网络中立：媒介架构视域下互联网规制的政策渊源与利益协商

易前良

引言

网络中立(network neutrality)要求网络运营商抱持中立的态度，不偏不倚地为各种设备、应用程序、用户提供连接和传输服务。网络中立作为一项规范互联网产业的传播政策，一直备受业界和学界关注，争议纷纷，不绝如缕。特朗普政府的政策取向与前任大异其趣，FCC(联邦通讯委员会)于2017年12月做出决定，废除奥巴马时期颁布的关于“网络中立”的行政法令，2018年6月11日正式生效。同期，加州遭遇历史上最大山火，伤亡惨重，被公众责难“应对无力”的州政府抱怨，由于消防局的无线流量超过之前购买的限额，网络运营商威瑞森公司(Verizon)对它进行限速，直接影响消防部门的工作效率。该“控诉”作为一份附件，出现在全美22个州政府要求恢复网络中立规定的文件中，正可谓火上加油，关于网络中立的争论与角力再起波澜[1]。

国内学者于2009年系统介绍网络中立论争的背景和概况[1]，此后，相关研究从三个向度展开，成为管窥美国互联网政策的重要切入点。第一，研究者认识到网络中立是“塑造美国互联网治理格局的关键”[2]，对政策落实、立法尝试和话语竞争进行梳理，阐明争论的实质在于“不同利益集团对网络接入控制与开放的权力博弈”[3]，因此，各届政府态度不一，随着网络技术的发展论争不断呈现出新的态势①。第二，关注网络中立的价值内涵及其对我国互联网治理的启示。有论者批评网络中立是西方“新自由主义”思潮的产物，“不可盲目引入我国”[4]。亦有观点认为，网络中立蕴含多元价值，有助于“推动政府发挥管理职能、保护公众基本权利和社会多元化治理”[5]，对我国具有积极的参考价值。第三，将网络中立置于言论自由的框架下，从宪法学角度探讨渠道规制的合法性问题，以及如何借助传播政策的干预维护“网络正义”[6]。

笔者在借鉴上述研究的基础上，从媒介架构的角度进一步拓展讨论空间，将网络中立政策视为互联网产业规制的一部分，梳理其历史渊源，剖析理论纷争背后的利益博弈。美国的传播政策因媒介而异，形成“分类规制”的传统，互联网迥异于此前各种媒介，需为之创制特定政策，网络中立正是在这一背景下诞生。紧扣互联网的媒介特质，有助于呈现网络中立及其论争的利益协商，已有研究对此缺乏足够关注。此外，美国的媒介规制是历时的连续体，互联网治理不过是其中的一个节点，网络中立是既有传播政策在新兴技术背景下的延展，欲窥其全貌有必要引入历史的维度。概言之，本文关注的问题是，作为互联网规制的一项重要原则，网络中立的历史由来为何？相关论争和政策立废的焦点是什么？反映了怎样的利益协商？下文先运用“媒介架构理论”对网络中立政策进行定位，进而以媒介演化和政府规制的互动为主轴，考察网络中立原则的历史由来，最后阐明论争焦点与深层原因。

一、媒介架构：网络中立的利益指向

以哈罗尔德·英尼斯、马歇尔·麦克卢汉和尼尔·波兹曼等为代表的媒介环境学派重点关注媒介和人类的互动关系，把媒介和社会总体环境联系起来，反对将媒介视为中立、透明的传播渠道，认为它具有内在逻辑，这一逻辑使之偏好承载特定的信息，媒介由此显示出强大的定义现实的能力[7]。基于媒介非凡的形塑力，信息载体、传输方式和传播内容之间构成不可分割的整体，换言之，媒介在社会实践中借助自身逻辑建构了多维度的传播空间和交往环境。无独有偶，法学家对互联网的认知与媒介环境学派互通款曲，跨学科学者的视域重合为媒介再思考提供了启发。法学教授劳伦斯·莱斯格(Lawrence Lessig)认为，互联网的设计具有独特的构型，为此他挪用建筑学中“架构”(architecture)的概念[8]，本意为“建筑物”和“结构”，这里喻指互联网是人类利用新兴技术建造的传播空间，这一空间反过来对置身其中的人类行为产生约束作用。为了深入分析网络架构特点，莱斯格援引尤查·本科勒(Yochai Benkler)的理论，后者建议将互联网的传播系统分为三个层次[9]：最底层是“物理层”，包括各种硬件设备和传输线路；中间层是“逻辑层”，指硬件设施得以运行的各种代码和程序，包括互联网的TCP/IP协议体系、传输标准和各种应用软件；顶层是“内容层”，指在前述硬/软件上被生产和传播的符号系统，包括各式各样数字化的文本(文字、音频和视频等)。

