基于协同理论的来华留学生管理工作创新

林艺聪

(浙江警察学院 国际学院，浙江 杭州 310053)

当今世界正经历百年未有之大变局，中国正在日益走近世界舞台的中央。随着构建人类命运共同体理念和“一带一路”倡议的不断推进，来华留学生管理工作的地位和作用日渐凸显。在教育对外开放目标引领下，经过多年10%左右的高速增长，2005年以来，留学生总人数从14.1万人增长到2018年的49.2万人，成为亚洲最大留学目的地国，位居世界第三(仅次于美国和英国)[1]。在此背景下，来华留学生管理工作成为现代大学治理的一项重要内容，催生众多学术研究成果，内容涉及课堂教学、日常管理、文化适应、勤工助学等诸多领域。近年来一些学者开始将协同理论引入来华留学生管理工作。如有的立足个案开展国际学生趋同管理实践研究，丰富来华留学生管理工作理念和工作方法[2]；有的聚焦构建中外研究生协同培养系统，力图打通国内研究生培养与来华留学研究生培养之间的通道[3]等。这些研究深化了来华留学生管理工作的理论指引，但总体上仍然需要拓展和延伸。本文在分析来华留学生管理工作的现状和主要问题的基础上，从协同理论视角着眼多主体协同，进一步探讨来华留学生管理工作的创新路径。

一、来华留学生管理工作现状

新中国成立之初，来华留学生主要来自社会主义国家和亚非拉发展中国家的公费生。随着改革开放的深入实施，来华留学招生限制逐步放开，层次类型不断丰富。中国加入WTO以后，来华留学作为国际服务贸易的一种方式，自费留学比例逐步扩大。“一带一路”实施以来，中国加大了政府奖学金资助规模。进入新时代，来华留学工作呈现新气象。

(一)规范依据日臻完善

近年来，来华留学生管理工作的规范依据迭代升级不断健全。高等教育方面，在立法机关制定出台《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》的基础上，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出了教育现代化的远景目标。教育国际化方面，国务院先后出台《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《推进共建一带一路教育行动》等文件；教育部等八部门印发《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》，对新时代教育对外开放进行重点部署；2017年教育部、公安部、外交部出台《学校招收和培养国际学生管理办法》(教育部第42号令)；2018年教育部出台《来华留学生高等教育质量规范(试行)》。来华留学生管理工作基本实现有法可依。

(二)体制机制日益顺畅

目前，外国留学生来华管理由教育、外交(外事)和移民管理部门三家分工负责。教育部牵头制定学校招收外国留学生政策；外交部负责制定学习签证政策，并负责在境外签发长期、短期学习签证；公安部负责制定留学生居留政策，并负责在境内签发学习类居留许可。高校招录的长期留学生(6个月以上)，报省级教育、外事部门审查后，凭留学生来华申请签证表(JW201表和JW202表，经两部门盖章核准后，邮寄到境外)和录取通知书向我驻外使领馆申请X1签证入境；高校招录的短期留学生(6个月以下)，学校招录后邮寄录取通知书，申请人持通知书直接向我驻外使领馆申请X2签证入境。高校具体负责开展来华留学生的教学、服务和管理工作，由各行政部门和教学系部在各自职责范围内实施趋同化管理[4]。

(三)工作成效日渐凸显

来华留学生管理工作对我国深化对外开放、促进创新发展、服务外交大局、落实人才战略的重要意义日渐凸显。我国高校培养的“知华、友华、爱华”留学生，很多已成为各国政府、企业的驻华工作人员，有的受聘当地中资企业或者从事中外文化交流，还有的已经成长为政府高官，在各行各业中发挥着中坚作用。新冠肺炎疫情期间，许多来华留学生主动配合、捐款捐物、志愿服务、积极声援，赢得了国人点赞，网络舆情积极正面。如津巴布韦留学生蒙亚在武汉疫情暴发后，主动报名成了一名抗疫志愿者；西班牙留学生苏诺伊精心制作视频，讲述在中国的亲身体验，批驳国外有关中国疫情的谣言；一位来自乌兹别克斯坦的留学生在半个月内两次坐飞机在乌国和中国之间往返，共购买了近3万只口罩，捐赠给中国的同学、母校以及医院……这样的新闻不胜枚举，充分彰显了来华留学教育的成效[5]。

