我国环境行政公益诉讼诉前程序的困境与完善

蔡文灿，杨 森

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

2015年起，我国在13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起公益诉讼试点工作，但因无专门立法，因而各地区对行政公益诉讼中的诉前程序采取不同的适用方法。2017年，全国人大常委会对《行政诉讼法》第25条作出修订，以立法的方式肯定了试点工作效果，明确将检察建议作为行政公益诉讼的必备诉前程序，为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律依据。但由于相关条款具有高度概括性、原则性的特点，导致制度在实现时呈模糊状态。鉴于我国环境行政公益诉讼诉前程序在理论和实践层面均存在不少问题，笔者拟从制度供给角度提出完善建议。

一、我国行政公益诉讼诉前程序的沿革

行政公益诉讼诉前程序，是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。[1]也就是说，检察机关作为宪法赋权的监督机关，发现行政机关违法行使职权或者不作为，导致公众利益受到损害时，应当先向行政机关提出检察建议，行政机关应当按照检察建议纠正违法行政行为、履行法定职责。行政机关若在法定期限内未作出回应，不足以保护公众利益的，检察机关才能提起诉讼。这意味着增设了一个缓冲机制，阻却了检察机关的直接起诉权。[2]

我国行政公益诉讼诉前程序的产生和发展可以分为三个阶段：

第一，创制阶段。2015年，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，该决定对行政公益诉讼作出了适当限制，规定：“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”此后，最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)分别发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等相关司法解释。由此可见，创制阶段的诉前程序规定散见于各类试点方案和司法解释中，缺乏法律的强制性和明确性。但全国13个地区的行政公益诉讼试点硕果丰硕，为后来的入法积累了大量的实践经验。

第二，入法阶段。全国人民代表大会充分肯定了公益诉讼试点的实效，并于2017年6月27日对《行政诉讼法》进行了修订，使其与7月1日结束的公益诉讼试点工作顺利衔接。修订后的《行政诉讼法》在第25条确定了检察机关作为行政公益诉讼原告的法定主体地位，也使得检察建议作为必备的诉前程序有了重要的立法突破。

第三，完善阶段。“两高”于2018年2月联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，延长了诉前程序的履行期限，并且规定公众利益继续遭受损害下的紧急情形。这有利于诉前程序的进一步细化，不断强化制度效果，但相关条款比较简单。

二、我国环境行政公益诉讼诉前程序的积极效果

诉前程序在强化行政自治、节约司法资源、激活行政机关自我纠错的积极性、促进检察机关与行政机关维护公益的良性互动等方面取得了诸多实效。

1.强化了行政自治

从制度层面来说，检察建议作为诉前程序的方式，避免了检察机关绕过环境行政监管程序而直接进入环境行政公益诉讼程序的情况，公众利益的第一责任主体仍然是行政机关。诉前程序把行政管理权放在优先救济的位置上，极大的强化了行政自治，这种司法权和行政权清晰的价值定位，强化了行政部门的自我检查功能。因为环境司法囿于个案的本质特征，根本无法形成普遍性的、可供重复使用的一般规范，而只能将判决的效力局限于对个案的利益协调和妥协之中，无法像环境行政那样“批量化”处理不断蔓延且具有共性的对环境公众利益的普遍损害。[3]而且，司法机关具有被动性，行政机关具有主动性，行政机关应该充分发挥行政权的专业性，司法机关发挥司法权的监督作用，避免司法权违背部门价值定位而引发的本末倒置问题。所以，行政职能部门是优先管理环境的最佳代表，应充分利用行政权来救济，而让司法部门作为最后的保障。环境公益诉讼强化行政权自治，有助于发挥行政机关的能动性，其效率远高于提起诉讼，符合经济原则。诉前程序为行政机关自治管理环境问题、保护受损的公共利益提供了制度基础。在环境公益诉讼中，行政机关积极、灵活、富有效率的特点，应是环境公众利益保护的第一责任主体。因此从尊重权力划分与资源合理性配置的角度来看，诉前程序增强了行政自治，在环境问题上强化行政管理确为明智之举。

2.节约了司法资源

行政公益诉讼诉前程序由检察机关监督行政机关“穷尽行政救济”，强化了检察机关的监督职权，尽最大可能利用行政部门管理环境问题。从2015年公益诉讼的试点情况看，截至2016年9月底，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索数2 982件，其中行政公益案件2 355件，占78.97%；办理诉前程序1 668件，其中行政公益案件1 591件，占95.38%；提起诉讼42件，其中行政公益案件28件，行政附带民事1件(按民事公益诉讼和行政公益诉讼各0.5件算)，占67.86%。[4]不难发现，在2 982件公益诉讼案件中，最后只有42件提起诉讼，占总数的1.4%，诉前程序在现实中发挥出了巨大实效。行政部门“勤勉行政”，充分利用管理公众利益的行政资源，而使司法资源作为末端救济，充分节约了司法资源。