架构分层的认知模式可推及所有媒介，任一种媒介都为人类创建了独特的传播形态，由基础设施、传输机制(逻辑)和符号表征三个层面构成。以“演讲”为例，作为一种媒介和传播形态，物理层包括演讲赖以发生的室内空间和各种设备，逻辑层指讲演者使用的语法和修辞，内容指演讲呈现出来的语言及其表达的意义。再来看“电话”，物理层包括电话机及将其连接的线路；逻辑层指电信运营商主导的中心控制型传输机制，即用户拨号提出通信申请，运营商借助交换技术分配线路；内容指用户的通话信息。

媒介的各个层次由不同主体控制，因而产生权力和利益的纠纷。以互联网为例，物理层的终端(如个人电脑或手持终端)大部分为用户私有，连接终端的传输渠道(有线或无线网络)则由网络服务商控制，在美国主要指电信商和有线电视网络公司，为用户提供网络接入和传输服务。电信商多从贝尔公司发展而来，20世纪90年代美国的传播政策被自由放任思想所主导，贝尔公司大举进军互联网产业，通过市场策略加强对地方有线网络的控制，日益强盛，故网络运营商的主体可称为“贝尔阵营”。而逻辑层的利益主体是各大网络应用商，通过物理渠道接入互联网，在TCP/IP协议上借助各种应用软件为用户提供服务，如谷歌、微信和亚马逊等，属于“互联网阵营”。再来看内容层，不少是由专业的内容提供商控制，但生产内容的主体还是海量的用户，尤其是在当下的社交媒体时代。

网络中立强制电信和有线电视网等运营商，对各种设备、应用软件和内容必须一视同仁，不得“增/降”流量，或“偏好/阻绝”不同内容，或由于价格的原因而实行“差别待遇”。其实质是国家对互联网产业中的物理层进行管理，禁止跨层经营，即控制传输渠道的从业者不得在应用层和内容层施加影响，避免因资本的垂直整合带来利益与言论权的分配不公平。然而，这一原则实际上赋予了逻辑层和内容层更多的自由，广大用户和应用平台也因此获益，而渠道运营商的自主性则被相对剥夺，显然，网络中立在利益天平上倾向于互联网阵营和用户。

二、公共承运：互联网渠道规制的历史由来

网络中立政策的历史最早可以追溯到交通运输领域的“公共承运”(common carrier)原则，随后被沿用于国家对电信业和有线电视业的管理，进而在互联网规制中被重新命名，但始终未脱离“中立”的意涵。公共承运政策肇始于15世纪的英国，指政府依照法律对运输行业进行管制，规定从事公共运输的经营者不得拒绝顾客需求，且需一视同仁，“任何依据法律规定运输旅客或者货物的人，如果托运人或者旅客付出了运价，承运人不得拒载”。深受英国普通法传统影响的美国于1887年将该原则引入铁路运输业，联邦(《州际商事法》)规定，“铁路运输的承运方不得进行定价歧视”[10]。国家管制公共运输的理由是，铁路建设前期投入太大，公众对其依赖程度很深，为鼓励资本进入同时避免重复投资，政府特许行业垄断经营，但前提是经营者必须放弃一定的自由，中立地为消费者提供公共服务。