二、来华留学生管理工作的突出问题

在取得显著成效的同时，近年来涉来华留学生网络负面舆情时有发生，一些乱象引起公众关注，锋芒直指来华留学生“招生门槛低”、学校管理主体责任不落实、来华留学生存在“超国民待遇”三大问题。虽然属于个别性和发展中的现象，但必须引起高度警觉。

(一)来华留学生“招生门槛低”

目前教育部实施外国留学生高校自主招生政策。入学条件方面，在《来华留学生高等教育质量规范(试行)》出台以前，国家层面对招生没有统一要求或基本门槛，都由高校自行制定招生条件，因此造成了招生门槛不一，招生门槛低的现象。除了提交必要的入学文件，一部分高校通过网络对部分专业学生进行面试，但占比不高。在语言要求方面，各高校对汉语等级要求不同，部属院校对入学的学历生有HSK(国际汉语能力标准)要求，而部分地方院校没有语言要求，只要求语言不过关的来华留学生学习一年汉语预科。对语言生，各高校基本无门槛，导致申请语言生成为获得中国居留资格最便捷的途径之一。在经济担保方面，由于绝大多数高校并未要求提供经济担保，所以不少学校从第二学年开始就面临一部分来华留学生无力缴纳学费的情况，有的学校延迟缴纳学费的学生比例始终居高不下。学者指出，我国目前来华留学生的总规模已经超越我国高等教育在世界高等教育体系中的位置。高校之间存在“降门槛、减学费、抢生源”的不良现象，一些高校依靠优厚的奖学金，“降格”以求招进不少留学生[6]。

(二)学校管理主体责任落实不到位

各高校在来华留学生录取报到、出勤检查、校外住宿管理、学业评价、转学审核、退学管理等方面基本建立了相应的制度规定，但个别高校存在师资力量不充足、认识模糊、管理跟不上等问题。如在管理上，个别高校师资数量达不到教育部提出的师生最低配置比例要求，留管干部的数量也和留学生的数量不相匹配。有的学校认识模糊，认为学校只负责留学生的入学招收和学业管理，与学业管理无关的住宿登记、无力缴纳学费后的依法处置、从事非法就业活动等都不应该是校方的职责，应该由移民管理部门和属地公安派出所负责。在制度落实上，少数高校在执行留学生管理中的重要制度，如报到、出勤、学业评价、退学、转学等不够严格。对这些行为，主管部门缺乏明确的执法依据和责任追究机制，使管理出现漏洞。

(三)来华留学生存在“超国民待遇”

一是在培养目标上，按照教育部要求，“来华留学生在学科专业上的培养目标和毕业要求与所在学校和专业的中国学生一致，符合相应教育层次、专业教育教学标准或相关规范”[7]。对个别语言能力和学术水平尚未达到预期标准的学生，一些院校为了让留学生毕业，刻意延长学习时间，降低考试水平，既损坏了学校的学术声誉，又抹黑了“留学中国”的品牌。二是在日常管理上，由于现实中存在的一些原因，使得高校难以做到兼顾“合理差别”的趋同化管理，从而引发本国学生和社会的异议，典型的例子如山东大学的“学伴”事件[8]。在一些大学，来华留学生的住宿、就餐等条件比国内大学生好，一直是不争的事实。三是在违法行为处理上，由于来华留学生的“非公民身份”和文化差异、语言障碍，一些地方执法部门缺乏涉外案件处理经验，没有做到“相同情况相同处理，不同情况不同对待”，从而引发网络舆情。2019年7月，福建农林大学埃及籍留学生在街头5次推搡交警，却仅受到罚款处罚，公众质疑其享受了“超国民待遇”[9]。这些都给来华留学生管理工作带来一定的困扰和负面影响。

三、来华留学生管理工作创新路径

协同理论是在系统论基础上发展起来的重要理论分支。它告诉我们，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好；协同得不好，整个系统就会陷于一种混乱无序的状态。根据协同理论的主要观点，来华留学生管理工作是一个庞大、开放、复杂的系统，要求规划和构建好系统结构，针对性地对各子系统进行层次区分和相应修正，并遵循涨落、竞争、支配、协同等原理[10]，着眼于创新活动的完整过程和创新活动的相互融合[11]。在坚持来华留学教育基本定位和应对策略[12]及其不盲目追求国际化指标和来华留学生规模的同时，有必要进一步加强学校与政府、学校与社会、学校与学校、学校内部行政部门与教学系部及我国与留学生来源国政府的协同配合，共同推动来华留学生管理工作高质量、内涵式、有特色的创新发展。