3.检察机关的特殊身份促使积极行政

作为宪法赋权的法律监督机关，检察机关向行政机关提出检察建议，其身份上的特殊性无形给行政部门造成压力，促使其积极行政。在这次试点中，行政机关对待诉前程序的检察建议发生了明显的变化。以前的检察建议有沦为“纸老虎”的现象，而现在大多行政部门都积极回应。例如：广东省汕头市澄海区人民检察院对澄海区水务局发出检察建议后，多年的违法建筑物被拆除；福建省惠安县人民检察院提出检察建议后，土地出让金得以收回。这些例子都体现了诉前建议在维护公益方面取得了很大效果，整体上呈现积极发展的态势。

4.激活行政机关自我纠错的积极性

检察机关以“建议”这样相对缓和的纠错方式向行政机关提出整改要求，使行政机关更容易接受。检察机关对行政部门的违法行政行为并没有采取刚性手段，而是利用诉前程序纠正行政行为，其主要目的还是希望行政部门自己用尽行政手段解决环境问题，并没有破坏行政部门仍然是环境保护的第一责任主体地位。检察建议作为硬性的诉前程序，使环境管理顺位有层次的进行，极大促进了行政机关自我纠错的积极性。

三、我国环境行政公益诉讼诉前程序的现实困境

由于我国立法对诉前程序只是概括性规定，使其在环境问题上适用呈现模糊状态，产生了诸多现实性困境。

1.对行政机关履行职责的认定标准过高

无论是法律规定还是司法实践，行政机关在诉前程序中都被要求按照检察建议的要求履行职责。那么诉前检察建议根据什么标准对行政机关的履行职责进行判断？笔者将审查行政机关是否履行法定职责作出行政行为称为行为标准；把审查行政机关是否造成国家利益或公众利益的损害称为结果标准。两年试点期间，检察机关普遍采用结果标准来衡量行政机关的履职情况。但结果标准对行政机关要求太高，从结果倒推行政机关的履职情况是不合理的。有时，现实环境呈现的问题可能无法在短期内得以恢复，这并不是由于行政机关的不作为所造成，尽管行政机关已经按照法律规定作出行政行为。譬如贵州省2017—2018年环境资源审判十大典型案例之一“贵州省贞丰县人民检察院诉被告兴仁县环保局行政不作为案”，由于兴仁县环保局怠于行使监管职责，造成了一系列的生态环境问题。在兴仁县人民检察院对县环保局提出检察建议后，行政部门积极履行义务，对相关单位作出了监管和处罚。但贞丰县人民检察院以生态污染依然存在、公众利益仍处于被侵害状态为诉讼理由，向法院提起公益诉讼。不难发现，在此案中政府部门已经通过罚款、责令停止违法行为、限期改正等积极行为加强了环境监管，但生态环境的恢复需要一段时间，有些在行政机关职权的调整范围内，如责令停止违法行为；有些则超过其能力掌控范围，如生态恢复的缓慢性。在结果标准导向下，如果检察机关不顾自然环境的复杂情况向法院起诉，那么就算判决检察机关胜诉，受到损害的环境也不能立刻恢复原状，公众环境仍然处于被侵害之中，难道检察机关可以继续提起诉讼？此种行政机关履职的结果导向化审查标准对于严格保护环境固然有好处，但弊端也很明显，它极大的扩大了检察机关监督行政机关履行职责的范围。

2.检察机关的调查权缺乏强制力

诉前程序中的调查权，是指检察机关为支持监督要求和诉讼主张，通过对有关案件的事实进行调查取证，从而判断公众利益是否受损以及行政行为是否违法的一项权力。但对诉前程序中检察机关调查权的强制性并无明确的立法规定，目前主要依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高检察公益诉讼解释》)第6条和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)第6条、第33条规定。然而，上述司法解释仅规定在检察机关调查核实过程中，行政机关及其他有关单位和个人有配合的义务，若调查中不予配合，并未规定相应的保障措施，这使得诉前程序中检察机关的调查权缺乏强制力。无刚性要求，检察机关无法充分发挥监督权。

3.诉前程序和诉讼程序衔接混乱

诉前程序与诉讼程序如何衔接是实践中突出的问题，但现行规定却出现混乱状态。修订后的《行政诉讼法》只规定了行政机关不依法履行检察建议，人民检察院可向法院提起诉讼。但是，检察机关在什么时间以及什么情况下可以提起诉讼，法律规定却不明晰。检察机关只能依照《实施办法》第38条规定的三种情形来办理终结。但在此种情形下，依然存在何时以及在什么情况下终结审查、提出检察建议、提起行政公益诉讼的不明确状态。由于欠缺多层次的诉前程序与诉讼程序衔接规则，实践中产生了诸多问题。譬如，有行政机关当庭质疑检察机关的诉讼请求未出现在检察建议当中却在诉讼中提起，此种情形存在违反程序之嫌。检察建议与诉讼请求之间的对接迷雾重重，可能存在三种情况：完全一致、完全不一致和不完全一致。[5]第一种和第二种不用单独讨论，实践中也没有太大争议；第三种情况又可以分为：检察建议内容大于诉讼请求内容、检察建议内容小于诉讼请求内容、二者内容相互交叉三种情况。实践中，行政机关可能已经履行了部分检察建议，而检察机关就未完成的部分又提起诉讼。目前相关规定均未明确，存在诸多制度空白，引发实践操作争议。

