民事公益诉讼中刑民一体化办案机制研究

吴清健，程 琳，徐 军

(安徽省淮南市潘集区人民检察院， 安徽淮南232001)

一、刑民一体化办案机制概述

(一) 刑民一体化办案机制的定义

民事公益诉讼中刑民一体化办案机制是指在民事公益诉讼中，以检察机关牵头，相关行政、企事业单位积极参与，通过搭建信息共享机制、部门协调机制，集合检察机关、公安机关、相关行政机关、企业事业单位、组织、鉴定机构等外部力量，共同完成民事公益诉讼，实现民事公益诉讼最佳效果的协同办案机制。

(二) 刑民一体化办案机制基本流程

刑事检察部门受理案件后，如果有涉及民事公益诉讼线索的，立即将案件情况通知民事检察部门，由民事检察部门派员复印卷宗、录入线索，符合立案条件的予以立案。在办案过程中，对需要公安机关补充的证据，通知刑事检察部门，由其交给公安机关调查补充证据；对需要到相关行政机关等外部单位调查的证据，由分管领导亲自协调，双方在最短的时间内积极沟通配合，补齐相应证据，再将该证据通知刑事检察部门，做到双方资源、信息共享。由于民事部门涉及鉴定等程序，所需诉讼时间较长，通过补充侦查等方式延长刑事审查起诉时间，配合民事检察部门的需要，做到二者时间共享。

二、建立民事公益诉讼刑民一体化办案机制的原因和优势

(一) 民事公益诉讼办理的困难

第一，跨部门协调不畅，刑事检察部门配合度低。从现有案件来看，很大比例的民事公益诉讼案件是在办理刑事案件时发现的，因此民事检察部门必然需要与刑事检察部门进行跨部门协调，只有这样才能在证据收集、询问被告等方面取得突破性进展。但在实践中，由于检察机关重刑轻民的传统思想、刑事检察部门和民事检察部门级别相同且属于不同分管领导，存在很多严重问题。第二，相关外部单位不配合，调取证据困难。在民事公益诉讼案件中涉及的行政机关一般都存在行政不作为的情况，检察机关办理这类案件等于是在揭其伤疤，因此当民事检察部门去沟通的时候，相关行政机关经常存在敷衍塞责、消极抵制等情绪，造成民事证据难以获得、取证时间漫长等问题。第三，鉴定时间长、上级审批时间长，无法实现与刑事检察部门同步起诉。民事公益诉讼案件多数属于环境破坏、污染类案件，这类案件要计算损害情况往往需要进行鉴定。但常规情况的鉴定程序复杂、鉴定时间长，往往需要一个月乃至两三个月的时间，且现有的民事公益诉讼程序首先需要向上级检察机关报批，审批时间过长的现象屡见不鲜。这两个问题导致民事公益诉讼收集证据、实施起诉的过程漫长，很难实现与刑事检察部门同步起诉。第四，民事赔偿难以实现。民事公益诉讼案件往往需要被告人承担巨额民事损害赔偿。如果没有刑事民事两个部门的通力合作，以赔偿作为量刑情节引导，被告人一般不会同意承担民事赔偿责任。如果民事案件不能和刑事案件一起起诉的话，在判决后执行也是一大难点，很容易造成民事赔偿无法到位的情况。

(二) 建立民事公益诉讼刑民一体化办案机制的优势

以上民事公益诉讼的困境的出路是构建一个高效的民事公益诉讼刑民一体化办案机制，能够整合民事检察部门与刑事检察部门的力量，通力合作进行证据的固定、民事证据的补充、刑事民事证据的相互转化；与外部相关行政机关沟通协作能实现民事证据收集、取证便利化等正向效果。

三、民事公益诉讼刑民一体化办案机制的构建及运行

(一) 刑民一体化内部协调机制

协调是这一框架的核心关键词，协调涉及联合和共同行动的观念，通过信息、认知、决策与执行方面的协调，减少和降低负外部性，在更高的层面上实现整体式的相互参与。在协调机制作用下，刑事检察部门和民事检察部门在办理民事公益诉讼过程中应当呈现出一种现实状态和互动关系，在信息、资源、时间控制、人员配置、证据使用等方面进行统一布局。内部协调主要分四个方面。第一，信息共享。刑事部门、民事部门获取的关于该案件的所有信息均要随时向对方传递，双方承办人保持良好、密切的沟通。这种行为强调充分的信息交流和两部门成员之间的互助、配合。第二，资源双方共享。民事诉讼证据的搜集、调取程序应当以刑事诉讼证据的取证标准来要求，使之在程序上能够符合刑事诉讼证据获取要求；民事检察部门需要公安机关调取的证据，由刑事检察部门要求公安机关补充；民事检察部门获取的证据第一时间移交给刑事检察部门。第三，时间同步。最大程度调和双方办案时间不同的矛盾，争取做到民事与刑事同步起诉。这样做的好处有以下两点，一是共同举证，可以做到证据共同使用、不会缺失证据；二是可以通过刑事量刑方面的政策，给被告施压，最大限度地实现损失赔偿。民事检察部门要尽一切可能压缩办案时间。民事检察部门在确定立案后第一时间委托鉴定或者委托行政机关出具损害评估报告。同时应当在拿到卷宗后三天内完成阅卷、向上级检察院请示提起刑附民公益诉讼工作。在等待上级批示的过程中，与刑事检察部门承办人沟通、讨论案件事实、证据等问题，同时将需要刑事部门补充的证据告知刑事部门。对于调查取得的民事诉讼证据，民事检察部门要在第一时间转交刑事部门，并与其沟通证据的证明目的、证明力等问题。对刑事检察部门需要民事检察部门调取的证据，也要积极了解情况，尽快调取。刑事检察部门要充分考虑公益诉讼案件的办案周期，尽可能为民事检察部门争取时间。如果无法在公诉时提起附带民事公益诉讼，民事检察部门也应当争取在刑事案件法院开庭前完成审查、审批、鉴定等工作，尽快提出附带民事公益诉讼。刑事检察部门提前介入的案件，如果发现有民事公益诉讼线索，应当立即上报分管检察长，再由分管刑事的检察长告知分管民事的领导，民事检察部门在接到通知后应当立即与刑事检察部门进行沟通，与刑事检察部门一同提前介入，从侦查阶段就引导公安机关办案。第四，矛盾解决。民事检察部门和刑事检察部门在办案过程中，出现矛盾和各种问题时，向各自分管领导汇报，分管领导召开员额检察官会议，两部门充分发表意见，再由参会员额检察官发表意见，最后由领导进行协商，为两部门寻求最优解决方案。