1876年，亚历山大·贝尔发明电话并创办“贝尔公司”和“美国电话电报公司”(AT&T)，电子媒介被广泛运用于日常生活，人类步入远程信息时代。贝尔公司的主要客户是东海岸大城市里的商户和有钱人，因利润稀薄无暇顾及中西部边远地区，为解决通话的问题，这些区域出现很多小型电信公司。1894年，贝尔的电话专利期满，更多小公司涌现并向大城市发展，对贝尔公司的电信业务构成竞争。同时，因为贝尔和其他公司互不连通，造成某些用户和企业为了能与同城的所有用户进行联络，被迫安装两条以上线路。研究者表明：“在1902到1912年之间，全美人口超过5 000人的城市中有一半以上存在两家以上电话公司的竞争。”[11]20世纪10年代，AT&T采用兼并、收购和提供网络连接等方法，消除各地小型公司的竞争威胁，建成一条横跨全美的通信线路，垄断远程通信业。时任总裁的西奥多·韦尔(Theodore Vail)提出“一个系统、一种政策、普遍服务”的口号，申明由一家公司经营全国性的电信网络符合公共利益，贝尔公司也愿意接受国家管制，一视同仁地为所有用户提供公共服务。事实上国会在1910年《曼·埃尔金斯法案》(Mann Elkins Act)中已将电话纳入公共承运之列[12]，1934年《通信法》(Communications Act)明文确认，并赋予FCC对此拥有管辖权。

FCC曾试图将公共承运原则适用于有线电视。从20世纪70年代开始，作为共用天线的网络不再满足于转播节目，开始远程播送付费节目，由此带有媒体性质。在有线网络运营商与政府多次博弈之后，《1984年有线电视法》最终明确有线电视具有媒体属性，运营者在费率定价和内容播出方面有一定自主权，但考虑到有线网络具有垄断性质并使用了城市空间这一公共资源，应承担公共服务的责任，因此必须无条件转播一些由政府指定的教育、文化类无线频道[13]。概言之，法院虽然否定有线电视适用公共承运原则，但认可FCC提出的“必载条款”(must-carry provisions)，要求有线电视网络公司必须牺牲一定的自主权。实际上，这等于将公共承运的原则“部分地”适用于有线电视网络，这为后续的网络中立论争埋下伏笔。

电话、有线电视和互联网虽然拥有不同的媒介架构，但随着信息和传播技术的发展在业务上趋于融合。《1996电信法》许可电信商进入媒体领域和互联网市场，加上电信业者通过购买有线电视公司的股份，慢慢将分散的网络统一为宽带系统，一方面在网络传输领域实现垄断，另一方面借助兼并有线系统从事内容分发的业务，实现互联网产业的垂直整合。贝尔系统在互联网产业领域趋于垄断的势头不免让人担忧。公共承运政策在大众传播时代并未完全适用于有线电视网络，2002年FCC的一项法令顺水推舟，索性解除有线电视从事宽带业务的公共承运性质[14]， 宽带运营商因此可以合法地给予消费者高低不同的顺位，偏好或歧视特定的应用和内容，通过这种方式让自己旗下的内容商网速畅通，打压竞争对手。网络不中立的情形不乏案例，研究者总结了五种歧视性做法：视频限制、服务器限制、固定的干线接入选择、过滤和排斥家庭网络。以“视频限制”为例，互联网公司借助流媒体技术为用户提供音视频服务，与有线电视的内容业务构成竞争，后者遂以流量堵塞为由限速，使对方的服务品质下降。

网络运营商与应用平台之间已出现利益冲突，2003年，法学教授吴修铭(Tim Wu)撰文指出：“防止‘歧视性服务’并非一个新话题，从传播规制的历史来看，政府曾采取‘公共承运’和‘限制垂直整合’两大政策，后来又废除了，但在互联网环境下这些政策需要重新审视，并赋予新的意涵。”[15]“公共承运”强调服务的普遍性，要求渠道经营者不得拒绝为公众服务；“限制垂直整合”属于结构性规制，禁止渠道运营商从事应用和内容业务，这两项政策自20世纪90年代中期以来被政府废除了。吴修铭认为，所谓“网络中立”是将其重新恢复并予以整合，强调传播政策不仅要确保用户能接入网络的“近用权”，而且要保障平等使用网络的权利。

