《国家公园法》的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景

汪 劲，吴凯杰

中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“两办”)在2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称“总体方案”)中提出，要“在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规”。为此，十三届全国人大常委会于2018年将制定《国家公园法》列入立法规划，草案建议稿目前已起草完成。2019年6月，两办在其印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)中再次提出“修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定”的建议，于是《自然保护地法》立法呼声再起。

由于国家公园、自然保护区和其他各类自然公园都属于自然保护地的组成部分，为此，国务院有关部门和环境法学界对是否有必要同时制定《国家公园法》和《自然保护地法》存在着两种不同的主张：一种持分别立法主张，即在继续完成《国家公园法》草案起草工作的同时，启动《自然保护地法》的起草工作，将《自然保护地法》作为自然保护地领域的基本法，将《国家公园法》、即将修改完善的《自然保护区条例》和其他各类自然公园的法规规定作为自然保护地法律体系的组成部分。另一种则持统括立法主张，即鉴于国家公园属于自然保护地体系的组成部分，在国家明确做出制定《自然保护地法》的决定后就应当停止《国家公园法》草案的起草工作，将《国家公园法》草案的内容予以扩充，并将规范自然保护区和其他各类自然公园的内容一并纳入新起草的《自然保护地法》草案之中。

笔者支持第一种主张。本文将在分析我国自然保护地法律实践及其问题的基础上，就《国家公园法》立法及其功能定位提出我们的观点。

一、中国自然保护地体系的形成及其法律实践考察

按照《指导意见》指引的方向，未来中国自然保护地体系将会形成以国家公园为主体、以自然保护区为基础和以各类自然公园为补充的基本构造。与构筑这一新体系的进程相适应，中国环境法体系中也将呈现出一套崭新的、以自然保护地法为基本法、以国家公园法和自然保护区与各类自然公园立法为单行法规的自然保护地法律体系。为了说明这一分析的合理性和必然性，有必要对中国自然保护地体系的发展、制度演进及其法律实践中的问题作一个简要的归纳和总结。

(一)中国自然保护地体系的形成过程与实践困境

从保护地的视角看，二十世纪五十年代以前我国就存在城市公园园林、风景区、文物古迹等，它们的主要功能是供人们观光游览、避暑度假和休养疗养。1956年6月，全国人大将人大代表提出的《请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区保存自然植被以供科学研究的需要》的提案交国务院审查决定①，原林业部于同年10月拟订了《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》，对在全国各地天然林和草原内划定禁伐区(自然保护区)，对各地禁伐区(自然保护区)划定的对象、办法、地区分别做出了具体规定。根据该草案，中国科学院在广东省肇庆市鼎湖山建立了我国第一个自然保护区。之后，国务院于1961年发布了《文物保护管理暂行条例》并公布了第一批全国重点文物保护单位名单；1978年国务院在城市工作会议中提出加强风景名胜区和文物古迹的建设和管理，并于1982年审定公布了第一批国家级风景名胜区名单。1979年，全国人大常委会通过了《环境保护法(试行)》，首次将名胜古迹、风景游览区、自然保护区等纳入“环境”的范畴，从此中国不同类型自然保护地建设开始走上制度化的发展道路。

自然保护区、风景名胜区和文物保护单位是中国自然保护地体系的三大基本类型。其中，自然保护区(禁伐区)建设侧重于对原生自然环境区域予以划定，为自然科学研究建立基地③；风景名胜区建设是对具有观赏、文化或科学等价值的自然人文景物划定区域，为人们休憩或科研文化提供场地④；而文物保护单位建设则是保护具有历史、艺术、科学价值的文物本体及周围需要实施重点保护的区域，以为科学研究和传统教育所用⑤。因此，三大类型的保护地，一开始就存在保护理念和利用目的上的交叉和重叠。据2019年底的统计，中国各种类型的自然保护地中，国务院批准公布的国家级风景名胜区有244处，纳入世界遗产公约的世界遗产55项；各种自然保护区2 750个，总面积为147.17万平方公里，约占自然保护地总面积的70.0%[1]。

