“劳动者治理”：回归国有企业改革的本源

李 俊，殷峻巍(.中共铜陵市委党校经济教研室，安徽 铜陵 44000；.安徽广播电视台总编室，安徽 合肥 30066)

自20世纪90年代中期引进现代企业制度以来，企业治理成为中国国有企业改革的中心环节并取得了一定的成效。然而，受西方主流企业理论影响，国内一些学者认为，现代企业制度的本质特征是所有权与经营权的分离，两权分离引发委托代理问题，而国有企业存在先天性的所有者缺位(张维迎，1995；周叔莲，2000)，这是导致企业经营效率不高和企业资产流失等一系列问题的根源，解决方案在于实行“经营者治理”直至私有化(周其仁和张五常，2004)。然而，将国有企业经营效率不高和国有企业资产流失等问题归结为“所有者缺位”而无视广大劳动者的所有者地位及在企业治理制度中的作用，进而得出私有化的逻辑，无疑是片面的。还有一些学者从国有企业的所有制性质出发，得出“劳动者治理”的命题，这固然正确，但研究局限于从生产资料所有权角度而忽视从劳动力所有权角度来说明企业治理制度安排的依据，因而其结论缺乏说服力且可操作性不强。

事实上，企业治理制度是企业所有制从企业所有权配置的逻辑延伸，但生产资料所有权只是所有权的一个维度，只有将其与另一个维度即劳动力所有权合在一起考察，所有权才能真正得到完整的说明。从这个意义上而言，国有企业所要建立的现代企业制度必须符合生产资料所有权与劳动力所有权的共同诉求，以真正体现公有制的本质特征，只有这样，才能调动作为企业所有者的广大职工的积极性、主动性和创造性，引领国有企业沿着新时代中国特色社会主义道路健康可持续发展。

一、所有制问题的再出发：中国国有企业改革的一个理论建构

企业改革的实质是企业生产关系的变革，也就是通过对企业内部生产关系的调整，达到维护企业所有者利益及促进企业发展的目的。而在生产关系诸要素中，所有制处于核心地位，因为它决定着人们在生产过程中的相互关系和产品分配的形式。正如马克思和恩格斯在《共产党宣言》中所指出的那样，“所有制问题是运动的基本问题，不管这个问题的发展程度怎样”①。从这个意义上而言，国有企业改革成功与否的关键在于能否通过恰当的制度安排以适应企业所有制的内在要求。这就需要对“所有制”的内涵进行全面剖析。

关于“所有制”一词的内涵，学术界争论已久，迄今并无统一定义，但一般指的是人们经由一定的客体形成和建立的经济关系。一些学者据此认为，这个客体指的是生产资料，是“生产资料的占有形式，亦即资产的归属问题”②。持有此观点的主要依据是马克思在《资本论》手稿(1857-1858经济学手稿)中考察资本的原始积累问题时说的一段话：财产最初无非意味着这样一种关系，即“人把他的生产的自然前提看作属于他的，看作属于自己的东西这样一种关系。”③由此，这些学者认为，所有制就是指“生产资料所有制”，它表明的是生产资料归谁所有。但实际上，如果仅从生产资料维度来诠释所有制，是非常片面的。问题的关键在于如何准确理解所有制的“客体”。如果仅仅将这个“客体”理解为生产资料，自然就会得出所有制等同于生产资料所有制的结论。然而，生产资料所有制只是所有制的一个维度，只有将其与另一个维度即劳动力所有制合在一起考察，所有制才能真正得到完整的说明。也就是说，所有制是生产资料所有制与劳动力所有制的统一。以私有制为例，奴隶主所有制、地主所有制、资本家所有制，在“生产资料归谁所有”这一点上是相同的，都归私人所有，区别在于，生产资料所有者通过何种方式把生产资料与劳动力相结合。如果这种生产方式以私人占有生产资料并以占有和剥削生产劳动者为特征的，即私人不仅占有全部财产，而且占有劳动者人身(即奴隶主完全占有劳动者的劳动力)，那么这种所有制就是奴隶主所有制。如果私人占有生产资料和不完全占有劳动者，即劳动者依附于生产资料所有者但又具有一定的人身自由，那么这种所有制就是封建地主所有制。同样是私人占有生产资料，但丧失生产资料的劳动者人身是自由的，他只能靠出卖劳动力谋生，在这种情况下，生产资料与劳动力的结合是以私人占有生产资料和剥削雇佣劳动创造的剩余价值为特征的，那么这种所有制就是资本家所有制。显然，生产资料所有制和劳动力所有制共同构成了所有制的“二位一体”，二者的关系相当于同一枚硬币的两面。单从生产资料所有制的维度来考察所有制的内涵，无疑是片面的。只有从生产资料所有制和劳动力所有制两个方面对所有制的内涵进行考察，所有制的内涵才能得到完整的说明。

