无废城市建设下危险废物风险法律规制论纲——“三维机理”阐释与“三元路径”探索

钭晓东

一、强化危险废物风险法律规制：“无废城市”建设的重要任务构成

(一)时势对国家风险治理能力和治理体系现代化提出诉求

伴随生态文明建设日益走向深入，生态危机与环境风险也正附随风险社会进程而凸显。而这正进一步预示着人类社会在深度迈入现代化与生态文明进程的同时，基于快速发展背景下“环境问题叠加与压缩、环境危机复杂化、环境权益保护诉求急切”等复杂境况影响，当前将引发甚至催生诸多新矛盾与新问题，将面临系列新风险、高强度挑战。时势对国家治理体系与治理能力现代化尤其是其中的国家风险治理体系和治理能力现代化提出特别的要求，需要环境法治实践与环境法学研究对此积极回应以构建新时代格局[1]。在此时势背景下，就“无废城市”建设而言，伴随国家“无废城市”建设方案在雄安新区等5个区(县)及全国11个试点城市的逐步推进，“无废城市”建设中的危险废物风险法律规制作为其中重要内涵组成，自不容忽视。

(二)“无废城市”建设诉求强化危险废物风险法律规制

1.“无废城市”彰显绿色发展与生活方式的先进城市理念

“无废城市”并非强调无固体废物产生，也非意味固体废物的完全资源化利用，而是欲求充分达致“减量化、资源化、无害化”。“无废城市”是近年国际社会提出的城市建设目标。1995年澳大利亚堪培拉成为世界首个设立无废目标城市。随后澳大利亚阿德莱德、美国旧金山、加拿大温哥华等许多城市都提出“无废城市”建设目标； 2018年全球23个城市联合发布“建立无废城市”宣言。为此，2018年12月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》①，要求以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，实现源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置。2019年5月，生态环境部确定深圳等11个城市为试点城市，雄安新区等5个区(县)参照试点。2020年1月20日，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省全域“无废城市”建设工作方案》率先提出全省范围内全面建设“无废城市”。

2.《“无废城市”建设试点工作方案》明确“提升风险防控能力”等六项重点任务

综合而言，危险废物若未予以有效治理与风险规制，其将成为引发水环境污染、土壤污染、空气污染等相应问题的重要因子。因此，在应对生态风险、保障人体健康与生态安全、倡导绿色发展与生活方式、推进先进城市理念无废城市建设进程中，须对危险废物予以充分重视。显然，若无危险废物有效治理与风险规制，“无废城市”建设实效性将大打折扣，难达致全面加强生态环境保护、建设美丽中国目标。随着风险社会定型化，法律成为对付风险和管理不安全性的重要工具[2]。因此在当前大力推进法治国家建设进程中，危险废物其风险有效治理须重点依靠法律规制。危险废物风险的法律规制是“无废城市”建设的基本视角、重要选择与根本路径。我国从1995年《固体废物污染环境防治法》、2004年《危险废物经营许可证管理办法》，到2012年实施《“十二五”危险废物污染防治规划》、2016年《国家危险废物名录》发布，再到2019年修订《国家危险废物名录》、《固体废物污染环境防治法》(2020年4月修订通过，9月1日起施行)、2019年生态环境部专门发布《关于提升废物环境监管能力、利用处置能力与环境风险防范能力的指导意见》，及2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等政策文件，从不同阶段呈现不同程度的成效与进展，为危险废物风险法律规制及其制度建构提供目标引领与法律规范保障。

3.强化危险废物风险法律规制须夯实相关系统研究

当前无废城市建设背景及风险社会中环境风险规制诉求，进一步彰显了危险废物风险法律规制系统化研究的时势性与紧迫性。危险废物作为环境风险构成，在当前风险社会背景下再受关注。而在无废城市建设背景下推进危险废物风险法律规制，危险废物的相关特性及其所衍生的“产生源分散、分布广、高风险、不易行业监管”等难点(如社会源危险废物②)，无疑使当前不少相关研究尚处初级层面，远未能回应现实需求。诸如风险社会背景下环境风险协同共治及其理论基础、危险废物风险法律规制及治理能力构成、生产者责任延伸落实、危险废物风险的共同但有区分的风险责任界定与承担、无主危险废物与跨界危险废物污染责任分担、“类型化—无害化—资源化”等制度机制建构与运行、面源点源化路径配置、典型危险废物的类型化治理、人工智能及条形码等现代技术在环境风险控制领域应用[3]等诸多问题，须予以针对性研究与系统填补。

