农村教师群体性事件治理的多元主体参与——利益相关者的视角

蒋 蓉，柳 燕

（湖南第一师范学院 教育科学学院，湖南 长沙 410205）

一、问题提出

近些年，我国农村教师群体性事件频发。据报道，2018年7月12日，湖南新化县近百名退休教师，因其福利待遇被拖欠的问题到新化县政府上访维权[1]。此外，2018年5月27日，六安市金安、裕安两区部分学校40余名教师因待遇发放等问题，到六安市政府南大门聚集上访[2]。农村教师群体性事件的爆发对我国教师队伍建设及社会的稳定带来了极大的不利影响，也在一定程度上制约了教育事业的稳定发展。表面看来，政府教育行政部门与农村教师之间产生的利益冲突，是引起农村教师群体性事件爆发的主要原因。为此，对于农村教师群体性事件的治理，我们往往都认为只要妥善处理政府与教师之间的关系，化解两者之间的利益冲突便能解决问题。然而，利益相关者理论表明，政府单一主体参与农村教师群体性治理是不够的，学校、教师和社会组织也应参与其中。而农村教师群体性事件治理的多元参与主体的各自利益诉求存在差异，相互之间存在不同程度利益冲突。因此，对于农村教师群体性事件的有效治理，不仅涉及到政府与教师之间关系的妥善处理，也关涉到社会与政府、教师群体之间、学校与教师之间等多重关系的处理。基于此，本研究从利益相关者的视角来探讨农村教师群体性事件治理中的参与问题，通过农村教师群体性事件中多重利益冲突的化解，促进农村教师群体性事件预防、协调和平息。

二、利益相关者理论与多元主体参与农村教师群体性事件治理的关系

利益相关者理论最先是用于西方国家的企业管理中，之后逐渐被广泛运用于多个领域当中。美国斯坦福大学的学者们在1963年最早提出了利益相关者的定义，认为如果没有利益相关者存在，组织将无法生存。20世纪60年代末期以后，在现实经济中，企业奉行股东至上主义的美英等国经济遇到了前所未有的困难，而企业经营更多体现利益相关者理论思想的德国、日本以及许多东南亚国家经济却迅速崛起。利益相关者理念在20世纪70年代之后被管理学界广泛接受，并得到了进一步发展。美国学者安索夫最早将利益相关者引入管理学和经济学领域。利益相关者理论认为公司应该为所有利益相关者服务，而不应仅仅是为股东的利益服务；经理在决策时要考虑所有利益相关者的利益，不仅包括资本提供者，还包括雇员、顾客、供应商、当地社区、政府。因此，企业的主要利益相关者包括股东、管理者、员工、债权人、顾客、供应商、政府以及社区等，而且各自有不同的利益要求。股东的利益要求是追求利润最大化和企业可持续增长；管理者追求更高薪酬、在职消费以及职业声誉；员工追求工资收入、各种福利和晋升机会；债权人追求借贷给企业的本金和利息顺利收回；顾客追求高质量、低价格的产品和服务，实现更多的消费者剩余；政府希望企业缴纳更多的税收；社区追求对社区的贡献及对环境的改善等[3]。据此，学界将企业的利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者和边缘利益相关者。值得注意的是，不同利益相关者所追求的利益要求之间不仅有差异，同时相互之间也可能会产生冲突，因为各个利益相关者往往都是站在本身利益需求的角度来对企业提出要求，希望企业尽量履行更多的显性契约和隐性契约[4]。当前，随着利益相关者理论的不断发展，其适用范围越来越广泛，常常被应用于公共管理领域中解决各种各样的问题。