所有制反映的是人与人之间的经济关系，而所有权则是这种经济关系的法律表现形式。既然所有制包括两个方面的内容，即生产资料所有制与劳动力所有制，则从二者分别延伸出两大权利：生产资料所有权与劳动力所有权。生产资料所有者拥有的是对自己生产资料的所有权，劳动者拥有的是对自己劳动力的所有权。两大权利既可以是统一于同一个主体，也可以分属于不同的主体。以资本主义私有制为例，由于劳动者不占有生产资料从而丧失了生产资料所有权。这一权利归资本家享有，劳动者拥有的只是自己的劳动力所有权。那么，一极是生产资料所有权，一极是劳动力所有权。在“在平等的权利之间，力量就起决定作用”④，如果生产资料所有者拥有稀缺的物质资本和技术，而劳动力所有者的素质技能还比较低且存在着劳动力供给过剩的情况，就会出现生产资料所有权即资本所有权过于强大，劳动力所有权过于弱小的情况。反之则反是。生产资料所有权与劳动力所有权的关系反映在企业中，就外化为企业治理制度。

以资本主义企业为例，资本主义企业最初的形态是古典企业。古典企业是以家庭作坊为基本单位、以手工劳动为主的企业形态。由于企业规模小、员工人数少，企业所有者掌握着全部的生产资料，并亲自参加生产劳动，因而既是作坊主又是工人⑤。这种所有制关系决定了生产资料所有权与劳动力所有权是合二为一的，从而企业治理制度特征表现为所有者、经营者、劳动者构成的“三位一体”的“单边治理”。当古典企业过渡到资本主义企业的典型形态——股份制企业后，由于生产社会化和企业规模的急剧膨胀，企业所有者不再直接从事生产经营活动，由此，生产资料所有制与劳动力所有制发生分离。这种所有制关系决定了生产资料所有权与劳动力所有权是分属于资本家和工人的，由于资本家掌握着稀缺的物质资本和技术，因而生产资料所有权异常强大；相反，由于劳动者的素质技能普遍低下，因而劳动力所有权显得极其弱小。这种所有权关系反映到企业治理制度，则形成了以股东大会、董事会、监事会和经理层为权力框架的现代企业制度。其中，股东大会拥有企业的所有权和最终控制权，董事会、监事会由股东大会产生，分别拥有企业的决策权和监督权，经理层拥有企业生产经营权，工人则处于从属和被支配的地位。这样一种治理制度安排体现的是所有者与经营者⑥共同分享权利的“双边治理”。显然，从资本主义企业的早期形态古典企业到典型形态股份制企业，虽然企业治理制度发生了很大变化，由企业所有者“单边治理”变为股东与经理层的“双边治理”，但反映的仍是资本支配劳动即生产资料所有权支配劳动力所有权的关系，实质仍然是“资本家治理”。究其原因，这种治理制度安排与资本主义私有制是一致的，它适应了资本主义私有制的内在要求，尽管它是非正义的。

