展专项督查，对媒体曝光和群众举报问题进行重点督查，通报、约谈、曝光河湖突出问题和典型案例，举全行业之力推动落实河长制湖长制；将河长制湖长制落实情况纳入中央环保督察、 最严格水资源管理制度考核，开展全面推行河长制湖长制总结评估， 落实国务院督查激励措施，对表现突出的浙江、福建、广东、贵州、宁夏等省份进行表彰激励。 各地严肃追责问责，2019 年各地问责河长湖长和有关部门责任人近4 000 人次。 另外各地主动接受社会监督，鼓励公众参与，进行电视问政、有奖举报，聘请民间河长湖长、志愿者，营造社会监督机制和氛围，督促河长湖长和有关部门履职尽责，成为推进河长制湖长制的有效动力。

这些制度创新、有效做法和经验给了我们诸多启示， 引发深入思考，值得在今后工作中继续予以坚持、学习借鉴并发扬光大。

三、全面落实河长制湖长制，打造幸福河湖

河长制湖长制极大地促进了河湖治理管理和保护，其作用和成效有目共睹。 习近平总书记关于长江“不搞大开发，共抓大保护”以及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上关于“完善河湖长制组织体系”“让黄河成为造福人民的幸福河”的重要指示，为今后河湖管理和保护工作指明了方向。

1.明确目标方向，增强使命担当

河湖治理管理和保护是一项复杂的系统工程，河湖存在的问题和我国新老水问题相互交织、 积弊深重，任务艰巨，繁重复杂，需要系统治理。河长制湖长制是河湖管理保护的平台和抓手，河长湖长的设立，以及相关组织体系、责任体系和制度体系的建立，是河长制湖长制的重要内容和阶段目标，是河长制湖长制的基础和前提， 拉开了河长制湖长制的序幕。其终极目标是把河湖治理好、 管理好、保护好，维护河湖健康生命，促进河湖功能的永续利用，争取做到“河湖不萎缩，功能不衰退，水质不污染，生态不恶化”。 要按照习总书记的指示要求，坚持不懈，持续发力，久久为功，进一步完善河长制湖长制组织体系，全面落实河长制湖长制的各项任务，促进河湖管理和保护工作的根本好转，打造造福人民的幸福河湖。

2.压实河长湖长责任，全面履职尽责

水利部对河长制湖长制的 “有名”“有实”、 河长湖长履职均正式发文，作出了明确规定，要认真贯彻落实。 要提高政治站位，从树立四个意识、坚定四个自信、做到两个维护的高度认真履行河长湖长职责。 要界定好各级河长湖长责任， 把河长湖长所应担负的任务、履行的职责、达到的目标进一步梳理归纳， 予以细化、实化、量化、具体化，列表成册、按图索骥、逐一认领、对照落实，要明确时限要求，实行节点控制。 河长湖长既要有名，更要重实，要名实相符；既要挂帅，又要出征，更要勇于碰硬。 要完善河长湖长组织体系，推进流域统筹、区域协同、部门联动、形成合力。 要加强对河长湖长特别是基层河长湖长的培训， 明确掌握为什么、干什么、怎么干，使其胸中有数、干有所成。

3.统筹六大任务，坚持系统治理

河长制湖长制工作涉及多个部门，跨行业、跨部门、跨行政区域和流域， 工作千头万绪， 要聚焦盛水的“盆”和盆中的“水”，统筹水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六大任务，统筹有关行业和部门，做好顶层设计，以治理促管理、促保护，按照“一河一策”“一湖一策”进行系统治理、综合治理，要逐河逐湖治理。 因投资渠道和实施主体的不同，可统一组织、分进合击、节点控制、整体推进，集中力量打歼灭战， 治理一条见效一条，坚决防止浅尝辄止、零打碎敲，出现“半拉子工程”，无功而返。 要治必成、行必果、见成效。

4.夯实基础，补强短板，做好支撑

加强相关法规制度建设，修订《河道管理条例》，制定《河道采砂管理条例》，把河长制湖长制的有效做法和成功经验以法规的形式固定下来； 编制大江大河大湖水域岸线保护和利用规划、河道采砂规划，以规划为约束，推进河湖水生态空间管控； 积极推进河湖管理范围划定，明确管控边界；建立完善的监测体系，实现动态实时监控，不断提升河湖管理信息化现代化水平，推进智慧河湖建设；开展河湖健康指标体系和评价方法研究。

5.强化日常监管，推进标准化管理

深入推进河湖“清四乱”，严厉清理打击挤占河道、围垦湖泊、占用岸线、非法采砂、污染水体的行为，不留死角、不留空白，实行清单管理，逐个销号。坚决清理存量、遏制增量，巩固以往成果。在做好河湖集中清理整治的同时， 高度重视农村厕所革命和普及自来水带来的污水大量递增现象， 以及畜禽规模化养殖产生的面源污染， 从污染源头进行防控， 下大力气疏浚农村河道沟塘、整治农村水环境；要健全管理机构，保障人员经费，实现对每个河湖的管养全覆盖，建立长效的河湖管理维养机制。 要加强日常监管，使巡河巡湖、维养保洁成为常态，推进河湖管理标准化、规范化，实行管理防范在先，尽量做到问题不出现、不积累、不扩大。

6.创新模式载体，打造美丽河湖

要找好载体，创新模式，打造美丽河湖、幸福河湖。 如推行河湖健康评价，实行河湖分级分类监管；进行绿色水电改造，实行生态调度，保障河流生态流量（生态水位）；利用调水工程进行生态补水，如南水北调东中线、永定河、黑河、塔里木河、白洋淀生态补水； 探索实施洪水资源化利用； 通过示范河湖建设打造美丽河湖、生态河湖、生态走廊，创建水利风景区，依托“寻找最美河湖卫士”“逐梦幸福河湖”等载体，打造造福人民的幸福河。