二、危险废物风险及其法律规制的三维机理阐释

综合而言，下述三维机理将深层次影响危险废物风险及其法律规制进程：其一，危险废物及其风险法律规制的“公害性—分摊性—公益性”三大基本特性；其二，危险废物风险法律规制的“责任共同体—命运共同体—利益共同体”三大基础蕴含；其三，危险废物风险法律规制协同理论的“伺服原理—自组织原理—协同效应”三大运行原理。

(一)公害性—分摊性—公益性：三大基本特性

从特性分析看，危险废物及其风险法律规制存在下述三大基本特性：

1.危险废物污染环境的公害性

伴随工业化进程中环境问题的日益凸显，无论是震惊世界的“八大公害”事件，还是世界著名的六大污染事故等，环境污染的“公害性”已逐渐被公众认识。自然，作为“公害性”问题的一个重要构成，“危险废物源自社会公众、危险废物风险及环境污染社会公众承担”等境况，无疑使危险废物污染环境的“公害性”受到进一步关注，尤其是在风险社会背景下。

2.危险废物风险的分摊性

就危险废物而言，无论是工业危险废物、医疗危险废物还是社会源危险废物，一方面从来源与性质看，可以说“危险废物源自社会”，另一方面从危险废物风险走向与承担看，则呈现出危险废物风险向社会公共分散、危险废物风险由社会公共承担、社会公众共同受风险危害以及危险废物风险不受区域、性别、种族、经济发展条件等因素影响等境况，这体现了危险废物风险的分摊性。

3.危险废物风险规制的公益性

综合而言，危险废物风险法律规制及制度设计以公共利益而不是个人利益为本位，同时，危险废物风险规制法益归属上属公共物品而非个人独占，从而具普惠性与共享性、无竞争性与无排他性。若危险废物风险规制不力，将影响与伤及环境公共物品与环境公共利益，导致环境公共物品与环境公共利益受损，引发危险废物公害问题。

综合而言，“无废城市”作为先进城市建设理念，也正是在工业文明以来生态危机日益逼近背景下，对频发“公害”、生态风险分摊、生态风险法律规制公众诉求等现实问题的针对性回应。就危险废物风险及法律规制层面看，“无废城市”建设一定程度上反映的也正是当下风险社会对公害性危险废物及风险法律规制的一个紧迫性诉求，进而促使“无废城市”这一先进城市建设理念逐渐成形并被推向实践。毋庸置疑，危险废物风险及法律规制的“公害性—分摊性—公益性”三大基本特性，将决定与影响危险废物风险法律规制方案及制度的针对性配置。

(二)责任共同体—命运共同体—利益共同体：三大基础蕴含

帕克认为共同体是在一定空间内由社会分子聚合而成。共同体的分析维度可概括为以下三个方面：其一，团结性(solidarity)。指其成员感觉到彼此依赖，共同生存。这是共同体的首要生成条件。其二，互动关系(mutuality)。互动关系产生合作基础，它来自联结彼此的各种途径，包括互相信赖、互惠和自利。其三，自主性。共同体承认并尊重个体的社会存在价值。由此而言，“危险废物污染环境的公害性、危险废物风险的分摊性、危险废物风险规制的公益性”决定了危险废物风险法律规制离不开“共同体”这一基础性议题。立足危险废物及风险法律规制的“公害性—分摊性—公益性”三大基本特性，从深层次“共同体”视角看，在推进危险废物风险法律规制进程中，可发现与证成其中的三大基础蕴含。

1.责任共同体的基础蕴含

“责任共同体”中的“责任”是责任共同体成员的精神核心和行为动力，所涉问题与各利益相关者自身的身份责任相匹配。可以将责任得以普及和内化的可能性和程度，作为塑造责任共同体必要责任的背景。危险废物源自社会、危险废物污染环境的“公害性”等特性，决定了危险废物风险法律规制中的“责任共同体”由此而成立。

2.命运共同体的基础蕴含

“命运共同体”概念出现于二战后，通过日本企业管理发展而逐步成型。其含义指任何兴衰荣辱都休戚与共地将命运紧紧联系在一起的人们所构成的组织或团体。2011年《中国的和平发展》白皮书提出，要以“命运共同体”新视角寻求人类共同利益和共同价值的新内涵。2012年中共十八大报告中首次提出“人类命运共同体”概念，谋求国际社会命运共同体的“你中有我、我中有你、合作共赢”。无疑，在推进危险废物风险法律规制进程中，危险废物风险的分摊性等特性决定了“命运共同体”由此而生成。

3.利益共同体的基础蕴含

对于利益共同体，马克思作了系统界定与研究，认为基于共同利益而形成的大范围、多层次共同体，将共同利益追求目标统一在利益共同体内，在共同体内分享利益，取得普遍利益。这种“普遍利益形式”载体其实就是利益共同体[4]。马克思在《经济学手稿(1857—1858年)》中指出每个个人利益中都蕴涵着共同利益，而共同利益存在于个人利益之中，为利益共同体的形成创造了条件[5]。由此，危险废物风险规制的公益性，决定了危险废物风险法律规制中的“利益共同体”由此而形成。