通过对利益相关者理论的梳理和总结，我们不难发现，在农村教师群体性事件中也存在着多个利益相关者。不仅仅教师自身、政府是农村教师群体性事件的利益相关主体，社会组织、学校等也是重要的利益相关者。从利益相关者理论来看，农村教师群体性事件治理的多元参与主体的各自利益诉求存在差异，相互之间存在不同程度利益冲突。在农村教师群体性事件中，政府追求的是通过发挥其自身行政管理等职能，一方面维持社会秩序的稳定，另一方面保障公共事业的健康有序发展；教师追求的是自身的正当权益和经济待遇得到切实保障；学校追求的是办学质量和办学效率的提升，这便使得学校一方面须听从政府的指令，另一方面也须保证教师队伍的稳定；而社会公众追求的是优质的教育资源和学校的较高的办学质量。农村教师群体性事件当中，政府、学校、教师、社会公众等利益相关者的不同利益需求导致其相互之间产生不同的利益冲突。作为农村教师群体性事件的利益相关者，政府、学校、教师、社会公众从法理、实际需要等层面具备了参与农村教师群体性事件治理的权利和责任，成为农村教师群体性事件治理的多元化的参与主体。

三、基于利益相关者的农村教师群体性事件治理的多元主体参与

作为农村教师群体性事件的利益相关者，政府、教师、学校以及社会组织如何参与农村教师群体性事件的治理，一方面如何促使相关利益者的利益需求得以满足，另一方面如何使得利益相关者之间的冲突得以有效化解，值得深思。

（一）政府参与农村教师群体性事件治理

利益相关者理论表明，政府是农村教师群体性事件治理的重要主体。据调查，当前我国政府对于农村教师群体性事件的治理存在一定的问题和误区。主要包括：政府治理的目的有偏差，“维稳”是首当其冲的目标；政府治理理念较为传统和保守；治理方式不仅单一，且较为传统；治理过程中所采用的工具、利用的技术的科学性、合理性亟待加强。在当前政府职能发生转变，教师与政府、社会之间某些方面的矛盾有所激化的形势下，政府作为农村教师群体性事件治理的重要参与者，应积极调整姿态，走出治理的误区。

政府有效治理农村教师群体性事件，应着力从以下几个方面着手：

第一，树立保障教育事业公平、和谐发展，致力解决利益相关者之间的矛盾的治理目标。以往，当农村教师群体性事件爆发时，政府当务之急便是去寻求能够尽快平息事端、恢复社会稳定的方法和措施来处理问题。那么，政府工作人员有时不可避免的会采取较为极端和激烈的事件处置方法和执法策略，而这不仅影响政府的治理形象，也不能真正解决问题和化解利益相关者之间的矛盾，甚至会使得“今天”的教师群体性事件成为“明天”类似事件的不良示范，产生“涟漪效应”。因此，为避免“治标不治本”，政府应树立精准的教师群体性事件治理目标，以维持教育事业公平、健康、和谐发展为出发点，以保障教师合法权益得到有效保障为落脚点，最终化解存在于农村教师群体性事件的利益相关者之间的内在矛盾。

第二，转变传统、保守的治理理念，采用科学、先进的治理方式和手段。在面对农村教师群体性事件时，政府工作人员有时认为自己是唯一的治理主体，将教师、社会公众等视为政府的对立面，而且，政府为了维持社会的稳定，采用压制、命令、行政指令、控制等单一、传统的政府行政管理方式来治理教师群体性事件。这样的治理理念和治理方式，直接影响政府在农村教师群体性事件治理中的治理行为和效果。为提升政府参与农村教师群体性事件治理的效果，政府要树立民主法治、协同治理的治理理念。著名学者俞可平认为，“有序推动民主，是国家治理现代化的正确方向……严格遵循法治是实现国家治理现代化的正确轨道”[5]。政府树立民主法治的治理理念，一方面能够促使政府为自身的治理行为提供制度规范，另一方面也为教师维护自身的合法权益立法。政府的协同治理理念就是要认识到，只有政府协同社会、教师、学校等多方主体开展综合治理，形成治理合力，方能发挥治理的综合效果，从源头上为化解农村教师群体性事件的矛盾提供制度保障。同时，政府转变单一、传统的治理方式，意味着政府应摈弃一味地采用控制、压制、行政指令等传统的管理方式的做法。政府采用压制、控制等方法治理教师群体性事件，看似解决了问题，其实只是将问题掩盖起来，从而为今后埋下了更大的安全隐患。因此，综合使用刚性、柔性相结合的治理方式对于从根源上彻底解决问题显得尤为重要。