按照建设之初的设想，三大类型的保护地实行统一管理和分工负责的体制，即在全民所有的自然资源资产管理体制上实行林业部门主管自然保护区、城建部门主管风景名胜区和文物部门主管文物保护单位。然而，由于国家实行中央政府与地方政府间及各部门间“条块分割”的政府权力运行模式和财权与事权不一致的体制机制，这三类保护地统一管理职权的行使不仅受到来自其他分工负责有关部门的限制，而且还受到保护地范围内地方各级政府及其职能部门权力的制约。在国家未明确保护地性质、任务、划定标准、统一管理部门的权限范围以及与保护地内政府分工负责部门职权关系等基本事项的条件下，因不同政府及其主管部门对不同类型保护地价值的认识不一致，加上“文革”及其之后企事业单位占用保护地面积较大，不断增加的人口压力和人们法律意识、环境意识普遍淡漠，保护地范围内侵占土地、改变土地用途和其他严重破坏自然环境和景观与文物等的现象屡屡发生，致使统一管理和分工负责体制的设立目标难以在实践中圆满实现。

事实上，自然保护区、文物古迹和风景名胜区虽然各具特点，但它们在许多地方几乎是浑然一体的。鉴于自然保护区对区内各种活动有着严格限制，伴随城市化的进程和自然地域的减少，各地区各部门在经济利益驱动下纷纷以修改规划、制定部门规章或者地方法规规章等方式侵占自然保护区的土地，或者在职权范围内扩充既定自然保护区的功能，以实现其发展经济和开展生态旅游等方面的需求。实践中还出现了自然保护区被再次划定为公园、园林、风景区、名胜古迹区的重复划定现象(例如广东肇庆鼎湖山、安徽黄山、山东泰山、辽宁千山等)。即使在风景名胜区和文物保护单位范围内，地方政府部门批准兴建开发区、度假区的现象也不在少数。

面对三类保护地在经济发展中不断出现破坏、混同和分立等现象，二十世纪九十年代以后国务院一再就自然保护区和风景名胜区受到开发利用的破坏发函，要求加强对这些自然保护地的保护管理⑥。1991年全国人大常委会修改《文物保护法》，强化了文物经营管理规定；1994年国务院颁布了《自然保护区条例》，确立了国家对自然保护区实行“综合管理与分部门管理相结合的管理体制”；2006年国务院修改颁布了《风景名胜区条例》，目的也是强化风景名胜区的设立、保护、利用和管理的要求。虽然国家试图通过政府机构改革和法律法规修改来强化保护地的管理，但受自然保护地管理体制弊端的根本影响，在各种保护地的保护对象模糊、申报面积扩大化、自然资源资产产权不清晰、地方政府争取资金冲动、部门利益等因素的冲击下，既有体制下对职权的调整和对法律法规的小修小改根本无法改变我国自然保护地管理混乱的现实。

综上所述，70年来我国三大类型自然保护地建设得到了长足的发展，但在各类自然保护地建立过程中也遗留了如下共性问题：一是自然资源管理体制不健全，各类自然保护地的管理机关既包括名义上实行统一监督管理的主管部门，也包括依法实行分工负责的环保、林业、海洋、建设、文化、农业、国土资源等部门，而且他们分别依法对不同保护地实施统一管理，导致部门利益冲突不断；二是各类自然保护地内的自然资源资产产权不清晰，中央与地方博弈严重，县级以上人民政府均有权行使全民所有的自然资源资产所有权，而且许多自然保护区内还存有大量集体所有的自”然资源资产；三是自然保护地建设发展缺乏科学统筹规划，许多名义上确定了保护对象的自然保护地范围内还建有多个目标各异的其他自然保护区域，管理目标不明确；四是国家资金投入严重不足，各类自然保护地因勘界立标缺失，长期处于范围不明确、边界不清晰的状态[2]。

(二)构建以国家公园为主体的自然保护地体系的立法需求

针对我国自然保护地领域存在的分类不科学、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、部门权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题，2013年11月中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出要“建立国家公园体制”。2015年6月，国家发改委等十三个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，在三江源、大熊猫、东北虎豹、湖北神农架、浙江钱江源、湖南南山、祁连山、北京长城⑦、云南普达措、福建武夷山等地区启动国家公园体制试点。其中，青海、湖北、云南、福建等省份还专门制定了国家公园管理的地方性法规。2017年9月《总体方案》首次提出“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”。为此，2018年3月国务院在机构改革中新成立了自然资源部，并设立国家林业和草原局(加挂国家公园管理局的牌子)，将国务院原各部委办分别管理的专类公园，包括原国务院批复的国家级风景名胜区和自然保护区全部划归为国家林业和草原局管理。

按照2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求，我国首次实行国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门行使、省级政府代理行使等三种方式，最终将过渡到由国务院自然资源主管部门直接行使的方案。此外，在自然保护地范围内将实行生态环境保护综合执法机制和统一执法机制。

