海南野生南药资源法律保护研究

刘咏梅

(海南政法职业学院, 海南海口570228 )

中医药文化是中华民族传统文化的精髓，是中华文明的智慧结晶。在2020年初发生的新型冠状病毒肺炎疫情中，中医药更是发挥了重要的作用。在国家卫健委下发的《关于印发新型冠状病毒肺炎诊疗方案》中，无论是轻症或重症都以中医药治疗为主。中国工程院院士钟南山教授也认为，应该重视中医中药在防控新冠肺炎中的作用。少数民族医药作为中医的重要组成部分，近年来得到社会各界的重视，使得诸如苗药、藏药等得到了较好的开发。但是南药作为民族医药中的一员，却面临着保护力度不够、开发不够到位等问题。

一、南药的概念

南药二字最早出现在1969年的商业、外贸、农垦、林业、卫生、财政六部联合发文《发展南药生产》，自从六部发文后，“南药”二字就开始频繁出现各种资料上。南药的概念可以从广义和狭义来分析，狭义“南药”专指传统“南药”，是原产或生产在热带地区的中药材，包括原产或主产区在热带非洲、亚洲的传统进口“南药”和主产在我国热带地区的国产“南药”。广义的“南药”与“广药”同义，包括传统“南药”以及“广药”生产区域的“道地药材”和习用药材，是指原产或主产在热带地区的中药材，以及广东、广西、海南等地的“道地药材”和特有的习用药材。目前，所称“南药”取广义“南药”之意，包括传统“南药”，以及大量使用的地方习用药材。南药主要产自热带非洲、亚洲以及我国广东湛江地区、海南省、福建南部、广西南部、云南省西双版纳地区等。南药也主要分为原产或主产区在热带非洲的，如胖大海、丁香等为传统进口南药，而我国热带地区的槟榔、砂仁等为我国的传统南药。

二、野生南药资源的现状

截止到2005年，已经确认南药的资源种类已经达到3 400种以上，其中药用植物多达3 140种，占我国现有药用植物种类近三分之一，位居全国前列。但野生南药资源却屡遭破坏，致使南药资源的品种不断的流失，许多野生南药被随意地盗窃和采摘，比如海南青天槐，为降温良药，亩产仅4斤左右，在上世纪40年代价格约200元每斤，如今每斤已超过2 000元，惟在乐东有零星野生，已快绝种。木本类的胆木，在上世纪六七十年代，也是常用于治发热发烧病症的降温针水药，现也无人种植，山上野生的已被当杂木几乎砍光。粗榧是较好抗癌药原料，曾在东方等民族地区野生较多，现也几乎绝种。 野生南药多长于山林和路边，而热带森林面积的锐减和环境污染的加剧，使得海南野生南药的品种急剧萎缩。

三、野生南药资源的立法现状

(一) 立法滞后

目前，我国针对野生药材管理资源的法律，主要是国务院1987年10月30日颁布的《野生药材资源保护管理条例》。这部法律作为保护野生药材资源的主要法规，在保护野生药材方面起到了十分重要的作用。但如今，其在实施过程中也显示出了许多问题。《野生药材资源保护管理条例》已经实施三十多年，我国的国情和野生药材资源的破坏情况已经发生了巨大的变化。比如一些珍稀濒危药材已经濒临灭绝，但是在《野生药材资源保护管理条例》中，却还是属于二级保护药材。立法上的滞后，使得野生药材资源的毁灭速度加快。目前，针对野生南药的地方性专门立法一直未出台。许多其他省份都纷纷出台地方性立法保护本省的优势草药资源，如黑龙江省出台了《黑龙江省野生药材资源保护管理条例》，宁夏出台了《宁夏回族自治区保护甘草资源的规定》，新疆则出台了《新疆维吾尔族自治区甘草资源保护管理暂行规定》用以保护甘草资源。而海南省作为拥有丰富野生南药资源的省份，拥有许多珍稀野生南药，却在立法上迟迟未出台地方性立法来规制偷盗野生南药违法犯罪行为。

(二) 处罚过轻

据海南省高级人民法院统计，近年来海南省法院系统一共审理破坏生态资源犯罪案件160件，其中大多数是盗伐和滥伐林木犯罪及杀害濒危野生动物的犯罪行为。在2009年，这类犯罪才13件，到2012年已经增长至60件。分析这类案件增长的原因，是由于盗猎野生濒危植物和动物能带来巨大的利益，而刑罚过轻和罚金过轻。地方性行政规章处罚力度轻，多以罚款为主。在许多地方政府制定的保护野生动植物的法律法规多为行政性规章，它们的处罚方式多为行政性的处罚，罚款数额小。许多野生南药的经济价值远远比罚款的数额高出许多，比如有名的中药材沉香，沉香又称为白木香，属瑞香科常绿乔木，是我国特有的珍贵药用植物。沉香是南方药材十大品种之一，是多种中药的主要用药。沉香自古就是稀有而珍贵的，它的形成需要数十年以上的孕育。在市场上，沉香已经达到了一克万金的成交额，沉香的巨大的价值使得违法犯罪份子铤而走险，偷盗沉香的巨大利益比罚款要高出许多倍。但是由于违法为的罚款数额小，远远不及盗窃沉香所带来利益，必然会使犯罪份子继续破坏野生南药资源。