4.诉前程序的履行职责期限缺乏弹性

根据《两高检察公益诉讼解释》第21条第2款的规定，收到检察建议的行政机关履行职责的期限为2个月(试点期间为1个月)，并且增加了在紧急状态下检察机关管理公众利益的弹性。但由于环境行政公益的复杂性，笔者认为给予的弹性空间仍然有限。检察建议以减少公众利益受损为目，但一些受自然周期规律影响的环境问题，根本无法在2个月内完成检察建议的要求。譬如，在“甘肃省陇南市武都区检察院诉武都区林业局案”中，检察院在检察建议书中提出，林业局要在1个月(现已变成2个月)内反馈林地恢复和管理状况并要求得到实质治理效果。该要求即违背了自然规律，此时北方已经是寒冬时节，根本无法种植任何树木。又如，在“广东省肇庆市端州区人民检察院诉区农林局案”中，被告提出未补种树木是受环境所致，虽意见理据不足不被认可，但足可说明行政机关有可能因为诸多自然条件影响而无法按时履行职责。很多案件显示，环境监管行政机关作为生态环境保护的第一责任主体，若不增加其弹性空间，很有可能造成行政部门为了完成检察建议而作无谓的浪费。

四、我国环境行政公益诉讼诉前程序的完善建议

笔者认为，引发上述问题的根源是我国行政公益诉讼诉前程序制度供给不足。虽然《行政诉讼法》第25条明确规定了检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一代表，并且规定了检察建议作为提起行政公益诉讼的必要诉前程序方式，但仅凭一条概括性的规定和“两高”出台的相关司法解释不足以提供充分的制度供给，且“两高”的相关解释较为原则、概括，检察机关在实践中明显感到有诸多问题需要制度跟进予以明确。[6]对此，需要进一步完善诉前程序的相关制度，解决制度供给不足的问题。

1.在检察建议中建立履职的行为、结果标准双重考量机制

《行政诉讼法》新增第25条第4款应当理解为一种混合的审查标准，即摒弃了该规定出台之前，“两高”不同规则在处理行为与结果标准上的模糊之处。从制度的建立来说，行政公益诉讼的受案范围必须严格限于行政机关违法行使职权或不作为对环境公益的损害，排除只是违反结果标准的环境行政公益诉讼。环境问题具有复杂性、周期性的特点，若仅确立结果标准，则对行政机关提出过高的要求，如在面对甘肃省武都区林业局类似案件时，只能遵循自然规律，否则是对公众资源的一种浪费。同时，也不能完全不考量结果标准，环境行政公益诉讼目的在于保护环境和公众利益而区别于单纯的行政诉讼，所以必须把环境问题作为最基本的参照系。因此，应该建立一种行为标准为主、结果标准为辅的双重考量制度，在确实存在结果无法得以恢复的情况下，结果标准不可作为未履行职责而起诉的理由。

2.赋予检察机关诉前调查取证必要的强制权

检察权缺乏刚性，检察机关就无法获得有效的调查信息，也无法更好的作出有效监督，更不能恰当的作出是否提出检察建议或者起诉的决定，公众利益也无法得到更深层次的保护。调查权没有保障，缺乏强制力，是当前行政公益诉讼实践中检察机关工作人员诟病最多的问题。[6]之所以建议赋予检察权一定的保障措施，是期冀检察机关在公共利益救济上能获得一定的主动权，从而更好的对行政部门进行监督，更好的保护公众利益。况且，检察机关调查取证的强制权并不会影响行政部门管理公共事务的优先性与主动性。

3.理清诉前程序和诉讼程序的衔接

关于检察建议与诉讼请求内容对接不完全一致的问题，笔者主要以行政机关作出新的违法行为与原行政行为是否有牵连来判断。若原行为和新作出的行为有牵连，属于同一事由与类别，应当认为检察机关发出检察建议已经履行，从公益救济效率性的角度出发，不宜再通过建议的形式督促履职，而应当针对其全部违法行为直接提起诉讼，把握公益救济的最佳时机；若原行为和新作出的行为无牵连，不属于同一事由与类别，则应当认为检察建议的效力只能作用于前违法行为，不能够对后面实施的损害其他公益的违法行政行为起效，后面实施的违法行政行为必须另行经过检察建议的诉前程序阶段而不能直接起诉。把行政机关作出的新违法行为与原行政行为是否有牵连进行二分法思考，更能及时保护公众利益。

4.规定特殊情况下履行职责的期限

目前，诉前程序中关于行政机关履行职责的期限无法应对复杂的环境问题，必须重视环境的复杂性、周期性和实际阻隔行政机关履行职责的情况，从而丰富公益诉讼诉前程序履职期限的范围。应该规定特殊情形下履行期限的时效，特别规定于法条之中，以应对多变的环境行政公益诉讼问题。