政府采购法制现代转型之逻辑基点与制度重构

肖北庚

肇始于21世纪初因应加入WTO实践之需，在借鉴与接轨理念上形成的政府采购法制，其内在不和谐、不协调十分突出。期间为消解《政府采购法》与《招标投标法》内在矛盾与冲突，遂分别出台了实施条例，为因应行政审批体制改革需要，于2015年修改了个别条款。然理论界与实践界普遍认为，规则细化与条文修改并未解决政府采购法制内在冲突及其实践中存在的根本问题①。其实，历经近二十年实践后，政府采购法制形成的时代背景发生了深刻变化。无论约束政府采购立法的政治、经济、技术等条件，还是立法本身的准则都发生了根本变化。藉由细则制定和个别条文的修改，显然不能适应政府采购法制逻辑演进之需要。顺应时代发展，中央全面深化改革委员会2018年通过了《深化政府采购制度改革方案》，将改革目标定位于“采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”，这一目标定位是对政府采购法制及其实践所处的现实基础之根本变化与科学立法要求的系统化回应，本质上要求从顶层设计视角全面系统变革现行政府采购法制。现行政府采购法制及其实践存在的根本问题也只有在这种变革中得到解决，走向现代政府采购法制是其自身演进的逻辑必然。

一、采购行为性质定位：现代政府采购法制转型之逻辑基点

顶层设计政府采购法制的制度变革，首要的是寻找到统摄变革理念和重构制度规范的根本准则，探寻贯穿整个制度设计的核心变量和要素，进而以此为基点重构制度。法律作为规范人们行为的准则，欲对行为进行规制莫不先需准确定位行为性质，行为性质定位是行为规制之基石，这也正是现代政府采购法制转型之逻辑基点。

概法律之精要，莫重于对其所规范行为之准确定位。无论视法律为立法者缜密思考并详细制定的规范，还是视法律为具有一般性和确定性并为个人心智所不及而在人类实践活动中得到普遍遵循的规范，都是建立在对其所规范的行为定性基础上。前一法律观则主张立法权力“所立基于的乃是一种有关他所制定的法律应当拥有某种属性的共同意见，而且也只有当他的意思表示拥有那些属性时，他的意志才能获得这种意见的支持”，“这种意见所关注的并不是立法机构所决策的特定内容，而只是立法者旨在颁布且人们唯一愿意给予支持的那类规则的一般属性。”[1]规则的一般属性本质上是契合行为本质的属性，缺乏这种属性的法律规则就难以被有效遵守。后一法律观则直接宣称法律“是人之行为且非意图或设计的结果”，大多数行为规则的“第一属性来自他们在个人的行为中为行为者所遵循，但又不是以阐明的(‘形诸于文字的’或明确的)形式为行为者所知道。这些行为规则在那种能够被明确描述的行动的常规性中呈现自身……”[2]，行动的常规性本质上承载着行为本身的内在规定性。表面上看，后一法律观突出法律出自人之行为本身，前一法律观强调法律是立法创制之结果，实质上立法者所立善法也必然以其所规制行为的准确定性为基石。可见两种迥然相异的法律观在规制对象行为性质决定法律规范内容上有了一致性。以法律所欲规范的行为性质准确定位为法律规制起点是客观的、先在的准则，只有坚持从这一高度聚焦问题，才能制定出获得社会所信奉的法律。

客观的、先在的法律规制之行为性质定位是立法的逻辑基点，那么政府采购行为究竟该如何定性？从政府采购资金的来源、使用和支付流程与采购主体等视角看，政府采购本身属财政支出范畴。政府采购作为获取满足政府自身运转所需物资及履行向社会提供公共服务职能并由政府运用财政预算资金支付对价的购买行为，从购买的视角看属于政府采购；而从购买物品与服务的财政资金使用视角视之，其又是财政支出。两者恰如同体的硬币两面，政府采购与财政支出同体。政府采购资金与财政支出资金在现代预算制度下都是通过预算而获得的，财政支出资金本质上是政府预算资金，通常包括政府人力资本开支、政府补贴、政府债务利息开支、建设性资金开支、政府行政性开支和满足公共服务开支等费用构成，后三种预算资金通常以政府采购方式支出。最早实现政府采购法制的英国，其预算法将财政支出资金分为工资、采购支出与小额支付三大类[3]，政府采购资金来源于预算中的财政支出资金并占主要部分。整体看，国家政府采购资金属财政支出资金，是财政预算资金的主要部分②，政府采购资金与财政支出资金同源。在现行预算制度下，政府采购合同履行完后，支付给供应商的资金通常由国库集中支付。政府采购资金通过预算获得，经过法定程序和方式并通过验收后，实行集中采购的采购资金通常由政府财政部门支付，属财政支出支付。政府采购主体是为履行向社会提供公共服务职能和保障自身运转而向供应商支付财政资金购买物资与服务的行政机关。无论是集中采购、单位自行采购还是工程招标采购，其主体都是通过预算获得财政资金的行政主体，与财政资金支出的主体为同一主体。政府采购支付主体与财政支付主体同一。可见政府采购本身就属于财政支出，当然财政支出的范围显然广于政府采购，不能反之将财政支出等同政府采购。由是，政府采购行为之财政支出性质定位是遵循法律精要，规制现代政府采购行为的逻辑基点。