显然，企业治理制度是企业所有制的逻辑延伸和外在实现形式。因而，企业治理制度必须体现企业所有制的本质特征，这是由所有制的性质决定的。从这个意义上而言，无论是私有制企业还是公有制企业都必须遵循这一客观规律。公有制企业不同于私有制企业之处在于：企业生产资料归劳动者所有。这样，公有制企业的劳动者便拥有生产资料所有者与劳动力所有者的双重身份。那么，由所有制的两个维度生产资料所有制与劳动力所有制分别衍生出的两大权利，生产资料所有权与劳动力所有权也要统一于劳动者自身。因而在企业治理制度安排上必须体现公有制的根本特性，保障广大劳动者的生产资料所有权与劳动力所有权，以实现“劳动者治理”。这是公有制企业改革必须遵循的根本原则。从这个意义上而言，中国的国有企业改革也必须遵循这一原则，只有这样，国有企业的公有制属性才名副其实，改革才能真正取得成功。否则，背离了这一改革原则，国有企业就徒有其名。

二、劳动者所有权式微：中国国有企业改革陷入困境的根源

改革开放以来，中国的国有企业历经了多轮改革，从最初的放权让利、承包制，到后来借鉴西方发达国家企业改革的经验着手建立现代企业制度。可以说，改革的力度在不断加大，也取得了一定的成效。然而，与此同时，国有资产流失、“内部人控制”、高管腐败、劳动者权利受损等现象屡见不鲜且难以得到有效遏制。究其原因，国有企业虽然在形式上建立了现代企业制度，但企业治理制度并未真正体现公有制的本质要求，广大劳动者所有权并没有得到有效保障，反而趋于式微。

(一) 生产资料所有权式微

公有制不同于私有制之处在于，生产资料的所有者是广大劳动者而非资本家。劳动者由此摆脱非劳动者的控制并获得生产资料所有权，成为生产过程的主导者。然而，改革开放前，由于受“苏联模式”强化国家所有权的影响，理论界在对待生产资料所有权问题时，往往只注重由生产资料所带来的物质利益权，并以能否凭借这些生产资料享受生产出来的消费资料来规定这种权利，并将马克思所提出的“重建个人所有制”的思想片面理解为“个人所有制只是相对生活资料而言的，个人不应拥有生产资料所有权，生产资料应归公有”。从而在具体的政策执行过程中，“把人民的权利问题理解为人民只能在某些人的管理下面享受劳动、教育、社会保险等权利”⑦，片面强调劳动者应得到富足的消费资料。

强调生产资料应归公有，强调生产资料公有制的主体是国家，把国家视为全体劳动者的当然代表。在这种思想指导下，国有企业被视为国家利益的支柱，而且是公有制的最高实现形式。但国家只是一个机构，只是国有企业名义上的所有者，不可能行使生产资料所有权，只能由公职人员来行使。后者集生产资料所有权及其派生的占有权、管理权及监督权于一身。这样就形成了“国家机构——公职人员”的委托代理链。这种企业治理制度所带来的问题是，虽然名义上国有企业的生产资料所有权是属于全体劳动者的，是“公有制企业”，但由于没有行之有效的治理制度来保证他们的权利，造成劳动者因国家机构成为所有者而丧失其生产资料所有权。而且，在民主法制还不健全的情况下，公职人员往往会借国家利益之名行个人私利之实，导致国有资产流失，甚至造成国家利益与劳动者利益的对立，而这缘于生产资料“所有权主体错位”！

当前，国有企业普遍建立起了现代企业制度，形成了以股东大会、董事会、监事会、经营层为权力主体的企业治理制度。从形式上看，这种企业治理制度呈“金字塔”状。其中，股东大会位于“金字塔”底层，是企业最高权力机构，对企业重大事项拥有最终决定权；董事会和监事会位于“金字塔”的中间层，均由股东大会选举产生并对其负责，分别拥有企业重大事项的决策权和监督权；经营层处于“金字塔”最顶层，拥有企业经营权，只对董事会负责。可以说，这种企业治理制度是将西方主流的“委托代理”理论移植到企业的结果，从而使得企业治理制度呈现出“三权分立”的格局。企业的委托代理关系也由传统的“国家机构——公职人员”的委托代理链转变为“国家机构——公职人员——股东大会——董事会——经营者”委托代理链，但它仍属于“国家机构”委托而非“劳动者”委托，即“所有权主体错位”现象仍在延续。所不同的是，国家机构将生产资料所有权从政府官员转移到了经营者手中，旨在通过不断放权让利于经营者，促使其努力工作以提高国有企业经营效率和活力。虽然也取得了一定的成效，但这种改革只能是“治标不治本”，因为它没有从根本上解决长期以来的生产资料所有权主体错位的问题，由此企业的经营者便脱离了真正的生产资料所有权主体(劳动者)的控制和监督。这也是国有资产流失、“内部人控制”、高管腐败、劳动者权益受损等现象难以根治的症结所在。

