国家公园体制建设中自然资源使用权管制与补偿问题研究

赵 悦

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是生态文明建设的重要内容。在以国家公园为主体的自然保护地建设中，如何健全自然资源资产产权制度，“明确自然保护地内自然资源利用方式，规范利用行为”①，是困扰决策者的制度难题。目前我国国家公园试点区仍存在相当一部分非全民所有的自然资源使用权，“国家所有”的国家公园建设将不可避免地对这部分权益构成限制。不涉及征收的情况下，如何处理好自然资源使用权和国家公园管制权之间的矛盾，合理界定国家公园管理权的边界，保障自然资源权利人的合法权益，是国家公园体制建设成功的关键。

围绕这一问题，现有研究或对自然资源财产权“征收”“管制征收”“警察权”以及“地役权”等问题展开了讨论，并从制度选择方面展开了基于比较法的理论研究[1]，或结合某个具体国家公园试点经验，评估集体土地用益权管制措施的得失[2] [3]。现有研究为国家公园体制建设提供了重要的理论和制度基础，但鲜有研究系统梳理国家公园试点过程中的管制和补偿措施，探讨国家公园建设中自然资源使用权多元保障的路径。鉴于此，本文将从典型案例出发，结合中央政策文件和地方立法实践，对国家公园体制建设中的自然资源使用权管制措施展开类型化分析，尝试探讨自然资源使用权管制与补偿中存在的问题，并提出对策与建议。

一、问题的提出：自然资源使用权管制与补偿问题

自2015年国家公园试点以来，在司法实践中出现了大量相关纠纷，并呈逐年上升趋势，而这些纠纷多因政府过度限制个体化的自然资源使用权而起。

(一)典型案例带来的思考

在“宝兴县鑫汇来矿业开发有限公司诉雅安市国土资源局地矿行政许可”②一案中，原告鑫汇来矿业开发有限公司向雅安市国土局申请探矿权转采矿权，但国土局却因矿区位置在四川大熊猫国家公园范围之内，予以退件。矿业权是建立在矿产资源国家所有权基础上的一种准物权[4]，包括探矿权和采矿权[5]。探矿权本身并无使用与收益权能，企业取得探矿权的目的往往是为了最终获得采矿权，取得和销售矿产品，获得收益。国土局对企业提交的划定矿区范围的申请作退件处理的实质系不予许可的行政行为，使得企业探矿权沦为虚设，前期投入难以兑现。

而在“郁南县建城镇东坑村委会济公坪村民小组与郁南县林业局、云浮市林业局林业行政许可纠纷案”③中，村民通过与集体签署《林地承包经营合同》，获得了个体化的林权，包括对林地和林木的占有、使用与收益之权能，林业局因自然保护地规划撤销林木采伐许可证的行为严重限制了作为林权核心的使用、收益权能，事实上架空了林地使用权，从而损害了村民的自然资源财产权。

在以上两个案件中，一方面，政府因国家公园的规划建设，维护生态保护之公益，合法行使其行政管理职能；另一方面，合法的财产权确实受到了政府管制行为的损害，而未能获得合理补偿。这就提出了一个亟待解决的制度性问题，即在国家公园体制建设中应如何设计自然资源使用权管制与补偿相关的制度，平衡公权管制与私益保障。

(二)自然资源使用权管制与补偿问题

进入20世纪，政府的公权力不断扩张，现代政府为了推动社会经济发展，出于城市规划、环境资源保护等公共治理的目的，对私人自然资源财产权进行干预[6]。在此背景下，财产权需承担社会义务的理论逐渐深入人心。出于保护公益的目的，政府可对私有财产加以限制。这种限制既可以体现为直接通过法定程序取得私人所有权并给予公平合理之补偿，即传统的财产权征收制度；也可体现为限制财产权的行使，无偿实现公益目的，即警察权。正当行使之警察权通常在一定限度之内，无需补偿。但若对财产权所施加的合法限制超出了合理性范围，形成对财产权益的“实质性减损”，致其核心权能丧失，则应予补偿[7]。

正如在以上案例所示，我国国家公园体制建设中存在大量管制措施，尽管合乎法律规定，但存在过度管制而致自然资源使用权遭受实质性减损。具体而言，受管制措施影响的自然资源使用权往往有两类，即集体土地用益物权和自然资源准物权。集体土地用益物权，基于农村集体组织对土地的所有权而产生，是受《宪法》和《物权法》保护的民事财产权。以矿业权为主的自然资源准物权则基于自然资源的国家所有权，需要得到政府的行政许可方能设立，具有强烈的公权性质，其权利的行使又具极高的环境负外部性，因而自然资源准物权理应受到更严格的行政管控。但这并不意味着准物权受到不当管制就不应受到补偿。《物权法》第132条明确规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”从行政法的角度，《行政许可法》也规定许可的撤回和变更，“给公民、法人或者其他组织造成财产损失的”，都需要给予补偿。其中，矿业权等自然资源准物权的“退出”，可能涉及行政许可的“撤回”；而针对部分集体自然资源用益权的管制措施，尤其是对采伐权的限制，则涉及许可的“变更”。