政府采购本质上属于财政支出，但现行政府采购法制定时，特定的立法实践忽视甚至遮蔽了这一本质问题。现行政府采购法制缘起于社会主义市场经济体制建立过程中地方政府开启的旨在控制行政权滥用以提升财政支出效率的政府采购试点工作。为维持政府采购试点发展的良好势头，解决当时“政府采购中还存在着采购规模不大，采购的货物、工程、服务范围偏小，机构的设置及其职责不明确，运作不规范，各地发展不平衡，以及政府采购制度难以推进等问题”，推动了政府采购法的起草。1999年4月，全国人大财经委成立政府采购法起草小组，开始政府采购法的起草工作[4]。2001年我国加入了WTO后，为履行入世后我国将尽快加入WTO《政府采购协定》之承诺，进一步推动了政府采购法的出台。提升公共资金使用效率和抑制政府腐败问题的政府采购实践，以及适时加入WTO的开放实践，主导了当时政府采购立法的理念和制度设计。政府采购法主要是在借鉴《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》基础上，遵循效率与控权的理念，将政府采购作为财政资金分配、使用和管理的有效手段而进行制度设计。这一制度设计实践本质上将政府采购作为财政支出方式，而非财政支出本身。

当今我国进入新时代，约束政府采购法制的客观条件发生根本变化，遵循政府采购之财政支出行为性质定位成为政府采购法制变革的逻辑必然。作为政府采购制度基础的财政制度已由公共财政迈向了现代财政制度，财政成为国家治理的基础和重要支柱[5]，全面实施预算绩效管理已成为现代财政的核心内容，依财政支出资金性质对政府采购资金实行全面绩效考核已成现代财政制度不可或缺的内容，政府采购之财政支出性质日益彰显。约束政府采购主体权力配置的行政许可制度也走向了“放管服”改革，“放管服”改革尽管是针对行政主体与行政相对人关系的改革，但其理念适用于政府采购主体权责配置，在政府采购制度上的应用就是要放权于采购人和强化事后监管，本质上需强化政府采购与财政支出行为的同一性。从为加入WTO开放政府采购制度做准备的入世初期已走向加快加入GPA协定的全面深化开放时代，加快加入GPA谈判一定程度上就是要回应欧美等GPA成员方对我国提出的衔接《政府采购法》与《招标投标法》之法律调整要求，彰显政府采购之财政支出行为性质是促使两法衔接的核心要素。不仅规制政府采购的客观条件发生了变化，立法内在遵循也由侧重回应社会实践迫切需要走向科学立法。科学立法是一个内涵极为丰富的概念，在立法体制既定的情况下，立基于行为性质定位上的立法是科学立法的重要侧面，对欲规制的行为性质准确定位是其基点。政府采购法律所立基的时代背景之根本变化，必然要求政府采购之财政支出行为定位为政府采购法制现代转型之逻辑起点。

二、偏离财政支出本质：现行政府采购法制之根本困境

政府采购财政支出行为之定位是立法之基石，以此视角观之，现行政府采购法的根本困境恰恰也在于制度设计偏离财政支出行为本质。一般认为现行政府采购法制及其实践核心问题包括采分散立法模式、政府采购法律体系自身矛盾、政府采购价值目标落空、政府采购监管效率不高，等等，实际上这是外在形式问题所在。如果透过外在形式深入到内在本质视之，根本困境可归结于立法模式和制度设计背离财政支出行为性质定位。

宏观上看，无论是理论界还是实践界普遍认为政府采购法制的根本问题是《政府采购法》与《招标投标法》两法并存及其冲突，过往理论界对政府采购法律体系局限性的探讨视角多局限在此视域③，实践部门也曾试图通过制定两法实施细则来消除冲突。形式上看，两法的冲突确实是政府采购法制的根本问题，毕竟“法律可以容忍事实上的困难，但法律不能容忍不一致性和逻辑上的缺陷”[6]。事实上这种冲突与当时立法忽视政府采购行为本身的性质而过于重视解决实践问题和对接国际法制不无关系。