(二) 刑民一体化外部协调机制

外部协调机制是在办理民事公益诉讼中，检察机关与外部有关行政机关、法院、法人组织、企业针对办案中案情调查、司法鉴定、证据调取等方面进行协调、配合，相互提供和接受技术支持的运行机制。第一，检察机关牵头召开各行政机关联席会，订立检察机关与行政机关沟通机制会签文件。行政机关建立台账，将办理的案件告知检察院民事检察部门，以此接受检察机关的法律监督。民事检察部门从中可以寻找案件线索，如果发现涉及刑事犯罪线索，可移送刑事检察部门，由其依法移送公安机关。对行政机关怠于履职情况，及时与行政机关沟通协调，督促其依法履职。对一家行政机关无法解决的问题、或行政机关办理行政案件出现困难需要检察机关帮助的，检察机关可以通过依法发送检察建议、开展专项活动、牵头多家相关行政机关联合行动等方式，助力行政机关依法履职，推动其工作顺利开展，实现双赢多赢共赢。第二，民事检察部门向行政机关、有关企业、鉴定机构了解案件有关情况、行政机关职责范围、相关专业知识、调查证据、进行鉴定时，如果遇到双方无法解决的问题和难点时，民事检察部门向分管检察长汇报，分管检察长应当邀请相关单位召开联席会议，对相关情况予以协调、沟通。第三，在案件提起公诉或起诉到法院后，法院对案件的任何信息，刑事检察部门和民事检察部门都应当及时相互反馈，必要时召开部门间会议，共同商讨出庭时的有关对策，及时分配案件调查、举证质证、发表出庭意见时两部门的侧重点，为赢得诉讼成功打牢基础。

(三) 刑民一体化办案机制的启动

在该运行机制中，案件的启动方式是由刑入民，而非由民入刑。在实践中，刑事部门案件多、办案周期短，很难分出精力照顾民事部门。而且一般来说，刑事部门和民事公益诉讼办案部门分属不同的分管领导，是独立的两条业务线，刑事办案部门也很少能主动、积极地向民事部门提供线索。但大量刑事案件都存在提起公益诉讼的可能性，如果因为刑事部门的大意，让线索错失，就会损失大量民事公益诉讼案件，同时由于不能借助刑事部门的力量进行取证等一系列的工作，会导致取证困难、追回损失不顺利、办案效果不好等问题。因此，建立刑民一体化办案机制的第一步就是刑事部门承担提供案件线索的责任。对刑事检察部门进行相关培训，学习民事公益诉讼有关内容。当刑事检察部门承办人对刑事案件进行阅卷时，第一时间就应当判断该案件是否有成为民事公益诉讼案件线索的可能性，如果认为成立，就需要向民事公益诉讼检察部门移交线索，同时向刑事分管检察长汇报。在每个月月底，由案管中心对刑事案件进行梳理，如果出现漏报线索的情况及时移交。

四、刑民一体化办案机制顺利运行的保障

(一) 领导重视

检察机关的所有的职能部门工作目标是一致的，但不能否认具体工作部门之间存在矛盾冲突。由于刑事检察部门与民事检察部门工作内容各不相同，驱使部门容易采取机会主义行为，只追求眼前的部门利益，忽视检察工作格局的整体性，降低部门协调效率，增加协调成本。因此党组尤其是检察长的重视，是推进民事公益诉讼刑民一体化办案机制良好运转的根本。只有检察院领导真正将民事公益诉讼工作作为检察四大工作之一，认真培育和推进，树立全院一盘棋理念，内心足够重视、行动上给予大力支持，才能消除部门隔阂，真正实现刑民一体化办案机制落地生根。

(二) 统一思想

运转民事公益诉讼刑民一体化办案机制，不仅需要领导重视，还需要刑事检察部门和民事检察部门统一思想。首先，应当纠正刑事检察部门一种错误的思维，即认为办理民事公益诉讼与自己无关，这种协调机制纯粹是在帮助民事检察部门。其实办理民事公益诉讼是检察机关维护国家利益、社会公共利益的一种手段，也是检察机关四大检察业务之一。办理民事公益诉讼不仅是民事检察部门的责任，也是整个检察机关共同的任务。刑民一体化办案机制的良好运行是在完成最高人民检察院的工作部署，体现了检察人员的大局观和责任感。其次，刑事检察部门要认识到刑民一体化办案机制对自己办案也有极大的作用。民事检察部门办案过程中收集的证据经过转化成为刑事诉讼证据，能够帮助刑事检察部门充实证据、扎实办案成果、提高刑事案件办理质效，形成刑民共赢的工作格局。