可见，尽管两类自然资源使用权在管制强度上应进行区别化对待，但倘若受到过当管制，都应依法补偿。既然如此，现有国家公园的中央政策和地方立法文件中存在哪些会造成自然资源使用权“实质性减损”的管制措施？相应的补偿措施是否合理有效？这是下文试图通过法律文本规范研究探索的问题。

二、国家公园体制建设中自然资源使用权管制与补偿现状

(一)国家公园体制建设中央政策层面管制与补偿思路

2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》(简称“《总体方案》”)，国家公园体制建设进入实质阶段。随后，2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》(简称“《意见》”)又进一步明确了深化自然保护地改革的一系列制度建设方向。这两份文件代表了中央政策层面国家公园体制建设的基本方案，其中针对自然资源使用权形成了不同的管制与补偿思路。

在管制措施方面，其一，针对集体土地用益权，提出创新自然资源使用制度的方案。2017年《总体方案》提出要“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”，在此基础上，重点保护区域实施生态移民搬迁，“优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理”，其他区域则实施“生态移民搬迁”或“相对集中居住”。相较而言，2019年《意见》却不再提全民所有的自然资源资产的“主体地位”，一方面弱化“生态移民”方案，提出核心保护区内原住居民暂时不能搬迁的，“可以设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动”，另一方面强调“创新自然资源使用制度”，提出“明确自然保护地内自然资源利用方式，规范利用行为，全面实行自然资源有偿使用制度”以及“保护原住居民权益，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益”等具体目标。《意见》体现了中央政策的新转向，即我国国家公园体制建设应突破人与自然隔绝的自然保护区建设逻辑，主要通过自然资源使用制度创新，形成共建共享的社区利益共同体和“山水林田湖草人”生命共同体。其二，对于合法设立的自然资源准物权，文件要求分类处置、有序提出。《总体方案》提出“建立已设矿业权逐步退出机制”，《意见》则进一步提出“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出”。可见，对以矿业权为主的自然资源准物权，文件强调“分类处置”和“有序退出”，体现了国家对国家公园范围内涉及自然资源开发利用的准物权实行更严格管控的思路。

从补偿方式上来看，针对集体自然资源用益权，传统的“生态保护补偿制度”由于补偿资金来源有限，补偿效果不佳[8] [9]，因而在《意见》中仅提到了公益林管理、生态移民补偿、野生动物致害三个方面，相较而言，更强调通过“租赁、置换、赎买、合作”等方式，构建多元化保护途径，维护集体自然资源产权人权益，从而形成以管制补偿为主、以生态补偿为辅的多元补偿机制。对自然资源准物权之退出是否有偿，中央政策层面尽管并未明确，但合理补偿应是“有序退出”的题中之意。

(二)国家公园体制试点地方立法层面管制与补偿措施类型化分析

2014年，我国正式启动国家公园体制试点，设立了10个试点国家公园，涉及我国12个省，其中有4个省先后颁布了地方条例。此外，各个地方还颁布了一系列配套的规范性文件，从而形成了国家公园体制试点地方法律制度体系。

1.自然资源使用权管制措施类型化分析

在地方立法中，有些措施显然超出合理限制的范畴，会对自然资源的使用和收益造成不当影响，构成“实质性减损”。比照《自然保护区条例》第26条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”的提法，这次国家公园试点的地方立法中显著扩张了限制自然资源使用权的相关措施的范围，部分地区还删除了原第26条的但书内容，转而以“法律法规规定的其他侵占、破坏自然资源、人文资源和自然环境的行为”④这一兜底条款将相关资源利用行为不分大小，囊括其中，体现了在国家公园内实行“最严格的生态环境保护制度”，但也对自然资源使用权构成了广泛的过度管制。具体而言，现有国家公园地方立法中过度管制措施包含了三种情形：

其一，会导致某些自然资源准物权灭失的管制性措施。“采矿”“采石”等自然资源利用行为涉及采矿权、捕捞权、取水权等自然资源准物权。在国家公园范围内对这些行为的普遍禁止意味着合法取得的准物权再难以实现其使用、收益的权能，从而构成对这些权利的“实质性减损”，导致自然资源准物权的灭失，构成过度管制。