笔者认为，建立国家公园的新体制和运行机制不仅要在执政党和中央政府的改革政策文件中规定，而且还应当尽快通过制定《国家公园法》予以法治化。

二、《国家公园法》立法及其在自然保护地法体系中的位置

为有效应对目前自然保护地法律实践存在的问题，《国家公园法》立法需在构建自然保护地体系的背景下统筹安排。笔者认为，自然保护地法体系将由作为保护地基本法的《自然保护地法》以及《国家公园法》、自然保护区和各类自然公园法规规章等构成。从《指导意见》对国家公园体制试点的具体执行要求和时间安排要求看，《国家公园法》应当先行制定并于2021年开始施行，重点确立未来5年内国家公园的基本体制和适应中央直管模式下国家公园的基本制度。而《自然保护地法》则应当着眼于2025年自然保护地体系建设甚至更长远的总体制度安排。据此，《国家公园法》立法需要有针对性地设计应当规定的主要内容，并处理好与《自然保护地法》等其他自然保护地立法的关系。

(一)《国家公园法》的制度设计

《总体方案》《指导意见》以及各个国家公园体制试点方案已原则提出《国家公园法》的框架和基本制度，以破解我国现行保护地治理体系在政府管理体制、自然资源资产产权、保护地基本策略等方面所受到的制约，从中可以初步总结归纳《国家公园法》可能涵盖的主要内容。

首先，确立中央政府统一行使国家公园全民所有自然资源资产所有权。主要包括以下内容：(1)中央政府统一行使国家公园全民所有自然资源资产所有权。逐步改变目前分级行使国家公园内全民所有自然资源资产所有权的模式，明确授权国务院国家公园主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责[3]。(2)自然资源统一确权登记。将国家公园范围内全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门。每个自然保护地作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理。

其次，明确国家公园的功能定位，规范国家公园的设立标准和条件。国家公园的功能定位主要体现为“保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”，高水平的保护目标、保护质量和保护价值是国家公园与其他自然保护地类型相区别的重要特征。国家公园保护坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性、更严格保护等理念和原则。为此，国家公园的设立需要满足下列标准和条件：一是国家代表性。保护区域是具有国家代表性的自然生态系统。二是完整性与原真性。保护区域能够维持大面积自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态与原始自然风貌。三是全民所有自然资源资产的主体地位。全民所有自然资源资产占比达到一定比例，或者能够通过征收、置换集体所有自然资源资产而达到一定比例。

第三，确立国家公园的监督管理体制和管理机制。主要包括以下内容：(1)明确国务院国家公园主管部门统一监督和管理全国国家公园的自然生态系统保护、自然资源资产管理和国土空间用途管制，国务院国家公园主管部门在各国家公园设立分支机构统一行使国家公园内自然资源和生态环境综合监督管理职权。(2)探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。(3)建立国家公园规划制度，明确国家公园的布局和发展规划。(4)建立国家公园生态环境监测制度，制订相关技术标准，建设监测网络体系，充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星遥感的协同作用。

第四，建立符合国家公园功能定位的保护与利用制度。主要包括以下内容：(1)突出生态系统整体保护和系统修复制度，依法实行更严格的保护。(2)实行分区管控制度，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，分类分区制定管理规范。(3)建立产权激励制度，吸引社会资本参与生态保护修复。(4)创新自然资源利用制度。科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险，明确国家公园自然资源利用方式。(5)制定经营性项目特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。

第五，构建资金保障和生态补偿制度。(1)建立以财政投入为主的多元化资金保障制度。统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金，保障国家公园的保护、运行和管理。鼓励社会资本出资设立国家公园基金，对自然保护地建设管理项目提供融资支持。(2)健全生态保护补偿制度，将国家公园内的林木按规定纳入公益林管理，对集体和个人所有的商品林，地方可依法自主优先赎买；按国家公园规模和管护成效加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿扶持投入。(3)建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和伤害保险制度。(4)制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。

(二)《国家公园法》立法与其他自然保护地立法的关系

《国家公园法》在规定上述制度的同时，需要考虑与《自然保护地法》等其他自然保护地立法的衔接。笔者认为，在安排《国家公园法》立法与其他自然保护地立法的关系时，需要按照法律规范所体现的共性与特性将其制度做如下三类规范分别处理。

《国家公园法》应当确立的第一类制度规范，是仅适用于国家公园的特有规范。与其他自然保护地类型相比，国家公园在管理体制、保护对象、保护目标等方面都具有特殊性，需要《国家公园法》确立仅适用于国家公园范围内的特有规范。此类规范所处理的问题仅在国家公园领域存在，只能由《国家公园法》规定，对其他自然保护地类型不具有适用意义，因而也无须与自然保护地基本法和其他自然保护地单行法规协调衔接。例如，在设立标准方面，《国家公园法》需要根据国家公园的“国家代表性”来设置相应的准入门槛，从而与自然保护区、自然公园等其他自然保护地相区分。由于这些制度立足于国家公园的特殊性，仅适用于国家公园领域，因此，后续自然保护地立法无需对此予以参照适用。