(二) 劳动力所有权式微

国有企业广大职工的劳动力所有权式微，在很大程度上与中国延续数千年的小农经济传统有关。在小农经济时代，农民生存的基本条件是对土地的占有和使用。一方面，租地交租，天经地义。地主获得的地租实际上是其土地所有权在经济上的实现；另一方面，农民虽然拥有劳动力所有权，但劳动力不是商品，无须向自己付费，也不计入生产成本。因此，对地主和农民而言，所有权在形式上只表现为生产资料(土地)所有权而非劳动力所有权，尽管后者是客观存在的。由此，长期以来劳动力所有权被忽视。而且，近代中国社会又没有经历过真正意义上的成熟的资本主义发展阶段⑧，而这个阶段恰恰是劳动力所有权被人们广泛认知和承认的阶段。正是这两方面的原因使得国内理论界有意无意否认劳动力所有权，并将“劳动力成为商品”作为资本主义的罪恶大加批判。在实践中，尽管国家从法律上否定了生产资料私有权，但并未明确和实现劳动者的劳动力所有权，以致国有企业的职工虽然并非出卖自己的劳动力，在名义上也是企业的主人，但这个主人的意义在于履行义务，而非享受权利。这可以从改革开放以来国家所推出的一系列关于国有企业改革的措施得到说明。从放权让利、扩大企业自主权，到利改税、承包制，再到股份制试点、建立现代企业制度，国家在财政、投资、流通、价格等方面不断还权于国有企业以增强其活力，但这个还权的对象却不是国有企业职工，而是经营者，而后者实际上行使的是由国家机构赋予的生产资料所有权。由此，广大职工的劳动力所有权日益式微，这种情况延续至今⑨。

当前，国有企业广大职工的劳动力所有权式微还表现为生产资料所有权对劳动力所有权的压制。由于国有企业的生产资料所有权掌握在国家机构及其代理人经营者手里，职工拥有的只是劳动力所有权。这样，企业内部事实上同时存在两大权力：生产资料所有权与劳动力所有权。既然两大权利分属于不同的主体，权力双方就会进行博弈，而“在平等的权利之间，力量就起决定作用。”⑩从生产资料所有权来看，借助于国家政权，生产资料所有权的力量是非常强大的，任何违反其意志的行为都会受到严厉惩处；从劳动力所有权来看，由于历史上的客观原因，这一权力长期被忽视甚至否定。由于生产资料所有权过于强大，劳动力所有权过于弱小，双方博弈的结果变成了生产资料所有权的“一权独大”，劳动力所有权越发式微。以职工代表大会为例，它是职工行使劳动力所有权的最重要的机构。虽然我国的法律明确规定，“职工代表大会是职工当家作主，参加企业经营决策、管理、监督干部、行使民主权利的权力机构。”但在实践中，由于企业重大事项的决策权仍然把持在以企业主管部门及其代理人手里，因而职工参与企业重大事项的决策权的途径和机会是有限的。即使绝大多数国有企业在形式上建立了现代企业制度，但企业的决策权、经营权、分配权等重大权利仍然牢牢掌握在以股东大会、董事会、监事会为权力框架的“新三会”手中。职工代表大会与工会几乎成为摆设，反而处于更加弱势的地位。显然，这样一种治理制度安排体现的仍然是生产资料所有权对劳动力所有权的全面压制。