其二，导致集体所有自然资源用益权的权能实质性丧失的管制性措施。国家公园核心区范围内规定“禁止进行养殖、种植、砍伐、放牧”限制了个体化的集体所有自然资源使用权的传统利用方式，在国家公园范围内禁止这些行为，会对农户的土地承包经营权形成严重限制，使得居住在一定区域内的农户所享有的土地使用权的权能丧失，因而同样会构成过度管制。

其三，导致发展性利益损失的管制性措施。这些措施尽管不会使自然资源使用权的权能彻底丧失，但会限制发展机会利益，损害农户在占有、使用、收益自然资源时对其价值增长的预期。如《武夷山国家公园条例》不仅规定在“特别保护区、严格控制区内，不得新建、扩建建筑物、构筑物”，还要求对“茶园面积实行总量控制”，禁止“新建、扩建茶园”，“集体或者个人经营的毛竹林面积不得扩大”，这些措施无疑会构成对宅基地使用权和土地承包经营权的不当限制。

2.自然资源使用权补偿措施类型化分析

如上所述，在国家公园规划建设中，某些管制性措施将对个体化的自然资源财产权形成不当限制。这一由合法行政行为造成的财产性损害，尽管不涉及“征收”或“赔偿”，但却理应有其“补偿”机制。在现有部分国家公园地方立法中，已有相应规定。具体而言，涉及自然资源使用权过度管制而补偿的有两种情形：

其一，直接规定通过租赁、置换、合作等方式进行有偿用途管制，用途管制的对象主要是国家公园内的集体自然资源用益物权。农户在保留使用权的同时，承诺限制其使用权，而政府则通过赎买、租赁、置换、合作协议等方式支付一定对价。该对价可被视作对政府行为所造成之财产权限制的“管制补偿”。尽管地方立法中对于这一类措施多有提及⑤，但却并未明确界定这一系列创新性自然资源使用机制的具体制度内涵。

其二，通过生态补偿机制对涉管制征收的自然资源使用权进行广泛补偿。生态补偿同管制补偿并不冲突，相反，可被视作对管制补偿的“补充性补偿”⑥。从补偿对象来看，生态补偿不仅针对集体自然资源用益物权，还包括了各种自然资源准物权。《神农架国家公园保护条例》的生态补偿机制覆盖了矿业权退出、特许经营权、重要集体自然资源财产权被依法征收、生态移民搬迁、野生动物致害”等。湖南南山国家公园更将生态补偿分为五类，从生态保护、资源保护、科研监测、民生保障到创新探索，补偿范围广泛，同样包含了对准物权和集体所有自然资源用益权的补偿⑦。

可见，在地方立法层面，逐渐形成了“管制补偿”和“生态补偿”相结合的自然资源使用权补偿机制，探索性地对国家公园规划建设中自然资源使用权“过度管制”问题进行了积极的制度回应。

三、国家公园自然资源使用权管制与补偿措施存在的问题

在考察当前国家公园体制建设中自然资源使用权管制与补偿措施的合理性时，需要回答两个问题，首先，是否所有针对自然资源使用权的管制措施都必要且合理；其次，必要且合理的管制措施配套补偿措施是否都充分且恰当。从这两方面观之，目前存在管制措施过严过广而补偿措施不足不细的问题。

(一)自然资源使用权管制措施过严过广

目前地方国家公园立法普遍沿袭原《自然保护区条例》“十禁止”和“核心区严禁任何人进入”等“一刀切”隔绝人与自然的思路，对自然资源使用权管制措施过严，打击范围过广。这显然同《意见》中构建“山水林田湖草人”生命共同体的主张相左，同时也不符合比例性原则，具体而言：

首先，对矿业权等准物权打击范围过广。由于采矿、水电开发对保护区生态环境的负面影响很大，采取更加严格的限制措施本无可厚非，但在国家公园全域范围内采取一刀切式的整体清退措施，却有失于打击范围过广。我国现在仅试点的10处国家公园的总面积就达到了22万平方公里，占国土面积的2.29%，未来预计我国的国家公园将覆盖更广大的国土区域，过于严格的清退措施将对我国矿产资源和水力资源的有效开发利用造成巨大的负面影响，在具体实施时也将遇到巨大阻力。

其二，对合理管控下的部分自然资源准物权的生态增益性欠缺认识。目前在国家公园地方立法中，普遍禁止捕捞、采伐一类的“消耗性利用行为”。然而，一方面，森林资源和渔业资源都是可再生资源，一旦封山、禁捕，此类资源恢复速度很快。另一方面，国家公园建设中，集体土地赎买和租赁、企业退出、生态移民等需要大量资金，远超地方财政承受能力，精准保留的自然资源准物权不仅可以发挥生态效能，还能增加补偿资金的来源⑧。