第三，提升治理工具、技术的科学性和合理性。以往的农村教师群体性事件治理，强制性的治理工具通常被采用。笔者对近些年发生的农村教师群体性事件进行梳理分析发现，“警力干预”“暴力威慑”“恐吓殴打”等字眼常常出现在事件的处置当中。这样的治理模式能在短时间内稳定教师群体，但不能从根本上消除教师与其他利益相关者之间的利益纠纷，而且也会使政府对这样的治理工具产生很大的依赖性。政府不仅要提升建立治理农村教师群体性事件的长效机制的动力，召集专家和各方权威人士共同谋划和制定一套专门的农村教师群体性事件治理方案；也做到既使用强制工具对那些违法的暴力行为进行有效控制，又要广泛使用说服教育等柔性治理工具化解人们的不良情绪，沟通心理，赢得理解和支持；还要善于使用突飞猛进的网络技术，充分借助网络工具，一方面及时制止网络谣言传播，另一方面防止关于农村教师群体性事件网络舆情的负面影响，促进网络空间安全建设。

（二）学校参与农村教师群体性事件治理

从对有关学校校长和教师的调查中发现，学校在农村教师群体性事件治理中是缺位的。学校参与农村教师群体性事件治理具有不可忽视的优势和作用：一方面，学校接受政府教育行政部门的部署，同时又负责教师的具体工作的安排，能在教师与政府中间充当协调者和“缓冲器”，从而有助于教师与政府利益冲突的合理、有效解决；另一方面，学校是实施教育活动的场所，学校对教育教学活动的基本流程、政府的教育管理等相关事务非常了解，不仅懂得教育发展规律，也熟悉教师的基本情况。因此，学校的参与能够在很大程度上提高教师群体性事件治理的效率。

学校参与农村教师群体性事件治理，应从以下几个方面着手：

第一，学校应转变观念，提升参与的意识。在调查中了解到，当农村教师群体性事件爆发时，有的学校态度中立，显得“无所谓”，因为事件的发生并没有直接影响到学校的利益。对于学校而言，一方面，它希望教师的合理诉求能够得到及时回应和满足，从而保证教师能够集中精力，以积极饱满的姿态投入到教育教学当中；另一方面，学校也希望自身能够给政府，尤其是其所属教育行政部门留下良好的印象，以与政府保持良好的关系，因为学校在财政、资源、政策等诸多方面都需要政府的帮助和扶持。因此，学校一般情况下会根据上级部门的要求执行各项任务，不会过度干预教师或者政府的行为，导致学校不愿意参与到农村教师群体性事件治理当中，进而不能发挥其参与的优势。要使学校充分发挥其协调沟通作用，首先要改变学校的已有观念，提升其参与意识。学校的参与意识与学校的独立性和自主性有关，学校的自主性越强，参与意识越高。由于长期以来学校依附于政府，导致学校对政府的依附性过强，从而缺乏自主性。“我国学校的运转基本上是以外控为主、在太多的外部限制条件下为特征的，学校的大部分活动受到国家、政府的高度控制和过度干预。因此，要提高学校的自主性，首先需要扩大学校的自主权……”[6]因此，要促进学校转变以往的观念，提升其参与的意识，就要提高学校的自主性，扩大其办学自主权。而学校自主性提高的前提是政府必须适当放权，让学校真正地拥有自主权，才能从根本上解决参与农村教师群体性事件治理的问题。