监管机构随后作出回应，学术议题转变为政策议程。2005年8月，FCC发表声明，将网络中立阐述为“四项原则”②。从长时段来看，联邦政府对该政策的执行力度不一，大体分为三个阶段：小布什时期(2005—2009年)为“轻规制”，确立网络中立的规制原则，却并未严格实施；奥巴马时期(2009—2017年)为“强规制”，FCC出台更严格的法案，在四项原则基础上新增“禁止差别待遇”和“透明化”两项；特朗普时期(2017年至今)为“去规制”，行政法令被废除。再横向来看，法院、州政府与联邦政府的态度也不一致，分歧关涉利益，制度化的本质是确立利益均衡的机制，当政策进入公共讨论层面，利益角逐外显为价值之争，对立双方都认可互联网规制目标指向“创新经济”和“言论自由”，但是在具体理解上存在较大分歧。

三、技术创新：渠道规制的产业影响之争

创新是“把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的‘新组合’引入生产体系”，所谓经济发展就是这种“新组合”不断被实现的过程[16]，在熊彼特看来，技术创新是经济发展的原动力，创造性地毁灭旧产业，催生新产业，但法律和政策具有一定能动作用，可促进或延缓这种趋势。那么，网络中立能否促进互联网技术的创新？支持者从互联网的逻辑层出发，定义其独特的价值禀赋，认为网络设计的“端对端”(end-to-end)原则决定互联网是自由空间，促成新兴产业的蓬勃发展。“端对端”的要义是连接端点与端点的网络简单而灵活，其功能止于中立地传输数据，各种智能服务由网络边缘的终端来实现[17]。换言之，物理层的网络渠道应尽量不干预应用层和内容层，以确保新的端点、应用和服务源源不断进入网络世界。依据该原则，任何尝试从事应用层创新的活动者，无须征得网络渠道的许可，只要遵守TCP/IP协议接入互联网，并具备撰写代码的能力，就可望实现创新。舒维克(Barbara V. Schewick)用大量实例证明：“从人类创新史的观点来看，过去至今所有出现过的技术架构，似乎都很难和现今的互联网相比，很难集结到数量如此庞大的创新者和创新活动，互联网无疑是史上难得一见的创新平台。”[18]网络中立的倡议者认为，随着互联网的快速商业化，电信资本对网络的控制能力日益增强，互联网原初架构的自由秉性正在丧失，渠道对应用层和内容层的歧视行为违背了“端对端”原则。为了保护新的竞争者，政府必须进行干预，确保所有使用基础网络的经营者无论规模大小，都能拥有在市场从事公平竞争的机会。在赞成者看来，互联网区别于其他媒介弥足珍贵的架构特质，就在于“网络”保持“中立”，正如吴修铭所言，“网络中立”不过是“端对端”原则在21世纪初一种更为简练的表达而已[12]。

20世纪70年代末以来新自由主义成为全球化主导思想，政府被认为要尽量少干预市场，《1996电信法》集中体现了“去规制”思想，构成互联网快速商业化的制度背景。网络中立的反对者基于这一“共识”，认为强制性让渠道运营商提供标准化服务将带来三大后果。第一，网络中立意味着运营商只能提供一种产品，消费者无从选择“优质服务”，对于应用平台和用户来说并非好事。第二，渠道是稀缺资源，运营商在竞争环境中根据价格信号对使用者“区别对待”，有利于高效利用流量资源，解决网络拥堵的问题。第三，网络中立在某种程度上取消了运营商的经济自主权，导致投资动力不足。

因此，渠道规制或许有利于应用层的创新，却不利于物理层的创新，基础层的技术滞后最终会制约互联网产业的整体发展。此论并非虚言，自2015年网络中立的强度规制以来，美国宽带基础设施投资出现2009年来的首次回落，2015年和2016年全美宽带投资总和同比下降3%和2%[19]。基于以上看法，克里斯托弗·尤(Christopher Yoo)提出：“面对技术发展的高度不确定性，对于互联网产业发展带来的种种问题，应以一种更恰当而谦卑的方法给予包容，而不是把‘网络中立’这样的观念强加其上。”[20]