其三，对土地承包经营权而言，某些地方对农村土地承包经营权的管制措施过于粗放。在当前约一半的国家公园试点区，有至少1/3的土地不属于国家所有⑨。如前所述，在目前的国家公园地方立法中禁止“养殖”“种植”等农村土地的基本利用行为，将导致土地承包经营权核心权能的丧失，在某些地方禁止原住居民“新建”“扩建”，同样构成对自然资源用益权发展性利益的不当限制。这些措施目的是在国家公园内制造“无人区”和“禁止发展区域”，使人与自然相隔，不仅忽略了人类活动对生态系统的良性干预，管理上更加缺乏可行性。

(二)自然资源使用权补偿措施不足不细

中央政策性文件倾向于建立以“管制补偿”为主，以“生态补偿”为补充的自然资源使用权补偿机制，推动形成人与自然的生命共同体。然而，从现有地方立法来看，“管制补偿”的主体地位并未充分体现；相反，以传统“生态补偿”为主的思想仍然占主导地位，并且存在补偿制度供给不足、机制设置不细的问题。

其一，对于集体自然资源用益物权管制补偿规定不细。地方立法中更倾向采用传统的生态补偿机制，一些地方已就生态补偿机制出台专门办法，明确相关补偿对象、方式和来源，但却少有地方对如何进行“用途管制”进行专门规定。其中，尤其针对管制措施对于集体所有自然资源用益物权发展机会利益的过度限制，在地方立法中几乎都没有明确的补偿机制。

其二，自然资源准物权补偿不足。如前所述，目前，作为核心的“用途管制”补偿仅适用于集体自然资源财产权的情形，地方在自然资源准物权退出机制的设置上并没有类似安排，往往只是单一进行“生态补偿”，一旦在地方生态补偿机制中未能得到充分体现，则难以得到合理补偿。自然资源准物权的取得和保护均有行政因素，理应受到更严格的行政管控[10]，但这并不意味着针对准物权的补偿应同集体土地用益物权进行区别对待。

四、对策建议

综上所述，本文建议，应从管制措施减量化、补偿手段合理化两方面着手，对自然资源准物权进行分类处置，促进资源开发利用的绿色转型，实现集体自然资源用益物权精细共治，构建生命共同体，加强保护自然资源使用权法律体系建设，做到有法可依。

(一)以比例性原则促管制措施减量化

在界定政府管制行为的合理性边界时，政府管制措施应符合比例性原则。以比例性原则审视之，则当前的大量管制性措施存在“过度管制”的倾向，应进行减量化、精细化设计。

其一，对自然资源准物权进行分类处置，促进生态化转型。自然资源准物权的范围广泛，在相关制度设计时应坚持分类处置。首先，对矿业权这类具有生态破坏性的准物权应实行严格的退出机制，但一方面，并非所有类型的矿业权都应退出，如地热、矿泉水等矿业权可选择性保留；另一方面，矿业权也并非在国家公园全域内都应退出，各地需因地制宜、分区合理规划。其次，风电场、水电站一类准物权往往是地方电力的主要来源，也不宜“一刀切”地整体退出，应对其生态影响应进行全面评估和分析论证，根据实际评估结果，对其中生态中立的风电、水电实施分区季节性关停，促使其生态化转型。最后，对采伐权、捕捞权等具有一定生态增益性的准物权，应在国家公园分区管控的基础上，限定采伐、捕捞的时间、地点、对象，实现精准管控。

其二，对集体自然资源用益物权精准管制，构建社区利益共同体。国家公园不可能完全屏蔽人类活动并忽略人类活动对生态系统的良性干预。因此，在国家公园体制建设中，应充分保护原住居民的财产权益，推动形成社区利益共同体，并在此基础上建构“山水林田湖草人”的生命共同体。一方面，针对集体自然资源用益物权的管制措施应进行大规模减量化设计，切实落实分区管控思路，尤其应减少在传统利用区对集体资源的传统利用行为及相关发展性财产权益的管制措施，或者在规划中考虑不将人类活动集中、集体所有土地比重大的区域划入国家公园的范围。