《国家公园法》应当确立的第二类制度规范，是可供其他自然保护地类型参照适用的共通性规范。与仅适用于国家公园的特殊性规范不同，可供其他自然保护地类型参照适用的共通性规范处理的是所有自然保护地类型共同面对的共性问题，而非仅存在于国家公园领域的特殊问题。对此，《国家公园法》立法需要考虑与其他自然保护地单行法规之间的制度协调与衔接。例如，各类自然保护地法都需要建立权属制度，从而应对权属分散现状与整体保护需要之间的矛盾。由于国家公园中的国有土地应占主体地位，而部分试点国家公园区域内的大部分土地所有权为集体所有，因此建立有效的权属制度对《国家公园法》尤其重要。目前，国家公园体制试点已尝试征收、设定地役权、租赁、置换、赎买、合作等各类产权流转方式，积累了丰富的经验。《国家公园法》立法作出制度选择之后，可以采用准用性规范明确规定其他自然保护地可以参照适用。这一点，《国家公园法》还可以为其他类型自然保护地立法起到先行立法的作用。

《国家公园法》应当确立的第三类制度规范，是适用于所有自然保护地类型的基础性规范。这里所谓的基础性规范是指在自然保护地基本法缺位的情况下，由《国家公园法》就依法建立各种类型自然保护地体系的基本原则和基本制度等内容先行予以规范。考虑到《自然保护地法》立法难度较大、涉及面更广泛、各种利益交织更为复杂以及立法时间可能会更加长久等因素，需要借助在已经启动立法工作的《国家公园法》中先行固化建立自然保护地体制的已有价值判断和机制选择，为自然保护地整体实践提供一定的指导，同时为后续自然保护地立法保留规范形成空间[4]。例如，分类分区定保护级别制度是自然保护地法的基础性规范，要求依据特定区域的生态价值和管理目标确定自然保护地的类型和相应的保护级别。《国家公园法》需要明确特定区域生态价值与保护级别的对应关系，但应围绕国家公园的严格保护定位展开，不过多涉及其他自然保护地类型的具体保护级别，为后续其他自然保护地立法留下空间。

三、《国家公园法》对构建中国自然保护地法律体系的作用

笔者认为，通过纳入上述制度设计并协调与其他自然保护地法的关系，《国家公园法》的立法意义将不仅限于国家公园领域。

在《自然保护地法》尚未纳入国家立法规划而已纳入立法规划的《国家公园法》草案建议稿获全国人大环资委、司法部、国家林草主管部门官员和多数法律专家公开表态支持的情况下，尽快完善和制定《国家公园法》已迫在眉睫。笔者认为，《国家公园法》的制度设计应当具有典型性和代表性，它将对构建中国自然保护地法律体系具有重要的制度探索和积极的立法参照与标杆作用。

(一)《国家公园法》立法的制度探索作用

首先，《国家公园法》的政策指引和实践探索较多，能够为制度创制提供支持。在国家政策层面上，《总体方案》《指导意见》是我国国家公园体制试点的总体设计图，回答了“管什么”“在哪管”“谁来管”“怎么管”等基本问题，其中在“管什么”方面已形成《国家公园设立标准》，“在哪管”方面已形成《全国国家公园空间布局方案 (征求意见稿)》，“谁来管”方面已在国家林草局基础上组建国家公园管理局、提出东北虎豹国家公园管理局组建方案等[5]。在地方试点层面上，各试点国家公园都已制定相应法规制度，三江源、武夷山和神农架等国家公园条例已印发实施，其他试点区也都制定了相关管理制度和标准规范，如东北虎豹国家公园已制定国有自然资源资产管护、有偿使用、特许经营、调查监测、资产评估等管理制度。

其次，《国家公园法》的既有法律规范“包袱”较轻，便于制度创新。经过六十多年的发展,现行自然保护地法以《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等为核心, 确立了有关各类自然保护地设立、规划、管理等的基本制度和技术标准规范。现行自然保护地治理存在管理体制不顺、区域交叉重叠、资源权属混乱、资金来源不稳、缺乏社区发展机制等问题，我国对自然保护地统一立法的探索由来已久。我国曾于2004年、2006年、2012年、2013年启动过数次自然保护地统一立法工作，提出过《自然保护区法》《自然保护地法》《自然保护区域法》《自然遗产法》等多个版本的草案，但都没有进入正式的立法程序[6]。原因主要是各方争议较大，包括对“自然保护地”等概念还难以接受[7]。相较而言，《国家公园法》的立法目的明确、内容自成一体、规范结构清晰，能够在制度先行探索的基础上带动和协调自然保护地法体系的整体构建。