(三)协同理论的伺服原理—自组织原理—协同效应：三大运行原理

上述三大层次“共同体”蕴含，无疑为引入“协同理论”提供了强有力的逻辑基础。无废城市建设背景下危险废物风险法律规制问题研究欲走向深入，须找到与夯实相应的理论基础。从此层面而言，协同理论可为之提供重要选择。而“伺服原理、自组织原理、协同效应”作为协同理论核心内涵，其与危险废物风险法律规制理论研究及系列具体实践问题的破解，都有着诸多链接点，从而构成三大运行原理，为危险废物风险法律规制夯实理论基础。

协同学自20世纪70年代形成和发展以来，已一定程度上成为对具有不同程度自主性的个人和组织予以指导、控制和协调的一个重要基础理论选择与原理指引。无疑，就危险废物及风险法律规制而言，“危险废物污染环境的公害性、危险废物风险的分摊性、危险废物风险规制的公益性”等特性依赖与呈现，从深层次上决定了协同理论与危险废物风险法律规制之间有着高度契合，有着很大的相互映衬与作用空间。综合而言，危险废物风险法律规制，本质上应是环境风险的协同治理。协同理论的自组织原理，契合危险废物的“社会”属性和“文化风险”特征，从而构成危险废物风险法律规制的法社会学基础；协同理论的伺服原理阐释了慢变量决定快变量，从而构成危险废物风险法律规制的法政策学基础；协同效应的“协同增效(1+1>2)”是“合作共治”的结果，从而构成危险废物风险法律规制的法经济学基础。

1.协同理论的伺服原理：危险废物风险法律规制之法政策学基础

根据协同理论的伺服原理(快变量服从于慢变量，序参量支配子系统)，其实质反映的是临界点上系统运行的简化原则：系统运行成效实质并非取决于快变量，相反常由慢变量来决定，快速组态被迫跟随于缓慢组态。这就有如“木桶原理”中的最终决定因素并非取决于最长的那块木板，而是由“短板”予以决定。因此遵循“伺服原理”，就须在危险废物风险法律规制推进中先梳理其中的“慢变量”。相对而言，当前如下四个层面“慢变量”需关注：其一，相匹配的风险规制技术。相对其他废物而言，危险废物的风险性及风险规制中所需匹配的“风险规制技术”支撑要求日渐趋高，但现实却相反，“技术的高要求”与“实际匹配的风险规制技术能力”相差甚远，弱风险规制技术率先被凸显为“慢变量”。其二，社会源危险废物及其风险规制。在构成类型上，工业与医疗危险废物相对更为人们所熟知，其风险规制也相对成熟，并已纳入法律规范调整。但“社会源危险废物”作为危险废物的新构成及新型风险，则还远未充分为人所关注。其三，公众对危险废物及风险的认知水平。相对其他意识而言，公众关于危险废物风险认知、责任意识等，呈明显参差不齐且较为薄弱。其四，被危险废物污染伤及而须强化保护的环境利益。相较而言，被危险废物污染伤及而须强化保护的环境利益属弱势利益，与经济利益相比，明显处于弱势。因此，正是其中的“弱匹配技术、弱被关注的危险废物类型、弱势利益、弱意识与认知”等，在当前危险废物风险法律规制中，正逐步成为伺服原理中的“慢变量”。根据“快变量服从慢变量”的“伺服原理”，上述“慢变量”就成为推进危险废物风险法律规制的重要支配力量，进而影响风险社会国家(生态)治理体系及治理能力现代化成效，影响总体环境风险治理系统运作与演化过程。在此意义上，“协同理论的伺服原理”构成危险废物风险法律规制的法政策学基础。

2.协同理论的自组织原理：危险废物风险法律规制之法社会学基础

一定程度上，危险废物“源自于社会，风险分散、归属于社会，风险规制有效性有赖于社会合力”等特性，决定了危险废物风险法律规制须充分发挥自下而上的社会推进路径。以社会为发起点，激活社会自组织，促进社会层面“责任共同体”形成，使危险废物风险法律规制更有效。综合而言，一方面，散布于社会不同层面的危险废物产生与风险责任主体与社会自组织(如走街串巷的危险废物收集“游击队”)，所呈现的就是危险废物风险法律规制中自组织的“内在性和自生性”；另一方面，在危险废物风险法律规制运行中，无论是政府—企业—公众，中央—地方—跨区域，生产者—消费者—运输者—收集者—处理处置者，还是其中所涉及的权力/权利—义务—责任—利益，各自运行与彼此相互作用所遵循的也正是自组织运作原理。因此在此意义上，“协同理论的自组织原理”构成了危险废物风险法律规制的法社会学基础。

