法治湖南建设与健全权力运行制约与监督体系探析

姜素红

（中南林业科技大学政法学院，湖南 长沙,410004）

权力制约与监督是法治国家建设的必由之路。为了切实规范权力运行，着力建设法治政府，湖南省于2008年实施了我国首部地方程序法规《湖南省行政程序规定》，于2010年实施了我国首部规制行政自由裁量权的政府规章《湖南省规范行政裁量权办法》,2011年实施了全国首部关于服务型政府建设的省级政府规章《湖南省政府服务规定》及全国第一个地方性民生实施纲要《保障和改善民生实施纲要》，通过了《法治湖南建设纲要》。2015年又公布了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。湖南省通过大力推进健全权力运行制约和监督体系的一系列举措，法治湖南建设取得了明显成效。

一、法治湖南建设中权力运行制约与监督体系概述

法治湖南建设是在中国法治国家建设的大背景下，湖南依法治省的具体实践体现[1]。依法治省的关键是依法治权，把权力关进制度的笼子，用制度管权管事管人。故健全权力运行制约和监督体系是其必然要求。

制约和监督都是控制权力，防止腐败的方式和手段。制约是指通过对权力主体的管束和牵制，达致权力的规范运行[2]。权力制约是行使权力的多个主体相互之间双向甚至多向的制衡。在分权基础上，具有对等地位的权力行使机关之间的相互牵制。各种权力的规范行使就形成了权力运行的平衡状态，权力的相互牵制是权力顺利运行的手段和途径，这是符合权力动态运行规律的。立法、行政、司法机关之间的相互制约、联邦制国家中联邦机构与成员国机构之间的相互制约，以及多党制或两党制下执政党和潜在执政党之间的相互制约，都属于这种形式。监督是指权力行使者之外的主体对权力行使者进行监察和督促[3]。对权力的监督不应是单向的自上对下的监督，还应包括权力主体之外的权力运行受众的监督，该监督主体可以包括民众、媒体、参政党等。我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，人民才是真正的权力主体。因此，权力行使者只是权力的代理人，人民才是权力的委托人，故权力行使者的权力必须接受人民的监督。

权力的制约与权力的监督虽均是控权的方式和手段，但两者有着不同的特点和功能。制约和监督对权力主体控制的方式不同。制约关系是双向的，是两个或多个权力主体一起参与到特定权力运行过程中。而监督关系是单向的，监督者对被监督者权力行使进行单方的监察、督促，监督者并不直接参与权力主体的权力运行过程[4]。制约具有明显的事前预防性特点，重在预防权力运行的廉政风险。而监督则具有显著的相对滞后性特点，重在事中和事后的督促、监察、检举和惩处[5]。为了规范权力运行，形成有效的约束机制，我们必须区分两者的不同，使两者相互补充、相互配合、相得益彰，有效遏制权力滥用现象[6]。权力制约首先需要权力主体科学配置权力，达到权力运行既能相互制衡又能顺利运行的效果。但由于权力主体之间结盟问题在所难免，于是，权力主体之外的利益相关者的监督便是必不可少的，因为权力主体之外的主体有着天然的监督优势，那就是其非权力主体的身份。继而遇到的不可回避的问题是监督之力的支点，那就是权力的制约，换言之，监督需要制约形成实效，监督的外力作用应是以触动权力主体的制约机制为目的的。可见，在权力的运行中制约与监督缺一不可，二者需有机结合，共同发力，以保证权力规范运行，防止腐败。

权力运行制约和监督体系，是指由对权力主体分配和行使权力的过程进行制约和监督的若干机制所构成的有机联系的统一整体。权力运行制约和监督体系主要包括科学的决策机制、有效的执行机制、有力的监督机制。科学的决策机制是制约和监督权力运行主体的前提条件，有效的执行机制是制约和监督权力运行过程的基本保障，有力的监督机制是制约和监督权力运行过程的根本手段。

二、法治湖南建设中权力运行的科学决策机制

权力过于集中的问题是权力运行领域的一大痼疾。邓小平同志曾指出，权力不宜过分集中，因为权力的过分集中会妨碍民主集中制的实行，容易破坏集体领导，造成个人专断，也是产生官僚主义的重要原因[7]。我国现行的权力运行机制中，地方党政“一把手”权力高度集中，在用人选人和重大问题决策中，往往是“一把手”说了算。很多决定、决策名义上是集体作出的，实际上完全是党政“一把手”个人决定的，即使班子成员和纪委有不同意见或是发现了某些问题，也仍然改变不了结果[8]。决策权高度集中这种状况必须改变。