四、言论自由：媒介架构的角色定位之争

美国宪法第一修正案保护公民的言论自由，传播政策的制定必须以此为出发点，所以，网络中立不仅牵动技术创新和产业利益，与言论自由亦不无关系。问题是，物理层、逻辑层和内容层的不同控制者都有言论权，优先保护谁？网络中立的支持者认为，应用服务商和普通用户直接生产和接收信息，其言论自由最值得保护，如果听凭网络运营商提供差别服务，将侵害一般大众获取信息的“知情权”，进而影响民主社会的健全发展。反对者则认为，提供宽带接入服务的有线电视网本身拥有言论权，限制某些内容和应用的接入也是一种表达行为，理应受第一修正案的保护。可见，争议的关键点在于有线电视网络作为宽频接入的服务者是否拥有言论自由权。

媒介的市场形态被区分为“传输服务”和“信息服务”，前者因无关言论必须接受政府规制，后者属于言论范畴受第一修正案的保护，拥有自主的内容编辑权。电报、电话属“传输服务”，报纸、无线广电和有线电视属“信息服务”，其中报纸受宪法保护程度最高，无线广电次之，有线电视再次之。政府据此发展出四种政策模式[21]：(1)不管制模式，指报纸等印刷媒介属于私人言论，政府不得干预；(2)公共承运模式，适用于电报和电话，要求中立地为消费者提供公共服务；(3)公众委托模式，意指广播电视媒体占用无线电频率这一公共资源，实际上是受公众委托从事信息传播的业务，政府可以管制，但具有一定的自主权；(4)线缆模式，适用于有线电视，下文详述。

FCC为保护无线广电产业，曾一度将有线网络定性为“传输服务”，规定不得从事远程播出业务，1997年特纳广播公司状告监管机构违宪，剥夺了有线网络经营者的言论自由权。最高法院裁定结果为：其一，有线电视网络在节目播出的过程中实际上发挥选择、编辑的功能，与广播电视媒体类似，属于“信息服务”范畴，拥有一定的“编辑裁量权”；其二，有线电视网络具有一定的公共性质，从业者必须把州政府指定的某些频道纳入播出列表，即遵循“必载规定”[22]。该判决表明有线网络兼具信息服务和传输服务的双重属性，一方面拥有言论表达权，另一方面仍须部分承担公共承运的责任。

以1996《电信法》出台为标识的“去规制化”浪潮在美国愈演愈烈，流风所及影响世纪之初的互联网政策。2002年，FCC试图解除互联网产业的行政规制，在法令中指出，因为有线网络公司提供宽带接入服务，协助用户完成信息的存储和编辑，与中立传输的电信服务全然不同，故不受“公共承运”和“必载条款”的约束，实际上解除了宽带服务的“传输服务”属性。论者对此颇有微词，认为“宽带服务者从来没有宣示过任何编辑政策，因此，限制某些应用和内容的歧视性行为很难说是一种编辑裁量权，如此一来，要求宽带运营商保持网络中立，算不上是对言论自由的伤害”[6]，角色定位之争源于有线网络架构的双重属性，导致“公说公有理，婆说婆有理”。但从传播政策和司法实践的历史来看，宽带接入具有“信息服务”的性质是不争之事实，因而受宪法第一修正案的保护，这使得网络中立的立法在短期内难以实现。

五、元媒介：互联网规制利益协商的难题

围绕“网络中立”展开的论争不仅表现为话语歧异，还表现为政策实施的反复不定，这与党派利益、监管者的个人偏好不无关联。民主党代表中产阶层和互联网新兴企业的利益，奥巴马政府力推网络中立，而共和党倾向于维护电信巨头等传统行业的利益，现任FCC主席潘基特(Ajit Pai)曾是有线电视网络巨头威瑞森公司的高管，特朗普政府废除网络中立政策不难理解。透过种种外在的政治因素，一个更值得深究的问题是，网络中立政策本身为何会引发如此广泛论争，是否与互联网媒介的技术特质有关？