3.协同理论的协同效应原理：危险废物风险法律规制之法经济学基础

就协同理论的协同效应原理而言，强调的是系统中各个子系统间的协同效应，实现整个总体系的协同增效(如1+1>2)。因此一方面，借助危险废物风险法律规制系统中的各个子系统间协同及其效应，以实现总系统的协同增效(如实现1+1>2)，正是整个危险废物风险法律规制系统协同运行的目标追求；另一方面，也借助危险废物风险法律规制，促使复杂问题的类型化、实效化，实现风险责任分担与规制，促进“风险分散与化解”于“环境经济利益的共生发展”中。这显然也正是危险废物风险法律规制的深层内涵要求，同时也顺应当前国家“生态文明建设、五大发展理念实践及风险社会应对”的时势背景。因此在此意义上，“协同理论的协同效应原理”构成了危险废物风险法律规制之法经济学基础。

三、责任层次化—类型化—协同化：危险废物风险法律规制的三元路径探索

一定意义上，正是上述三维机理的影响与决定，为危险废物风险法律规制的“责任层次化、类型化、协同化”三元路径推进探索提供了指引。针对不同类型危险废物、相应的风险意识、认知水平、控制能力等差异，立足“责任”这一重心问题，推进危险废物风险法律规制中不同层次的责任界定；基于类型化视角，推进“面源点源化、减量化—资源化—无害化、分层—分次—分步”展开；夯实“协同理论”的基础原理，推进政府与公众、法律与科技、环境与经济利益等不同层面协同。

(一)不同层次的责任界定

1.责任的三层次内涵与金字塔结构

环境风险以及危险废物风险法律规制应强化环境责任界定这一重要环节。从内涵层面看，责任内涵是三层次的结合：管理层面的“职责”(liability)、行为层面的“义务”(duty)和后果层面的“法律责任”(responsibility)。从内在构造上，个体德性、社会道德、法律责任三者构成金字塔结构。也正是上述三层次内涵的结合及金字塔结构，使责任界定成为保障危险废物风险法律规制实效性的关键，成为环境风险法律规制的核心。综合而言，不同类型危险废物产生源呈分散性和广泛性境况，即使强调国家强制执法密度与力度，若无公民个体的环境品德德性，没有社会道德压力，公民个体也不能自觉采取回收等行动，故必然影响法律规定的公民个体回收义务和环境责任承担。从现实的角度看，目前社会公众整体对环保及环境风险规制有着高度关注，但普遍存在“搭便车”心理。因此，危险废物风险法律规制及其环境责任构成与界定，需以个体德性的培养、社会道德与文化的更新为基础。而这正是协同理论的自组织原理、伺服原理及协同效应在危险废物风险法律规制及其环境责任构成领域的具体应用。

2.从行为责任到风险责任：责任性质阐明及界定

在危险废物风险法律规制及其环境责任构成与界定过程中，其所具有的三层次内涵和金字塔结构，拓展了法律实证主义视野下的环境责任理论，也改变了环境责任的性质。对法律实证主义而言，责任就是主体违背法律规定的行为模式的后果。客观的行为违法性、主观的道德可责性等两个要素构成责任认定的原则和标准。在危险废物风险法律规制中，风险责任是危险废物环境责任的基本性质，风险归责是其基本归责原则。因此从理论层面，危险废物环境责任的性质就是风险责任。风险的公共性为危险废物环境责任的普遍性提供了理论与现实基础，风险的文化性为个体德性培养提供了社会土壤。在尊重个体主体性的现代法治原则之下，个体德性的养成很大程度上既不基于社会的压力，更不基于国家的法律制裁，唯有基于社会情势和社会文化所拥有的无形的力量。

3.共同但有区分：责任界定的根本原则

从理论层面，危险废物污染环境责任的性质就是风险责任，是共同但有区分的责任。共同责任源于风险的共同性；区分责任根植于个体德性及社会道德。使那些能够以最小或较低成本控制风险的主体承担较大的责任，必须得到个体德性及社会道德的强力支持，从而使责任能够和个体的自我完善达到内在统一。而风险控制的成本效益原则是在公众(消费者)、生产者、运输者、处理或处置者、政府等各主体之间界分责任的主要标准。当然，在后续的危险废物风险法律规制推进中，还将进一步面临系列须破解的难题，如：从主体角度，如何将责任具体落实到公众(消费者)、生产者、运输者、处理处置者、政府？对于无主危险废物，如何界定责任？从时间角度，如何将责任落实到危险废物回收、收集、运输、处理、处置全过程？对法律制度制订实施之前存在的危险废物，责任应如何界定？从空间角度，如何界定跨界转移转嫁危险废物责任？……这些所涉相关问题都须进一步深入探究。