科学决策是权力运行的逻辑起点。湖南法治政府建设通过强化程序，规范重大行政决策，形成了权力运行的科学决策机制。法治政府建设一方面要限制政府权力，以实现公民自由之目的；另一方面又必须以公民受益为政府权力行使之正当性基础[9]。法治湖南建设以限权为核心，创造性地推进法治政府建设。湖南省政府通过制定实施《湖南省法治政府建设十二五规划》（即一规划）和《湖南省行政程序规定》和《湖南省政府服务规定》（即两规定），构建了权力运行的科学决策机制。《湖南省法治政府建设十二五规划》对重大行政决策的作出进行了明确规范。规定了专家论证、风险评估、公众参与、合法性审查、集体讨论决定是其必经程序。否则，不得作出重大行政决策。同时，还加强了对重大行政决策的责任追究制度。《湖南省行政程序规定》则对重大行政决策的主体、范围、原则、权限、执行评估等具体事项进行了周密、详细的规定。这就从制度上规制了权力过于集中的问题。同时法治湖南建设通过全面落实《湖南省人民政府工作规则》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，进一步完善了重大行政决策程序，同时深化行政审批制度改革。14个市州、122个县市区均已建立政务服务中心。坚持用制度管权管事管人，充分保障人民的知情权和参与权、表达权和监督权[10]。严格依照依法治国的要求，着力推进各领域办事公开制度[11]。有效规范和制约权力行使，促使国家机关及其工作人员按照法定要求行使权力[13]。健全问责、审计等制度，规范问责程序，推进问责法治化[13]。对决策失误的行为，严格追究相关人员的责任。

三、法治湖南建设中权力运行的有效执行机制

行政权力具有扩张性，极易侵犯公民、法人和其他组织的权利。为防范权力扩张导致腐败，让权力在阳光下运行，以公开促公正是一种行之有效的办法。近年来在用人选人、资源开发、土地审批、工程建设出现的大量腐败现象，全都是因为权力运行不透明，在缺乏监督或监督不力的情况下产生的[14]。在法治湖南建设中，对湖南省政府加大了政府信息公开力度，公布了《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》，积极推进办事公开。同时通过实施电子政务建设等措施，不断提升政务公开法治化水平。获取政府信息是公民、法人或者其他组织的一项具体权利，主动公开政府信息，是行政机关的一项法定义务。政府信息公开坚持以公开为原则、不公开为例外。对于不依法履行政府信息公开义务的，行政相对人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。凡涉及公众切身利益的行政会议，行政机关可以允许公民、法人或者其他组织出席旁听。《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》则详细规定了信息公开的原则、方式、范围等具体内容，为行政机关公开相关政府信息提供了直接依据。

行政管理是一项范围广泛、内容复杂的活动，法律不可能对每个事项都作出具体规定，在许多领域只能规定基本原则、基本规则，给行政主体留有较大的自由裁量权。但是，随着国家职能的扩大，行政自由裁量权的日益扩张，为避免行政自由裁量权的滥用，对其加以必要的控制成为必然。执法主体在执法活动中要平等对待行政相对人，要公平、公正、不偏私、不歧视；所采取的措施和手段应当必要、适当。在法治湖南建设中，对湖南省政府行政自由裁量权的控制做了有益探索。首先，在《湖南省行政程序规定》中规定裁量权基准。其次，制定实施《湖南省规范行政裁量权办法》，这是我国首部规制行政自由裁量权的政府规章，该办法规定了控制源头、制定基准、发布案例等基本制度，在行政管理事项上做减法，尽可能减少行政裁量空间，制定裁量权基准，从而使行政机关裁量权的行使有了明确的法律规则。再次，制定了《湖南省行政执法案例指导办法》，作为与《湖南省规范行政裁量权办法》相配套的规章，选取了行政执法领域中的典型案例，对其涉及的法律，运用的法理做了深入分析，以此作为行政执法的参照，县级以上人民政府工作部门处理相同行政事务，应作出与行政执法指导案例基本相同的处理决定。通过这些举措，行政自由裁量权的滥用得到了有效控制。

行政执法强调效率，要求执法主体从保护公民权利和国家利益出发对行政相对人的各项请求及时作出反应。执法主体必须严格按照法定程序和法定时限执法，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务。湖南省全面推行“四办”改革（马上办网上办一次办就近办），湖南省政府公布“四办”事项清单共980项。同时坚持严格规范公正文明执法，大力推进执法规范化建设，完善了依法行政制度体系。

四、法治湖南建设中权力运行的有力监督机制

法治湖南建设的核心是规范行政权力。因此，构建有效的行政权力监督和追究机制是其必然要求。首先，强化人大的监督作用。各级地方人大及其常委会积极主动地对政府及其职能部门法律法规实施状况进行监督检查，并及时启动特定问题调查、质询、询问、罢免和撤职等刚性监督手段，积极处理违法行为[15]。其次，充分发挥社会民众和新闻舆论的监督作用。广大民众信息来源广，监督渠道多。行政决策是否可行，群众最有发言权，每位干部的品行才干，群众最清楚，人民群众最痛恨腐败，他们的监督力量也最强大[16]。新闻媒体信息广、传播快、影响面大，是一种非常重要的监督力量。因此，应进一步完善群众举报投诉制度，畅通群众监督渠道。高度重视舆论监督，加强新闻舆论监督平台建设，支持新闻媒体对国家工作人员违法或不当的履职行为进行曝光。建立健全人民群众和新闻媒体反映问题的处理机制，对人民群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关单位和部门要认真调查核实，依法及时作出处理，并通报处理结果。支持鼓励新闻媒体对权力运行的监督制约，使新闻媒体成为群众揭露腐败行为的有效载体和平台，使社会民众和舆论的监督作用得到更充分发挥。再次，全面落实行政执法责任制。加强对行政执法的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，实现有权必有责、用权受监督、违法必追究。保持反腐败高压态势，2018年湖南省立案审查省管干部96人，直查督办重点问题线索118件，深挖细查黑恶势力“保护伞”，共查处涉黑涉恶问题2778件，给予党纪政务处分424人[17]。