(二)以互惠性标准促补偿措施多元化

自然资源使用权补偿不应采取一元化的金钱补偿模式，而应形成多元化的保护路径，倘若使用权人可以直接从管制行为中获益，可构成替代性补偿。具体而言，其一，对集体用益权管制形成多元化补偿方案。《总体方案》提出了包括“协议保护”在内的集体自然资源产权的“多元化保护模式”。地方应思考在保留现有所有权制度的前提下，创新自然资源使用权制度，细化用途管制补偿措施，让政府、企业和居民都成为国家公园的建设和治理主体，形成互利互惠、共建共享、多方共治的社区协调机制。其二，对于准物权补偿，一元化的生态补偿机制也有其缺陷。目前仅限于集体自然资源产权的“用途管制”和“管制补偿”等制度，也可考虑扩大适用于自然资源准物权，在不改变准物权产权主体的基础上，通过合作协议的方式，推动部分自然资源准物权的生态化转型。

(三)以体系化思路构建自然资源使用权管制法律规则

目前在我国立法中仅明确了以土地为主的自然资源征收补偿制度，尚未明确过度管制补偿制度。我国《宪法》第13条第3款、《物权法》第42条对土地集体所有权被征收后的补偿问题进行了明确，然而法律却完全没有涉及对集体自然资源用益权过度管制的问题，准物权的补偿措施更加无从谈起。其实，早在2005年《中华人民共和国物权法(草案)(三次审议稿)》(第49条)中规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”其中，“没有国家规定的，应当给予合理补偿”似为过度管制的补偿措施留有空间。然而这一表述在其后通过的《物权法》中却不见踪影，尽管《物权法》第121条针对将因征收、征用相关补偿对象范围扩大至因“征收、征用而致用益物权消灭或者影响用益物权行使”之用益物权人，但针对非涉及常规征收的过度管制而致用益物权损失的补偿却没有相关规定。2017年启动的《民法典》编纂，在征收补偿方面延续了《物权法》的思路，一方面进一步加强了针对常规征收的补偿要求，但另一方面对涉及过度管制补偿的相关制度设计付之阙如。鉴于此，本文建议应首先在我国《民法典物权编》中纳入过度管制补偿机制，以完善我国“管制性征收”补偿的相关民事法律基础。

在民事基本法律中引入过度管制补偿制度，意味着征收制度本身内涵的扩展。相应地，在《土地管理法》《矿产资源法》《草原法》《森林法》等自然资源利用相关法律法规中也都应体现相关内容。而《国家公园法》也应在国家公园的特定语境下，一方面规范管制措施，另一方面对过度管制所致自然资源使用权减损的补偿进行原则性规定，并由地方立法明确细则，从而形成自然资源使用权管制与补偿的法律规范体系。

五、结论

在国家公园的规划建设中，明确界定公权管制的边界，对受不当限制的自然资源使用权进行有效救济，对于理顺国家公园体制“社区协同发展机制”、构筑国家公园“共建共享机制”、形成“山水林田湖草人”生命共同体至关重要。实践中，在我国国家公园地方试点中所发生的大多数纠纷都同集体所有自然资源用益物权和准物权受到不当限制而未得到合理补偿有关。对此，中央政策性文件强调通过创新自然资源使用制度，构建以管制补偿为主的集体所有自然资源用益物权的“多元化保护”机制，对以探矿权、采矿权为主的自然资源准物权，强调“分类处置”和“有序退出”。但国家公园试点地方的做法却在一定程度上背离了这一路径，存在管制措施过严过广而补偿措施不足不细的问题。应从管制措施减量化、补偿手段合理化两方面着手，以比例性原则界定政府管制行为的合理边界，以互惠性标准构建多元化保障方案，以体系化思路构建自然资源使用权保护与补偿相关法律制度，对自然资源使用权提供有效保障。

注释：

① 参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(2019)。

② 雅安市中级人民法院(2018)川18行终52号行政判决书。

③ 参见云浮市中级人民法院(2016)粤53行终8号行政判决书。

④ 参见《武夷山国家公园条例(试行)》第44条，《神农架国家公园保护条例》第30条。

⑤《神农架国家公园保护条例》规定：“神农架国家公园内集体或者个人所有的自然资源资产，国家公园管理机构可以和所有权人、承包权人依照国家规定通过租赁、置换等方式规范流转，或者通过合作协议的方式实现统一有效管理。”

⑥ 例如《武夷山国家公园条例》规定：“因征收或者用途管制造成权利人损失的，应当依法、及时给予补偿”。

⑦ 参见2018年4月5日湖南省人民政府办公厅发布的《湖南省人民政府办公厅关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》。

⑧ 美国在一定范围的国家公园内允许运动狩猎，以发放许可证的方式收取一定费用，构成了国家公园保护多元化资金机制的组成部分。

⑨ 参见苏杨：《保护地可以靠地役权来建设“山水林田湖草人”生命共同体——解读〈建立国家公园体制总体方案〉之七》,《中国发展观察》,2019年增刊第1期。