(三) 过分重视经济效益，忽视资源的保护

我国在保护野生药材资源方面的立法思想一直是重视野生药材资源的开发，而非重视野生药材资源的保护。从可持续发展的角度立法，比如《野生药材资源保护管理条例》的中所谈到的“为保护和合理利用野生药材资源，适应人民医疗保健事业的需要，特制定本条例”，由此可见，这部法律制定的主要目的是为了满足人民对草药资源的需求，而非从生物多样性和满足可持续发展的角度对野生草药资源进行保护。还有许多其他的法律都是，这种立法思想的偏差会带来制定法律时以经济效益为主，而忽视了对环境资源的保护。

(四) 法律法规相互抵触

国家制定的许多保护野生动植物的法律有相互交叉与抵触。比如野生药用植物石斛，根据《野生药材资源保护管理条例》，它是属于野生药材的一种，可以限制出口的。但是根据《濒危野生动植物种国际贸易公约》，石斛是严格限制出口的。在众多的法律法规中，其中涉及到保护海南南药资源的法律法规的不仅仅只有《野生药材资源保护管理条例》。像《国家重点保护野生药材物种名录》《中药材生产扶持资金管理办法》《森林法》《草原法》《野生植物保护条例》《野生动物保护条例》《自然保护区条例》，这些法律法规虽有效的保护了野生动植物，但这些法律法规只能保护一部分野生南药资源，而不能涵盖所有的野生南药资源，这些法律法规相互交错对一些已有的珍稀濒危植物和动物资源并不能进行有效的保护。执法主体不明确、存在交叉管理现象。目前对于野生药材资源的法律保护是多部门联合执法的方式，许多行政部门对野生药材资源进行了行政性立法。目前，地方政府对野生药材有管辖权的行政机构并不明确，可以说林业部门仅仅是对其自然保护区内野生药材监管，省级林业部门、森林公安部门、环境监察机构等机构都可以对野生药材进行监管，但是这就可能造成了同一违法行为，众多的执法机关共同执法，造成执法资源的浪费。

(五) 野生南药的保护范围窄

野生动植物保护名录中野生南药少，保护范围小。《国家重点保护野生动物名录》《国家重点保护野生植物名录》这两部保护名录是刑法和《野生动物保护法》得以实施的主体，它规定濒危野生动植物的保护范围。目前《国家重点保护野生动物名录》和《国家重点保护野生植物名录》中对各省的珍稀濒危野生动植物的记录较少。但是这两部国家动植物保护名录，只是从保护野生动植物的角度，并不是从保护野生濒危南药的角度来制定的名录。对于野生南药资源的保护涉及的范围小，必须从各省特色的野生南药来制定适合本省的动植物保护名录。

四、完善野生南药资源法律保障制度的建议

我国现在有许多地方已经对本省的野生药用资源进行了地方性立法，如云南省已经制定了《云南省发展中医药条例》，其中规定了省内各级人民政府应当保护当地野生中药资源，鼓励当地人民种植中药材，培育和保护中药材资源。广西壮族自治区则制定了《广西壮族自治区发展中医药壮医药条例》，规定了县以上人民政府应当重视中药、壮药资源的保护和可持续利用，做好中药、壮药资源的普查和自然保护区、种质资源收集建设以及濒危品种、道地药材规范化生产基地建设工作，保护其种质和遗传资源，加强优选优育和种源研究，建立种质资源库，保存药材种质资源等。所以，海南省政府可借鉴外省经验，制定省级《保护野生南药管理条例》。

(一) 确定以保护生物多样性为指导思想

1989年在巴西里约热内卢举行的世界环境与发展委员会上正式通过了《关于可持续发展的声明》，1992年在巴西的里约热内卢召开的联合国会议上，提出了《21世纪议程》，要求各国根据自己的国情，制定可持续发展战略。1994年我国根据国情，制定了《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。可持续发展原则要求在满足当代人需求的前提下，又不对子孙后代的生存造成损害。中医药资源问题其实就是在消耗资源和循环利用的问题。保护中药这种特殊的自然资源，在保护的前提下开发，这样才能最大限度地保护中药健康稳步的发展。我国缔结《生物多样性公约》 的目标就是为了保持生物的多样性和保护生物的遗传资源。在立法思想上，应该以保护为主，开发为辅。纵观如今的资源保护法，多是以资源开发为主，保护资源为辅。制定适合各省野生南药的地方性法规，在立法思想上，就必须以生物多样性和可持续发展为指导思想。