(一)前移协同关口,加强前置审核

长期以来，对来华留学生的前置审查流于形式。因此，要研究如何进一步加强与驻外使领馆、边防检查机关、移民管理部门和属地派出所的沟通联系，立足常态长效，发挥情报信息、证件合成、专业力量、基层管理及多警种协作优势，将问题学生拒堵在国门之外，并保持协调联动和信息共享，避免留学生来华学习成为入境管制的弱环，危害国家主权、安全和发展利益。例如，美国由移民与海关执法局通过学生和交流学者信息系统，英国由移民和签证局通过积分评估制度，韩国由出入国和外国人政策本部通过签发“返签号码”，日本由入国管理局签发学习居留资格认定证明书等方式进行学习签证签发的前置审核。长远来看，主管部门还应当对来华留学生的国别、地区和签证总量分类设限。

(二)联动协同主体,建强管理链条

当前，学校和教育、外事、移民管理、社区、外国人服务站等部门和单位的协作配合机制不畅，尚未形成全链条管理。如一些外国学生被录取后未及时报到，部分高校也未能及时将上述人员名单通报相关业务主管部门，这容易造成隐患。2018年春节，主管部门对某大学春季学期38名录取未报到人员主动跟进实施核查，发现其中16人入境、9人转入他校、1人异地非法就业，其他无住宿登记或查无下落。因此要树立“全周期管理”意识，对来华留学生构建从录取通知书、签证、入境检查、学习(含勤工助学和校外实习)到出境的全过程动态管理体系。同时，要健全相关规章制度，明确部门职责分工。如《中华人民共和国出境入境管理法》第 42条规定的留学生勤工助学管理规定迟迟未能出台，既不符合国际惯例，也不利于教育国际化持续发展，应该加快立法进度。科技支撑方面，可以借鉴美国的SEVIS系统(Student and Exchange Visitors Information System)即学生及交流学者信息系统，研究完善全国统一的来华留学生服务管理信息系统，最大限度地将分散在各部门、各高校有关留学生的信息汇总集中建库，打通“信息壁垒”，改变依靠留管人员自发组建QQ群、微信群的状况，及时识别“真打工、假留学”的学生，并准确掌握转入学生在本国是否存在违法违规等情况。

(三)拓展协同空间,深化国际合作

教育部《来华留学生高等教育质量规范(试行)》规定，来华留学生应当符合入学标准中的最低学历要求。目前在核查入学成绩方面，各校对本科生一般要求其提供高中成绩，普遍对成绩的真实性无法核查。因此要积极推动我国与其他国家和地区签署政府间学历学位互认协议，依照已签署的互认协议执行；尚未签署互认协议的，要建立常态化的学历学位核查机制，依托国际合作把牢来华留学生的基本入学标准。针对个别得到中方奖学金支持的留学生表现出的学习动力不强、配合度不高、不合理要求较多等问题，各高校要积极争取上级主管部门的支持，探索建立向留学生派遣国主管部门通报学习成绩和在校表现情况的工作机制，有效遏制“学好学坏一个样”，避免奖学金生带坏整体学习风气。2018—2019学年第二学期，某高校将1名考试违纪的中国政府奖学金生的处分决定通报其本国派遣部门，不仅使本人受到教育，还使其他在校留学生受到触动，收到良好效果。

四、结 语

协同理论是系统谋划、统筹推进来华留学生管理工作具有基础性的思想指南和工作方法。面对来华留学生“招生门槛低”、学校管理主体责任落实不到位、来华留学生存在“超国民待遇”等问题，要把协同创新贯穿到来华留学教育各领域和全过程，有效防范和化解各种风险，筑牢来华留学生管理工作的安全屏障。基于多主体协同视角，通过前移协同关口有助于发挥专业作用，加强前置把关；通过加强学校和教育、外事、移民管理、社区、外国人服务站等部门和单位的联动配合，实现全周期管理；通过深化与来华留学生来源国家的国际教育合作，有助于拓展协同空间,汇聚多方合力。进入新发展阶段，来华留学生管理工作要不断拓展协同创新路径，适应教育对外开放的新目标和新要求，推动人类命运共同体的构建。