职工劳动力所有权式微还体现在职工与经营者的力量对比方面。改革开放以来，由于受西方主流的委托代理理论影响，“主流”的观点认为，解决国有企业弊端的出路在于“经营者激励”，因此，在实践中，国家不断放权让利于经营者，而劳动关系企业化使“职工自然处于弱势地位，主动权操在经营者手中。”这使得经营层不仅获得了更高的报酬，而且强化了对企业的控制权，其对职工的支配权得到明显强化。经营者可以根据其个人意志随意裁减员工、扣减工人工资，还可以到市场上寻找更为廉价的非正式用工，其经济收入与福利待遇也远高于普通职工。以国有上市公司为例，“国有及国有控股公司大部分总经理收入与员工收入相差3-15倍”，同时国有控股上市公司高管与普通职工收入差距明显大于非国有控股上市公司，其差距扩大的速度也快于后者，若考虑在职消费等因素的话，这一差距可能更大。显然，普通职工在权力配置与收入分配方面较经营者相比都处于弱势地位，他们的“主人公”地位事实上被剥夺，沦落为弱势群体。

三、“劳动者治理”：中国国有企业改革的路径选择

所有制是一个权利体系，它的基础与核心权力是所有权，占有权、经营权等其他权利是所有权派生的权利。行使所有权派生的权利的机构或个人，是由所有权主体委托其代理的，因而执行的是所有权主体的意志，而无取消所有权主体权利的权利。中国的国有企业是社会主义公有制企业，它的改革，也必须遵循企业所有制的权利体系原则。作为对私有制的否定，公有制企业的本质特征和内在要求，就是确立劳动者在企业中的主体地位，明确和保障劳动者的生产资料所有权与劳动力所有权。因此，中国的国有企业改革的关键就是要通过恰当的权利配置即企业治理制度安排以适应公有制的本质要求，核心是保障广大劳动者的生产资料所有权与劳动力所有权。

首要的工作就是使所有权主体归位，使广大劳动者真正回归他们的所有权主体的身份。这就必须从法律层面明确全体劳动者的生产资料所有权与劳动力所有权，规范所有权与占有权、经营权等其他权利的相互关系，即把公有制所包含的各种权力关系以法律的形式全部建立起来。关于这一点，马克思在谈到公有制时指出，“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”这句话实际上包含了三层含义：其一，协作。协作是生产社会化的产物，是在生产组织(企业)内部联合的集体劳动；其二，共同占有。这是因为，生产资料不再是原来的分散的个人的生产的资料，而是机器化大生产的资料，因而不能将生产资料逐一分解到个人，只能采取“共同占有”的方式。因此，在社会化大生产下，虽然劳动者回归了所有权主体的身份，但都要以“合”的方式占有生产资料。也就是说，公有制企业的所有权虽然属于劳动者个人，但都要联合起来，以保证社会化大生产的顺利进行；其三，重建个人所有制。生产资料所有权和劳动力所有权的分离是资本主义私有制的特征，但是社会化大生产的发展必然要求这两大权利实现统一。只有劳动者恢复了对生产资料的所有权，才能实现两权(生产资料所有权与劳动力所有权)归一，真正体现公有制的本质要求。

从生产资料所有权而言，中国国有企业的生产资料所有权，不仅属于在该国有企业就业的所有职工，还包括本行政区划(全国、省、市、县)内的其他中国公民。这是因为，国有企业的全部资产是在其行政区域内以投资或税收等方式，集合全体劳动者以其劳动力创造的价值建立起来的。从这个意义上而言，中国的劳动者(公民)，大多数拥有四个层次的国有企业生产资料所有权，少数(直辖市)拥有三个层次(全国、市、县或区)的国有企业生产资料所有权。但在社会化大生产条件下，广大劳动者不可能分散地各自行使他们的生产资料所有权，而只能借助于适当的机构即国有资产占有委员会来行使。当然，国有资产占有委员会须由同级的人民代表大会依法选举产生。各级人民代表大会集合了本区域内全体劳动者的生产资料所有权。作为立法机构，各级人民代表大会须事先从法律上明确和制定国有企业所有权及其派生的占有权、经营权等权利主体的责任和义务，在此基础上，依法选举产生各层次的国有资产占有委员会。国有资产占有委员会是常设机构，其组成人员由各行各业的专家、企业高管、普通职工、公务员、社会各界代表等人士组成。它的职能主要是行使由所有权派生的国有资产占有权，对同级人民代表大会负责，依法监督地方各国有企业行使经营权。