4.责任界定的全过程：风险预防—风险控制—损害赔偿的责任

全过程监管是固废/危险废物风险法律规制的一项重要原则，本质上它就是基于风险的观念。风险具有文化特征，也具有现实性，如乌尔里希·贝克说的是“虚拟的现实，现实的虚拟”。因之，避免或减少现实损害的措施是重要的，消除或减轻“风险感”(不安全感)的措施也同样重要。在危险废物风险法律规制中，后者更具有基础性。其主要通过风险文化培育、风险沟通与社会协同，促成社会共识与集体认同，所铸造的社会情势构成社会道德之源、个体德性之基。由此，“全过程”有两层含义：一是现实层面的危险废物产生、贮存、运输、利用和处置的全过程；二是文化层面的风险规制全过程，包括风险观念(不安全感)的产生、风险的社会放大、风险文化教育与风险沟通、风险评估与鉴别、形成风险共识、采取行动避免或减少可能的损害、应对现实的损害。法律须基于现实，法律作为文化又旨在超越现实。危险废物风险法律规制须同时针对两层意义的“全过程”，并应该将之有机结合。从而借助两层意义上的全过程结合，最终体现为风险预防意义上的责任、风险控制意义上的责任、损害赔偿意义上的责任。从责任主体的角度，也就是说，公众(消费者)、生产者、运输者、处理处置者、政府等各主体在全过程均负有责任。

5.不同主体的责任内涵界定：生产者与消费者责任内涵的演变

其一，生产者从产品质量责任到产品责任。一定程度上，危险废物尤其是社会源危险废物产生之源是社会，但“最终源头”却是生产者。在“风险预防、风险控制、损害赔偿”的全过程中，清晰界定生产者责任，促使其正确妥善作为，必然是责任界定关键。在传统法律体系中，生产者责任主要是产品质量责任，但是基于节约与保护环境资源理念，环境立法将生产者责任延伸作为实现3R(减量化、再使用、再循环)的重要措施。1996年美国再将生产者责任延伸修正为“产品责任延伸”(Extended product responsibility)。在此模式下，源于产品及最终废物的环境危害的责任由产品制造商、供应商及最终处理单位共同承担。生产者从产品质量责任到产品责任，贯彻落实了生产者的全过程责任，体现了环境法和传统法律体系统筹对接，为经济与环保共赢提供了基本的法律保障。因此针对危险废物风险法律规制的实际情况，生产者责任的界定须围绕两个重要目标：一是通过强制与自愿相结合方式，促进危险废物分类和回收体系建立；二是通过法律强制和经济、技术激励相结合方式，改善我国危险废物的再利用或者再生利用率。

其二，消费者从享受权利到承担义务/责任。一定程度上，欲推进全过程的危险废物风险法律规制，公众(消费者)是其中一个不容忽视的环节，公众(消费者)须按要求自觉进行危险废物分类、回收。但与此同时，也须认识到，法律规定消费者诸如此类的义务与责任，和传统法律体系保护、社会文化观念支持的财产权、自由权之间有着直接冲突。而这也使得界定公众(消费)责任成为危险废物环境责任界定的难点。在其中，可考虑将消费者相关行为置于道德范畴，并努力谋求道德的法律化；同时还包括在消费者的环境义务/责任体系方面，如从一般意义层面，消费者的环境义务/责任包括适度消费、节约资源；循环消费、促进物品再生利用；洁净消费、妥善处置消费废弃物等。针对危险废物，消费者的环境义务/责任，还应包括消费者对危险废物分类排放、协助废物回收、为确保回收事先交付押金、承担危险废物处置费用以及因消费者违法排放危险废物造成损害的赔偿，等等。③

(二)类型化的展开

1.分层、分次、分步

一定程度上，在危险废物风险法律规制推进进程中存在诸多差异。譬如不同主体，如公众、不同区域及各级政府主管部门在危险废物及其风险的意识与认知上存在差异；不同区域基于经济社会发展层次的不平衡(大中小城市、东西部、城乡等存在差异)，而在风险认知与控制能力上存在差异；不同类型危险废物在特性及风险规制方式上存在差异等。显然，正是风险规制所涉主体、客体、基础条件等方面的不同，决定了危险废物风险法律的规制工具和制度机制的选择不同，决定了危险废物法律规制阶段性目标定位、研究样本的不同。因此，需要注意危险废物风险法律规制的分层、分次、分步推进。因此，并非要求危险废物风险法律规制的阶段性目标设定上的大一统与一成不变；并非要求在形式及方案上千人一面；并非要求在推进步骤上的整体划一、千篇一律等。危险废物风险法律规制需要根据不同主体的风险意识、认知水平、控制能力、不同类型的危险废物风险特性及规制方式，予以“分层、分次、分步”的类型化推进。