第二，学校应主动履行参与农村教师群体性事件治理的职责。尽管政府将权力下放给学校，学校拥有了相应权力却不履行职责也不利于学校参与农村教师群体性事件治理。因此，学校应在拥有一定自主权和明确自己参与农村教师群体性事件治理的职责和任务的前提下，主动履行其职责。那么，要促进学校有效履责，须提升学校参与治理教师群体性事件的责任力。学校不仅要加强与教育主管部门的沟通和联系，在增进了解、赢得理解和支持的基础上，提升教育教学、管理水平和地位，加强学校特色化办学，树立良好的学校形象，扩大社会影响力、支持度和认可度；还要处理好与媒体之间的关系，借助主流媒体的宣传优势，扩大对学校的正面宣传和舆论引导，在社会上树立负责任的学校形象，增强学校的责任心，从而有效履行学校参与农村教师群体性事件的职责。

第三，学校应为建立完备的教师利益诉求表达渠道提供保障。一方面，学校应为建立教师利益诉求渠道提供必要的支持和保障。合理、完备的利益诉求渠道必定是利益共同体合力建成的，缺乏任何一方的参与，尤其是学校，必然会导致渠道不通畅。通过多方努力，最终促成政府主导、学校主体、教师和社会参与的教师利益表达和诉求机制建立。在这里，学校主要是为教师的利益表达给予条件上的保障和精神上的鼓励，不仅为教师向政府表达意愿和诉求提供有效通道，也应及时将教师的诉求传达给政府，还应从精神层面下功夫，及时安抚教师的消极情绪。另一方面，学校提供教师群体性事件治理长效机制建立的动力保障。建立群体性事件治理长效机制，不仅缺乏政府层面的动力，也缺乏学校层面的动力。政府当前的政绩观过于考虑政府对于农村教师群体性事件的平息情况，却忽视了消除引发事件发生的根源。学校由于秉持中立的态度，也缺乏建立群体性事件治理长效机制的动力，因此，为使得政府增强建立农村教师群体性事件治理的动力，学校应由“沉默者”转变成“发声者”，促使政府付出更多的时间考虑利益冲突的深层原因。而对于增强学校自身的动力，可以通过教师自身的行为和努力来完成。教师自身的行为情况决定了学校提升参与农村教师群体性事件治理动力的高低。根据系统动力学的理论，“存在于复杂系统内的众多变量在它们相互作用的反馈环里有因果联系。反馈环里有系统的相互联系，构成了该系统的结构，正是这个结构成为系统行为的根本性决定因素”[7]。对于学校发展来说，这就是指学校某一方面的优质发展可以带动其他相关因素的改变，成为拉动学校整体发展的引擎。从人力资源的角度来说，学校的优质发展是由全校教师共同努力完成的。因此对于学校参与教师群体性事件治理动力的提升可以通过广大教师的共同努力和奋斗来实现。

（三）教师参与农村教师群体性事件治理

根据利益相关者理论，教师是农村教师群体性事件治理的核心利益相关者，理应成为农村教师群体性事件治理的重要参与者。而在农村教师群体性事件治理的实际过程中，由于教师是农村教师群体性事件的参与者，从而往往被认为是事件的对立者，站在政府的对立面，因而没有真正参与到农村教师群体性事件的治理中。从对几位教师参与者的深度访谈得知，教师不仅对于其自身参与农村教师群体性事件治理的过程不满意，对农村教师群体性事件治理的结果也不太认可。教师普遍反映，由于他们缺乏一定的治理机会和权利，导致治理实际中缺乏对于他们的充分考量。“在不对现有秩序作更大程度的改变或破坏的基础之下，给居民提供表达和参与治理的机会和渠道似乎是最好的解决现有存在社会问题的方法。”[8]由此一来，农村教师群体性事件治理中教师的缺乏，使得在治理过程中政府过多地考量自身的利益和需求，那么教师的利益和诉求在一定程度上不能得到合理回应，从而导致引发事件爆发的主要矛盾主体——教师与政府之间的冲突和矛盾不能得到有效化解，以致于为下一次事件的爆发埋下了安全隐患。因此，为增强教师群体性事件治理的公平性和民主性，应将教师纳入农村教师群体性事件的参与者当中，充分发挥教师在治理中的积极作用。