众所周知，现行政府采购法制作为解决改革开放实践中出现的规范行政权、控制腐败和提高财政资金使用效率之立法，最初是为了解决工程建设领域里的质量和腐败问题而于1999年出台了《招标投标法》，其后为解决公共资金使用效率低下和具体使用中的腐败问题又制定了《政府采购法》，进而形成了效率与控权立法范式的政府采购法制体系。在当时不同行政部门以其在行政权力构架中享有的职权主导相应法律规范起草的立法体制下，不同行政部门起草规范不同采购对象的法律之现实形成了国家发展与改革行政部门因享有重大工程项目监管职权主导了规范工程招投标的《招标投标法》起草；而财政行政管理部门因享有财政支出管理权而主导了货物与服务及部分工程采购的《政府采购法》起草。不同行政机关通过行使立法提请权和法律起草的调研、草案拟订活动形成了政府采购法制的行政主导立法模式[7]。行政主导政府采购立法实践衍生了行政机关争夺工程招标投标和货物与服务政府采购行为监管权的行政机关巩固和扩张部门权力的客观现实，人为强化了以采购对象分别规制具有内在统一性的财政支出行为，割裂了政府采购财政支出行为的内在统一性，进而造成政府采购法律体系自身冲突。片面重视实践问题的解决忽视了财政支出的一体性，进而割裂政府采购客体的统一性，分别按工程和货物与服务采购对象、具体采购方式的不同而进行立法，从而造成了政府采购法制中规范工程招标投标的《招标投标法》与主要规范货物与服务采购的《政府采购法》并存之现实。“两法在主体范围、监管机构、废标条件等方面都存在矛盾和不一致”[8]，造成了政府采购法律体系的冲突和矛盾。

强调国际接轨促成了实务部门急于满足WTO对我国加入《政府采购协定》一般要求而出台《政府采购法》，“立法者仅将吸收和借鉴国际组织发布的规范与国际条约中的既存制度作为立法的合法性考量，有意或无意忽视吸收和借鉴的合理性及相关因素探究”[8]。政府采购行为性质定位难以成为立法者关注的核心要素，强化了重视采购实践的政府采购立法对政府采购行为性质的偏离，与国际接轨亦成为促成政府采购法制内在不和谐、不协调的外部力量。

现行政府采购法制背离财政支出行为性质定位所产生的制度内在矛盾与不完善之宏观问题，微观上体现为采购主体职责不够清晰、交易规则欠科学和效率低下、政策功能不完备与监管机制欠周延等问题。

忽视政府采购财政支出行为性质定位的现行政府采购法制，在采购当事人职责设计上，主要规范采购人、代理机构和评审专家在政府采购中“采”的责任，缺乏作为财政支出主体的采购人对支出需求和绩效担责的规范设计，忽视采购人对采购需求和采购结果担责的规定。现行法制尽管规定了政府采购主体选择代理机构、遵守法律程序与方式和依法签订政府采购合同的权责；规定了代理机构和评审专家遵守采购程序的责任；核心的采购需求与采购结果责任缺失使采购人主体责任既模糊又不周延。实践中导致采购需求不规范、采购结果背离效率等均难以追责，进而使得采购人和其他采购当事人认为，只要遵守了法定采购方式和与采购方式对应的程序，就无须承担政府采购法律责任。政府采购实践中公开招标被操作、注重采购价格、忽视采购质量与效率等现象时有发生，政府采购法制的“效率”与“控权”目标虚置、高价采购与低价恶性竞争同时并存等现象均与此种政府采购主体职责法制规定有关。

忽视政府采购财政支出行为性质定位的现行政府采购法制在采购交易规则上，不考虑作为财政支出基础的采购需求，将政府采购简单地等同为财政支出方式，对财政支出与采购需求的内在关联及其考核准则缺乏规定，导致采购流程中采购需求缺失。虽然现行法制“采管”分离、供应商准入资格、公开招标为主与其他采购方式附条件、采购过程信息公开、专家评审、侧重第三人权益保障的质疑投诉等规定符合市场经济要求的公平竞争规则。形式上看，确定公开竞争交易规则，由于采购需求不明确，供应商竞争报价未建立在明确的采购需求基础上，缺乏以采购需求和效率差异要求的合理选择采购方式之准则，缺乏依据不同采购需求适用不同评价方法的评审制度，加之政府采购验收管理制度过于宏观且欠操作性，交易规则不够合理与欠科学较为明显。实践中“采购方式适用错误、评分方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题”就是由政府采购交易规则此等缺陷造成的。