媒介技术在产业化过程中会带来权益分配的冲突，媒介规制的本质是利益协调，通过特定程序将某种知识和理念上升为普遍周知并须遵守的规则，形成传播政策，这一过程就是针对“技术”的制度化。在社会建构理论看来，将关于媒介的某种知识客观化而为政策，只是建立了“初级秩序”，此外还需要建立“次级秩序”，要解释与证明政策何以会如此，使之在主观上听起来可信，这一过程即“正当化”[23]。网络中立最初是由学界提出来的理念，在美国特定的政治语境中被制度化为传播政策，但一直以来无从通过立法，而且政策落实兴废不定，表明该政策尚未解决“正当化”的难题，它源于既有制度文化无法协调互联网技术带来的利益多元化问题。

信息与网络技术是互联网架构的基础，具有前所未有的“兼容性”，过去所有的表征符号如文字、图像、语音和影像，以及承载这些符号的专属媒介都可以被重新整合在统一的软、硬件平台上，研究者因此将互联网称为“元媒介”(meta-media)[24]。极具兼容性的“元技术”将先前所有的媒介予以整合，使得互联网架构变得异常复杂，成为一种高维度的媒介。物理层的终端可以涵括电视机、个人电脑和各种手持设备，线路涵括电信网络和有线电视网络；逻辑层综合了集中式和分布式两种传播机制，并不断创新各种应用程序；内容层则可以存储、编辑和传播任何形式的信息。高维度的架构使主体更加多元化，控制的权力趋于“去中心化”和“离散化”，与此同时，主体之间的利益关系变得更加复杂而难以平衡。

一方面，“元技术”使互联网产业利益主体多元化，另一方面，既有传播政策的知识图式却是二元框架的，经济层面旨在调整“媒体—消费者”的利益，政治层面旨在调整“媒体—公民”的言论权。进言之，传统的制度文化集中关注的问题是，政府是否要代表消费者(公民)，并以何种形式对媒体进行规制，以平衡双方权益。在规制过程中，宪法第一修正案再对作为规制者的政府进行约束，因此，利益主体不会超过三个。二元框架的知识图式无法应对元技术的规制，互联网产业的利益主体可层层细分，粗略来看可分为网络运营商、互联网服务商和普通用户。进一步细分，网络运营商又包括电信商和有线网络公司，互联网应用又包括操作平台、浏览器及在其上运营的其他应用，利益诉求各有不同。那么，在多元主体的权益博弈中需要优先保护谁，二维框架的规制理念无力解决该难题。

结语

关于网络中立的讨论应结合互联网作为媒介的技术架构，并置于美国传播政策变迁的历史背景下，才能清晰呈现政策论争的脉络及其利益协商。作为互联网产业规制的一种理念，网络中立试图对物理层的渠道进行限制，构建以“创新”和“自由”为目标的行业秩序。揆诸历史，渠道规制可追溯至美国针对电话、有线电视网络公司分别采行的“公共承运”政策和“必载条款”，学者结合互联网的媒介特性将其重构为“网络中立”，旨在强调渠道经营者不仅要确保网络开放，而且要为互联网应用和用户提供无歧视的传输服务。网络中立本质上是通过规制物理层达到保护应用层和内容层权益的目的，由此产生的分歧聚焦在如何理解“创新”和“自由”的问题上，以及要优先保护谁的创新和自由。当前，网络中立的理念已被客观化为公共政策，但在实施层面多有反复，更无望通过立法，凸显出互联网规制的“正当化”难题。深入来看，这一难题源于互联网技术与制度文化的悖异，极具兼容性的“元技术”使互联网产业利益主体多元化，而建基于“媒体—消费者”“媒体—公民”二元框架的既有制度文化无法有效协调多重博弈。信息和传播技术仍在高频迭代，充满种种不确定性，人类对此缺乏充分认知，因此，一方面需要不断释放关于互联网的想象力，另一方面在规范新兴产业的问题上须抱持更谦抑的态度。

注释：

① 见邹军：《“网络中立”论争新趋势及启示》，《新闻与传播研究》，2015年第6期。其指出，论争呈现三大趋势：从政治斗争回归技术之争；从网络中立走向技术中立；从立法推动到追求达成共识。

② FCC, Policy Statement(FCC2005-151)，四原则为网络使用者的四项权利：自由访问网络内容、自由使用程序、自由添加个人设备、自由获取关于网络服务的信息。