促进农村教师参与教师群体性事件治理，应从以下几个方面着手：

第一，教师应及时转变身份，从“闹事者”向解决问题的参与者转变。一方面，作为教师群体性事件的参与者，教师应主动转变自己的身份，从“闹事者”身份向“事件平息者”身份转变。这便要求教师至始至终保持冷静和理智，摒弃参与事端的激烈情绪，以解决问题和维护自己的合理诉求为宗旨，主动与政府、学校等参与治理的主体合作、对话，共同为解决利益相关者之间的矛盾和冲突作出努力。另一方面，教师作为治理农村教师群体性事件的参与者，尽管是制造群体性事件的主要人员，然而，教师一旦成为治理农村教师群体性事件的主体，应充分发挥治理的优势和作用，秉持公平公正的治理理念，合理表达愿望和诉求，避免参与治理过程中的不公正行为显现。

第二，提高教师参与农村教师群体性事件治理的意识、积极性和能力。首先，教育行政部门和学校等与教师联系和接触较多的主体应提升教师参与治理的意识。我们可以通过媒体、网络等途径宣传教师参与农村教师群体性事件的作用和优势，让广大教师群体深刻认识到其自身参与农村教师群体性事件治理的重要地位。其次，提高教师参与农村教师群体性事件的积极性和主动性。可以通过不同激励手段激发教师参与治理的活力、积极性和能动性。激励不仅可以提高人们对自身工作的认识，还能激发人们的工作热情和兴趣，使成员对组织产生强烈的积极的情感，并以此为动力，以自己全部精力为达到预定的目标而努力，有利于充分发挥员工的能动性[9]。另外，还要提高教师参与农村教师群体性事件治理的能力。在教师进修培训等继续教育当中应注重这一方面专门知识和能力的强化训练，使得每位教师不仅具备扎实的教育教学、管理的基本素养，也掌握参与教师群体性事件治理所需的沟通、合作、对话、协商、监督、评价等相关方面知识的基本知识和能力。

第三，建立教师有效参与群体性事件治理的平台和机制，提升其话语权。一方面，政府和学校应建立畅通的教师参与农村教师群体性事件治理的平台和渠道。从调查可知，部分教师表示愿意参与到治理当中，希望能够通过在参与的过程中表达个人和群体的想法和诉求，但是很难找到合适的参与途径和平台，导致其积聚的矛盾和冲突不能得到有效解决。因此，建立通畅的教师利益表达和诉求机制，搭建农村教师群体性事件治理的有效平台，以及打通农村教师群体性事件治理的渠道显得尤为重要。另一方面，也要扩大农村教师参与群体性事件治理的话语权。诸多教师表示，尽管他们成功参与到治理当中，但是他们表达诉求和意见的权利不足，导致在参与过程中说服力不够，从而影响其参与治理的效果。因此，政府和学校应适当地赋予教师应有的参与权利，尤其是政府要避免将权力集中于一身，避免在治理的过程中独断专横，而应该给予教师充分的参与权和话语权，以促使其顺利表达其合理诉求。