2.面源点源化

如何将危险废物风险纳入法律规制的轨道，特别是如何将面源危险废物具体转化为点源的可控物，是有效规制危险废物风险的难点。需要通过借助针对性信息与数据收集、全社会标识与登记等规制体系、特定法律制度规范建构等，逐渐促其实现“面源→点源”的转化，从而借助点源化规制的模式加以有效控制。对此，美国在市政管理区域内，应申请CSO(Combined Sewer Overflow)或MS4(Municipal Separate Storm Sewer Systems)排污许可，以此在风险法律规制路径选择上，被归纳为点源化规制模式。

纵观国际社会，通过对《巴塞尔公约》、PRTR、GHS System、UN TDG等相关条款梳理，国际环境法层面对危险废物风险规制的一个重要制度是污染物排放与转移登记制度(PRTR)。2003年，在联合国主导下制定了GHS-CLP-System，其目的是努力构建一个全世界范围内相对协调的对化学品的定级和标识体系规范。联合国框架内具有规范体系特征的是全球危险品运输规范UN TDG，它与GHS体系是一种平衡的规范体系，在欧洲范围内是ADR/RID规范，在欧盟内通过第2008/68号危险品运输指令加以规范，而对于GHS规范，欧盟是通过第1272/2008号CLP条例进行规范。可以看出，借鉴国际环境法层面的相关重要法律文件以及如污染物排放与转移登记等重要制度设计，将有助于推进危险废物风险的面源点源化规制及制度探索。与此同时，在危险废物风险的面源点源化规制及制度探索中，还需要明确包括风险预防原则、就近处置原则、最少化原则、跨区域合作(防止转嫁)原则等基本原则。

3.减量化、资源化、无害化的分类目标

根据危险废物特性及其风险的差异，可推进“减量化、资源化、无害化”的类型化目标设定。减量化是通过清洁生产、清洁工艺技术改造，推进危险废物产生量的“源削减”，从源头与根源上减少如危险废物填埋场与垃圾焚烧厂等压力，寻找与拓展替代方案；资源化是将一方企业或工序产生的危险废物变为另一企业或工序的原材料，再生产新的产品，同时有效缓解资源和能源的浪费与短缺；无害化是通过物理化学等方法改变其腐蚀性、毒性等性质，其由危险废物变为一般固体废物等，化解危险废物风险。

在《巴塞尔公约》中，就包括“全球控制体系”和“废物环境无害处理”两方面重要要求与内容，要求对废物越境转移的全球控制体系和要求对废物作环境无害处理。其主要手段包括两方面:一是通过建立废物类别清单和危险特性科学分析方法来对废物危险性加以识别；二是管制废物越境转移，尤其是要求各方事先知情同意。此外，《巴塞尔公约》还规定危险废物和其他废物的无害环境管理标准(ESM)。而这也体现在欧盟第2008/98号废弃物框架指令与欧盟化学品条例(REACH-VO)等相关法律文件中。欧盟第2008/98号废物框架指令明确规定了相应定义，同时对废物监管与治理基本原则和一般性规定进行明确：废物处理的优先等级，依次为避免、减量、回收、处理及处置。同时还对特殊废物，尤其危险废物、废弃油污、生物废弃物等作了特殊规定。另外2015年年底欧盟颁布了针对循环经济的行动计划，以有效减少废物生产和提高废弃物再回收利用。除了框架指令外，欧盟尤其还针对废物具体类型形成若干指令，如欧盟2006年颁布规范废物转移的第1013/2006号条例、第75/439/EWG号有关废旧油污指令、第78/176有关Titandioxid产品废物处置指令、第86/278对于污泥在农业中使用指令、第1999/31/EG号有关垃圾堆放场指令、第2006/66号有关电池和电池组指令、第2012/19号有关废旧电子和电器指令、欧盟化学品条例(REACH-VO)及其补充性指令(如第1271/2008号条例是关于化学品及其混合物的定级、标识和包装方面以及第689/2008号关于危险化学品进出口条例)，等等。

虽然危险废物尚存在诸多不确定的危险性，但是科学研究表明，危险废物有很大一部分是“放错了地方的资源”。因此，需要促进目标指向的类型化，推进危险废物风险法律规制的“减量化、资源化、无害化”类型化方案配置。