(二)《国家公园法》对后续自然保护地立法的参照作用

作为生态文明建设背景下形成的自然保护地新类型，国家公园是自然保护地体系的“主体”与“代表”，是其他自然保护地类型特性的集中体现。因此，《国家公园法》立法的意义并不限于国家公园本身，而是具有惠及其他自然保护地法的体系性[8]。《国家公园法》立法不仅能够为国家公园的设立和运行提供法律保障,还有助于建构分类科学、保护有力的自然保护地体系，为其他自然保护地立法提供参照[9]。

《国家公园法》的参照价值来源于国家公园制度设计的典型性与重要性。由于国家公园的生态价值最高，保护强度最大，利益关系最复杂，各类自然保护地立法所面临的重点、难点问题在《国家公园法》立法中都有集中体现。在这种意义上，国家公园先行立法所探索的制度创新将不局限于国家公园本身，对解决其他自然保护地立法中的重点、难点问题也有重要借鉴意义，从而为其他单项自然保护地法和自然保护地基本法的制定提供参照。以下择要试举两例。

首先，在权属制度方面，随着自然保护地范围的扩大、保护强度的提升，自然保护地内既存的自然资源使用权必然受到不同程度的限制。相较于其他自然保护地类型，国家公园的保护范围最大，保护强度最高，自然资源使用权利受限的程度最深，目前关于国家公园内权属制度的有益讨论也最多。因此，《国家公园法》在权属制度方面的创新将为其他自然保护地法提供重要的参照。

其次，在社区发展机制方面，如何平衡生态保护利益和当地居民的生存发展利益，从而提升自然保护地治理的认同感与参与度，需要通过《国家公园法》立法来率先破题。国家公园需要纳入完整的生态系统和生态过程，难以避开人群聚居的区域，因而更加无法回避人地关系问题。为了满足当地居民的生存发展需要，各个试点国家公园正在探索设置生态管护岗位、发展生态产业、优先特许经营、签订保护协议等方式，取得了不错的成效。《国家公园法》若能总结提升这些试点经验，形成有效的社区发展机制，将为其他自然保护地法提供参照。

结 论

为破解我国现行保护地治理体系在政府管理体制、自然资源资产产权、保护地基本策略等方面所受到的制约，《国家公园法》立法刻不容缓。《国家公园法》应主要规定中央政府统一行使全民所有自然资源资产所有权、设立标准和功能定位、监督管理体制等内容，并区分仅适用于国家公园的特殊性规范、可供其他自然保护地类型参照适用的共通性规范、适用于所有自然保护地的基础性规范，以协调与其他自然保护地法律法规之间的关系。由于《国家公园法》立法的可行性与典型性，《国家公园法》立法能够在适应自然保护地健全发展的体制机制及其具体措施上率先创新、突破，可以为《自然保护地法》及其他保护地立法提供参照。《自然保护地法》立法应在《国家公园法》先行探索的基础上，以保护地分类体系的稳固发展、协同构建为价值取向，全面确立不同类型保护地的地位、性质和功能等方面的总体制度及其适用规范。

注释：

① 中科院生物学家秉志等人大代表于1956年6月在第一届全国人大第三次会议上提交了《请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区保存自然植被以供科学研究的需要》的提案并获通过，由国务院审查后交原林业部会同中国科学院等部门研究办理。

② 国务院：《国务院批转国家城建总局〈关于加强风景名胜保护管理工作的报告〉》，1981年3月。

③ 原林业部：《关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》，1956年10月。

④ 此定义见国务院1985年通过的《风景名胜区管理暂行条例》第2条。2006年，国务院通过了《风景名胜区条例》，将风景名胜区定义为“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”。

⑤ 国务院：《文物保护暂行条例》，1961年3月；全国人大常委会：《文物保护法》，1982年11月。

⑥ 例如，1995年3月国务院办公厅印发了《关于加强风景名胜区工作的通知》；2010年12月国务院又印发了《关于做好自然保护区管理有关问题的通知》；1990年12月国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》，要求环境保护部门加强对自然保护工作的统一监督管理。

⑦ 2018年北京长城国家公园被取消，新增了海南热带雨林国家公园。