(二) 将野生南药划分保护等级

可借鉴《濒危野生动植物物种贸易公约》，将濒危野生药材划分为三个等级，第一级是已经濒危灭绝的野生南药，对这类野生南药要实行绝对严格的保护。严禁任何采摘和盗猎第一级药材的行为，违反此规定的给予行政拘留的处罚，并且按其盗猎的野生南药的价值进行处罚并且责令其恢复原状。第二级是在数量上锐减的野生南药，对这类野生南药不允许流通。但是可以向当地政府申请后，通过科研机构进行育种。第三级是在数量上已经不多的野生南药，对这类野生南药的流通要受到管制。这一级的野生南药物种的流通和采摘管理，必须得到省政府指定部门的批准。

(三) 严禁私自采挖、毁损野生濒危珍稀南药

禁止任何单位和个人私自在对野生濒危珍稀南药的破坏和毁损行为，凡因科研、医药等需要采摘、移植、砍伐自然保护区的野生濒危珍稀南药的，应当按照审批权限经省卫计委和省林业厅批准。经批准采摘、移植、砍伐的，必须在指定的种类、数量、时间、地点内进行，并接受相关部门的监督检查。凡经批准的采挖野生濒危珍稀南药的，应当持有采药证明，该证明由省卫计委统一印制并颁发。对违反《保护野生南药管理条例》，非法采挖的，没收其药材，并处以药材价值10倍以上20倍以下的罚款;未按照采药证明进行采集的，由相关部门收缴采药证并吊销采集证。

(四) 对野生珍稀濒危南药设置合理的采捕期

保护的目的是为了更好的开发，建设濒危稀缺中药材种植养殖基地，以降低对野生濒危珍稀南药资源的依赖程度。对野生珍稀南药的采捕应该设立时间，比如对许多植物应该规定在秋季9月至11月，禁止在春季采挖幼株。各类科研、教学等单位，在野生南药自然保护区内从事科研、教学、旅游、采集标本，经省卫计委和省林业厅批准，由相关机构指定地点，并收野生南药资源保护管理费。采集的标本，按国家收购价收费。

(五) 加快建立野生南药种质资源库

南药资源具有不可再生性，很可能一株植物在灭绝后就无法留下基因，无法再进行后续的科学研究，所以加快建立各省野生南药资源的种质资源库是十分有必要的。种质资源也叫遗传资源，遗传资源的独有性占据着在未来的医药世界中的有利位置，在美国许多跨国医药公司大量收集中国药用植物的种源。有了遗传资源，可以延续药用植物的生命。目前，我国仅仅只在某些大学和研究机构中对少量南药植物进行种源收集。省级林业厅可以委托科研机构或者在大学内建立基因数据库，对可能灭绝或者濒危的南药资源进行保存和注册。医药企业应该积极地引进中医药高端人才，加强各级企业的科研力量，积极致力于以海南南药为主的新药开发。对已知的南药进行改造，使其药用价值更高、专业性更强。政府应该制定南药产品的标准化，这对南药的研发奠定了基础。各级科研机构应该积极收集民间老药方及创新南药药方，政府对此设立奖励机制，鼓励开发以野生南药为主的新药。努力改良品种，使野生南药变成家养家种的南药。野生南药虽然珍贵，但为了确保南药供应充足，应该致力于将野生南药逐步改良成家养品种。

(六) 建立省级野生南药保护名录

目前，野生南药一直没有建立起一个完整的保护南药名录。在对野生南药资源的保护中，制定完整的保护名录，对物种的有效收集和整理能起到关键性作用。而各省目前也注意到了要对全省的中药资源进行普查。野生南药资源的普查工作是建立海南省的南药资源保护名录的关键性步骤。建立野生南药资源的保护名录，要从以下几点做起：一是必须由海南省政府指定海南省卫计委指定设立南药普查小组。并设立南药专家委员会和南药普查工作小组。南药普查工作小组的人员必须选取掌握深厚南药知识的专业人才，并制定专门的工作规章和奖励制度。二是在进行摸底，制成野生南药名录以后，建立野生南药数据库。有了野生南药数据库，就可以定时更新南药的种类和数据。在建立南药数据库后，不能只是作为政府的数据库。为了更好地方便民众和普及南药文化，应该允许民众对南药数据库进行查询。不过，公民申请查询应该经过省级政府的审查并支付一定的费用。三是海南省政府要定期更新南药资源的保护名录，可以规定五年或十年再次进行南药物种的普查和收集，及时更新野生南药资源出现的新品种，去除已经灭绝的野生南药品种。