4.类型化的风险法律规制规范与制度

危险废物风险法律规制的相关法律文件及制度机制配置，国外开始于二十世纪六七十年代，如德国1972年制定《废物处置法》，美国1965年制定《固体废物处置法》(后被《资源保护与回收法》取代)，日本1970年制定《固体废物管理和公共清洁法》，1973年欧共体理事会的指令(76/769/ECE：197L6262/201)。1981年的《蒙得维的亚方案》第一次全面提出危险废物监管问题。《巴塞尔公约》标志着危险废物法律治理框架的初步建立。德国作为较早提出循环经济的国家，在《废物处置法》基础上，2012年新编排修订《循环经济促进和环境无害废物处置保障法》，重点从物质相关角度进行规制，形成系列实施条例支撑，包括《废物标识条例》《企业废物监管委托人条例》《专业处置设施经营条例》《废弃物堆放场条例》《包装条例》《旧机动车条例》《废旧油污条例》《污泥条例》《生物垃圾条例》《PCB/PCT废物条例》，等。而在专业部门领域，还有《电子电器法》《电池法》，等。在相关部门法中，也有对于特定废弃物的规定，如《动物废弃物法》《动物健康法》《肥料法》《农药法》《食品和饮料法典》《核能法》《矿山法》，等。其中还包括德国的《危险物质防治法》以及所涉及危险废物处理处置过程和方法的废弃物标识制度(Abfallverzeichnis-Verordnung-AVV)等。

综合而言，危险废物风险法律规制制度主要可分为一般性制度和特殊性制度。主要包括风险评价制度、风险文化制度、强制回收制度、公众参与制度、危险废物经营许可证制度、限期治理制度、监督检查制度、政府绩效考核制度、责任追究制度、保证金制度、强制回收制度、分类与集中收集制度、生产者责任延伸制度、网格化监管制度、鉴定与识别制度、全程追踪制度、转移联单制度、名录(编码)制度、PPP制度、危险废物风险基金制度、处理处置费用制度、无害化处理和综合利用技术促进制度、无害化效果评估制度，等。

(三)协同化的推进

危险废物风险法律规制本质上应是环境风险的协同治理。“伺服原理、自组织原理、协同效应”作为协同理论核心内涵，为危险废物风险法律规制的“协同化推进”夯实了理论基础。包括基于“自组织原理”的政府与公众协同、基于“伺服原理”的法律与科技协同、基于“协同效应”的环境与经济利益协同等。

1.基于“自组织原理”的政府与公众协同

“危险废物源于社会、风险分散于社会”决定了危险废物风险的有效法律规制性有赖于社会自组织的激活，有赖于社会合力，有赖于社会层面“责任共同体、利益共同体、命运共同体”的形成。

危险废物风险法律规制的政府与公众协同强调政府与公众间，以风险沟通为重要手段，以尊重与弘扬公众的主体性为直接目的，最终为个体德性与社会道德的培养提供最适宜的人为环境，奠定制度的社会基础。从协同学视角看，危险废物风险法律规制虽然不能等同为公民社会的自主治理，但公民社会自主治理无疑是危险废物风险法律规制不可或缺的基础，其对危险废物风险法律规制乃至环境共治体系的形成都起着至关重要的支撑作用。危险废物风险法律规制是一个涉及多方利益的复杂协同过程，其核心是以环境义务/责任履行为中心的不同主体及利益协同。包括散布于社会不同层面的社会自组织的构成主体，无论是政府、企业、公众，还是中央、地方、跨区域，或者生产者、消费者、运输者、收集者、处理处置者等。在这个过程中，有关各方能平等参与，对各种风险规制方案进行公开辩论、评估，促进危险废物风险法律规制中的公众与政府的有效风险沟通与意见表达。据此构建危险废物风险法律规制的政府与公众协同系统，进而在风险沟通民主过程和风险认知论双重意义上，促进危险废物风险法律规制乃至环境共治的正当化和理性化。

2.基于“伺服原理”的法律与科技协同

在风险社会的背景下，不容回避的境况是：一方面，危险废物风险法律规制及“相应技术匹配”要求日渐趋高；另一方面，“实际匹配的风险规制技术及能力”却相差甚远。因此在危险废物风险法律规制这一协同体系中，“实际匹配的风险规制技术及能力”无疑已成“慢变量”。根据“快变量服从慢变量”的“伺服原理”，“实际匹配的风险规制技术及能力”作为“慢变量”，在危险废物风险法律规制这一系统中就有着重要决定意义。需要在协同理论指引下，大力推进危险废物风险法律规制中的法律与科技的协同。