（四）社会组织参与农村教师群体性事件治理

利益相关者理论表明，社会组织同样是农村教师群体性事件治理的重要主体。社会组织，在西方也被称为“非政府组织（NG0）”，也称作“第三部门”或“公民社会”。我国通常认为社会组织主要是指除市场和政府之外的“非营利组织”“非政府组织”“民间组织”或“第三部门”的统称。“作为社会公共管理者，政府未来依然是群体性事件的处置主体。但是，伴随着社会转型时期群体性事件的数量频发化、成因复杂化、利益主体多元化，仅仅依靠政府的单一作用，显然是不够的。我们要改变过去的政府“单拼”局面，将社区和社会组织作为政府的协同治理主体，纳入到群体性事件的治理主体体系中”[10]。并且社会组织参与教师群体性事件治理，具有不可忽视的优势：其一，从社会组织的本质来看，社会组织是由社会经济领域的群体自愿组成的社会团体，虽然是第三方组织，不具备行政职能，但能通过咨询建议的方式为农村教师群体性事件治理进行决策，参与相关制度和政策的制定等。其二，从社会组织的性质来看，社会组织作为第三方组织，具有非营利性、公益性等特征，这决定了社会组织能够坚持公平公正的原则对教师群体性事件的处置情况进行监管。其三，从社会组织的功能来看。社会组织具有协调功能，能协调教师与政府、教师与社会之间的关系。不仅可以为政府和教师“牵线搭桥”，将教师诉求和意愿向政府表达，也可以帮助政府为教师的发展出谋划策。

调查可知，当前的农村教师群体性事件治理中社会组织的参与角色是缺失的。要促进社会组织参与农村教师群体性事件治理，应从以下两个方面着手：

一方面，改变社会组织官办色彩浓厚的现状。受我国长期以来计划经济、政府包揽一切的影响，我国社会组织对政府的依赖性非常强[11]。而且，社会组织要取得合法地位，须挂靠到政府的职能部门，这都使得社会组织带有强烈的官办色彩。那么，要使社会组织参与农村教师群体性事件治理，切实发挥其应有的第三方功能，真正起到协调教师与政府、教师与社会之间的关系，化解利益相关者之间冲突的作用，就应该改变社会组织的“官方性”特征。这便要求政府承认和接纳社会组织的独立性和自治性，不能把社会组织看作政府的对立面或者是政府权威的挑战者，或者是影响政治统治和社会稳定的不安定因素，也不能过度干预社会组织所做决策和开展的活动，并且给予其一定的话语权和民主治理权。如此，不仅社会组织参与教师群体性事件治理面临的阻力会大大减少，而且其在参与治理当中的协调、决策、沟通、监管等功能能够有效发挥出来。

另一方面，提升社会组织的参与治理的意识和能力。基于政府和社会对社会组织性质和功能认识的不足，以及社会组织自身对政府的依赖性过强，导致其自我认识不清晰。当面对教师与政府、社会等主体产生利益冲突和矛盾时，社会组织往往抱着“等、靠、要”的心态，等着政府解决问题，接受政府提供的资源和帮助。此外，政府对社会组织的管制较为严格，社会组织本身能掌握和利用的社会资源极其有限，包括资源调动能力不足，参与农村教师群体性事件治理工作的专业人才不足，导致其参与治理的能力不足。然而，社会组织的参与意识和能力对于农村教师群体性事件治理成败起着重要的决定作用，因此应着力提升社会组织参与治理的意识和能力。一方面，社会组织要摆脱旧有的“等、靠、要”思想，从“被动”接受，转向“主动”参与，主动、积极参与农村教师群体性事件治理的全过程。我们可以通过新闻媒体、大众舆论的力量等各种渠道和途径不断增强社会组织参与治理的意识，培育其公共价值观和社会责任感，建立良好的社会基础。社会组织只有在具有较高的治理意识的条件下，才会积极、主动地去寻求合适的渠道参与农村教师群体性事件治理，才能有效地充当农村教师群体性事件的社会稳定器，最终促成利益相关者之间冲突的解决。另一方面，加强对社会组织的培育和扶持，促进其大力发展。我们可以通过开展专门的培训，对社会组织传授专门的治理知识和技能，不但让其掌握参与治理所需的协调、沟通、对话、协商、监管等方面的技能，也让其掌握具有专业性较强的教育管理事务和技能，以对教育事业和教育管理有个整体的把握。