从劳动力所有权而言，中国国有企业的劳动力所有权，只属于在该国有企业就业的职工，不包括本行政区划(全国、省、市、县)内的其他中国公民。这是因为，劳动力所有权存在的前提是劳动力与生产资料在生产组织(近代以来这种生产组织形式是企业)内部以某种方式结合起来从事生产活动，因而劳动力所有权的拥有者只能是该国有企业的员工。与生产资料所有权类似，本企业职工不可能分散地各自行使他们的劳动力所有权，而只能借助于适当的机构即劳动力占有委员会来行使，当然，劳动力占有委员会须由该企业的职工代表大会依法选举产生。与传统意义上的职工代表大会不同，新型的职工代表大会是集合了本企业职工的劳动力所有权而组成的，是该国有企业内部的最高权力机构。职工代表大会选举产生劳动力占有委员会，后者是常设机构，行使由本企业职工的劳动力所有权派生的劳动力占有权，负责制定本企业的发展战略、经营管理、收入分配等重大事项、选举或罢免经营者，并依法控制和监督本企业的经营者行使经营权。

关于国有资产占有委员会与该企业劳动力占有委员会的关系。从法律角度而言，二者是同级的，分别行使生产资料占有权与劳动力占有权，前者是各级人民代表大会下设的附属机构，主要从宏观上对本辖区内所有的国有企业的经营状况进行控制和监督，而不参与企业的具体事务；后者则是本企业的常设机构，组织参与本企业的生产经营活动，发挥着企业领导核心的作用，二者并行不悖。而且，劳动力占有委员会通过的有关本企业的重大事项须经同级的国有资产占有委员会批准后才能生效，以体现占有权从而所有权的统一性。

四、小结

改革开放以来，中国在借鉴西方主流的企业理论对国有企业进行改革的过程中尽管取得了一定的成效，然而，国有资产流失、“内部人控制”、高管腐败、职工权益受损问题并未从根本上得到解决。究其原因，国有企业虽然在形式上建立了现代企业制度，但企业治理制度并未真正体现公有制的本质要求，从而导致作为企业所有者的广大职工的生产资料所有权和劳动力所有权日益式微。这是国有企业的主要矛盾，解决之道在于回归“劳动者治理”，即通过恰当的企业治理制度安排以体现公有制的本质要求，核心是保障广大劳动者的生产资料所有权与劳动力所有权。只有这样，才能调动作为企业所有者的广大职工的积极性、主动性和创造性，引领国有企业沿着新时代中国特色社会主义道路健康可持续发展。如果背离这一原则，国有企业改革就难以取得真正意义上的成功。

注释：

①马克思，恩格斯. 马克思恩格斯选集：第1卷[M]. 北京：人民出版社，1995：307.

②张井. 论所有制和所有制实现形式[J]. 学术研究，1998(1)：19.

③马克思，恩格斯. 马克思恩格斯文集：第8卷[M]. 北京：人民出版社，2009：140.

④马克思. 资本论：第1卷[M]. 中共中央马恩列斯著作编译局，译. 北京：人民出版社，1975：262.

⑤以中世纪英国约克郡的家庭作坊为例，作坊主既是老板又是工人，掌握着全部的生产技术，拥有很少的资本(王加丰，2004)。

⑥马克思认为，经营者实质上是资本家的代言人，其充当的是职能资本家的角色。

⑦柳可白. 当代工人阶级地位与作用[M]. 北京：中国工人出版社，2007：246.

⑧在资本主义发展阶段，广大劳动者正是由于自身素质技能的提高，通过不断斗争争取到了劳动力所有权及其衍生的其它权利和福利。

⑨当然，职工享有的待遇、福利等权利，特别是退休后的生活、医疗保障，一定程度上都是劳动力所有权的体现。

⑩马克思. 资本论：第1卷[M]. 中共中央马恩列斯著作编译局，译. 北京：人民出版社，1975：262.