早在1972年第一次人类环境会议形成的《人类环境宣言》中的第四点共同认识中，就已充分表明环境问题及治理的整体性，需要环境各要素、相应技术、多种措施手段、多种利益平衡协同机制的相互联系与协同；需要提倡环境科学、法学、管理学、社会学、系统科学技术等跨学科融合，实现彼此协同中的相互链接与呼应联动。尤其是在危险废物风险法律规制中的风险识别与控制上，有赖于相应的科学技术匹配与支撑。因此在此期间，除了充分体现危险废物风险法律规制的综合性与整体性之外，在危险废物风险法律规制的风险预防与过程监控中，必然对危险废物监管方式变革提出要求，更对其中的“风险技术、风险管理、风险监控与相关政策法律的互动协同”提出要求。而上述环节又最终需要相应的政策法律与技术协同来予以引导与保障。从而满足危险废物风险法律规制的“法律与科技的互动协同”的要求。

3.基于“协同效应”的环境与经济利益协同

协同理论的“协同效应”强调的是系统中各个子系统间的协同效应，以实现整体系统的协同增效。就危险废物风险法律规制而言，在利益协同效应层面，危险废物风险法律规制的“协同效应”实质是在不同类型利益的取舍与衡平之间，找到合适的“协同点”，促进协同增效的实现。在危险废物风险法律规制推进中，对于危险废物风险法律规制中所关涉的主体如生产者、危险废物运输者和处理处置者而言，基于伦理的社会责任固然很重要，但一定程度上其内在驱动力可以延伸至“利益”的驱动。利益无疑是各个主体行动的内驱动，同时利益也是制度能够直接作用的媒质。由此，危险废物风险法律规制的“协同效应”实现，其关键点就在于对不同类型利益的冲突、取舍与衡平，对所关涉不同主体之间的利益关系协调。从更深层次看，对于危险废物产生及其中的风险法律规制而言，在“如何追寻自由与安全的最佳平衡点”[6]这一问题上，“环境与经济利益的冲突与衡平”是其中的基础性解释。相应地，“环境与经济利益协同”就成为危险废物风险法律规制推进及协同增效实现的最为基本与关键的途径。因此在此层面意义上，“环境与经济利益协同”就具有目标指向意义，即以利益协同为重要手段与指向，诉求实现环境保护与经济发展的共赢。这显然也正是危险废物风险法律规制的深层内涵要求，同时也顺应当前国家“生态文明建设、五大发展理念实践及风险社会应对”的时势背景。

四、余论：时代呼唤国家风险治理能力与治理体系现代化

综合而言，“无废城市”是一种先进的城市建设与管理理念。就“无废城市”建设而言，由于不同国家的政治愿景、废弃物管理体系等不同，不同国家关于“无废城市”理解及建设模式、危险废物治理等方面各有不同。美国旧金山、加拿大温哥华、新西兰奥克兰、日本上胜町等定义的“无废城市”其核心是“没有废弃物焚烧和填埋”，要求较高；而个别城市如斯洛文尼亚的卢布尔雅那市则在其无废城市的定义中强调“废弃物总量减少一定比例”。

但有一点可以明确，绝大多数城市在推进“无废城市”建设目标前，已有长期的废弃物乃至危险废物治理经验。毋庸置疑，危险废物及其风险法律规制是“无废城市”建设的不容忽视环节，可作为重要驱动点助力“无废城市”建设。与此同时，在生态文明建设走向深入、风险社会凸显的时势下，国家风险治理能力与风险治理体系现代化作为新时代国家治理体系与治理能力现代化的重要构成已不容忽视。在当下时势发展与趋势转换的时空轴上，危险废物风险及其法律规制理应力承时责。

注释：

① 国务院办公厅：《关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》(国办发〔2018〕128号)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/21/content_5359620.htm，2020年1月29日最后一次访问。

② 社会源危险废物，泛指医疗废物、工业危险废物以外的危险废物，即在人们的生产生活中产生的有害废物，包括废机油、废机油桶、废电池、废旧家电、废旧荧光灯管，等等。

③ 当然与此同时，还有一些特殊性问题尚需针对性破解。如，危险废物所致生态损害赔偿责任、无主危险废物、危险废物跨境转移与转嫁等。在危险废物所致生态损害赔偿责任中，须关注：生态损害赔偿的索赔主体、责任主体的界定，生态损害的评估与鉴定，因果关系的判断，为确保生态赔偿和生态修复而设定的基金制度等。如，无主危险废物的责任主体问题须重点厘清：一是责任主体范围的合理确定，二是国家承担赔偿责任性质，三是基金制度中的责任界定等。又如，跨境转移与转嫁中所涉及的责任界定问题须重点厘清：一是通过合理的责任的界分，落实知情同意制度，实现对公众权益的保护；二是政府责任的追究机制；三是邻避冲突中的责任等。