忽视政府采购财政支出行为性质定位的现行政府采购法制在政府采购公共政策规定上，将政府采购简单视为财政支出方式，仅从物品直接购买上设计政府采购公共政策，未从财政支出整体功能上考量政府采购公共政策制度设计。尽管规定了一系列政府采购政策，然政府采购公共政策的具体标准或过于宏观或由政府部门和地方政府主导制定，国货标准至今未出台，缺乏体系化的政府采购公共政策。政府采购公共政策功能的残缺不全，制度漏洞在实践中极易被利用，制度功能必定有限。加之前述的采购需求职责不明确，采购主体执行政府采购公共政策的积极性不高，现今政府采购“不但存在已有扶持政策不落实的问题，也存在地区或行业保护趋势明显的问题”。

忽视政府采购财政支出行为性质定位的现行政府采购法制在监管制度设计上，侧重于采购环节。具体内容局限于对采购程序的监管和质疑投诉的处理，忽视了财政支出链条上的资金分配和支出效果的监管，缺乏对采购人制定采购需求约束机制的规制；尤其缺乏以质量、价格、效率等核心要素构成的对采购结果进行评价的制度规范。“在解决程序空转、效率低下、无人对采购结果负责等问题上制度规范不足”[9]，为理论与实践部门所普遍诟病，其根本在于监管机制设计仅关注采购环节，忽视了采购资金的获取与支出效果评判。

三、财政支出本位：重构现代政府采购法制之根本遵循

政府采购法制及其实践问题症结在于未对政府采购行为进行准确定位，本质上是立法时特定时代背景使然。“法律随着它所调整的社会运动的主流向前发展”[10]，随着政府采购法律规制立基的约束条件之根本变化，现代政府采购法制应遵循科学立法，立基于政府采购是一个完整和体系化的财政支出行为，以财政支出行为本位重构政府采购法律体系。

宏观上看，财政支出是以获取支出资金之预算分配为起点、以支出财政资金之预算执行为核心环节、以支出绩效考核之预算监督为保障的财政支出行为体系。建立在财政支出定位下的政府采购制度必然要求：规制编制内含采购需求与列明预算资金的采购项目、规制内含预算和采购政策的采购需求、规制以公开竞标为核心的采购交易行为与采购预算绩效考核等内容，其实质就是按照“标准科学、规范透明、约束有力”[11]的现代预算制度要求规制作为财政预算支出的政府采购全过程。其中政府采购需求与目标贯穿于整个政府采购，采购需求与目标是前提，采购需求及其目标是否实现是核心，而保障其实现的是绩效考核。形成“政府采购预算绩效目标确立、政府采购财政支出绩效评判、政府采购结果与采购政策绩效评价”的绩效管理机制。

微观层面上，财政支出权责配置、功能和监督准则等同样也要求作为财政支出的现代政府采购法制构建绩效管理机制。

在财政支出权责配置上，作为国家治理体系内容之一的现代财政制度确立了“权责清晰、财力协调、区域均衡”[11]的央地财政关系。权责清晰本质上要求在中央和地方间具有清晰的财政事权与支出责任划分，其对财政支出行为要求则是支出责任以清晰的财政事权为基础，这为准确规制政府采购主体职责提供了遵循。依据“权责清晰”内在要求，事权是政府采购主体获得财政资金的前提和基础，财政支出资金的预算分配要以政府采购主体承担相应的政府职能即一定的事务为基础。“从总体上看，政府的一项预算实质上就是某个组织的一项行动计划，因为它把做特定事情的权力授予了特定机构，而不是对正当行为规则所作的一种陈述”[1]。因做特定事的权责而获得了财政资金，财政资金的支出要有助于履行事权。而“区域均衡”本质上“规范基本公共服务共同财政事权的支出责任分担方式”[12]，在一定程度上要求财政支出有助于“稳步提升区域间基本公共服务均等化水平”，政府向社会提供基本公共服务是现代财政制度下政府事权之一。由是，政府采购所承载的职能就包括提供公共服务，政府采购不再局限于政府满足自身运转所需资源的保障性采购，还包括履行政府自身职责的职能性采购。现行偏离财政支出本质的政府采购法制突出的是保障性采购的效率和对保障性采购过程的权力控制，难以满足职能性采购，尤其是当今PPP模式的政府采购和政府履行向社会提供公共服务之职能性政府采购，这一类采购不仅包括效率而且包括政府采购政策目标。将政策目标融入采购需求中去，进而以采购质量、价格、效率与政策功能等具有绩效内涵的要素去评判政府采购财政支出才更具合理性与正当性，正是这种合理性要求绩效管理成为现代政府采购法制的核心机制。

从功能上看，现代财政支出的功能从公共财政制度下的“优化资源配置、调整收入分配和促进经济稳定”走向了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”[13]。这意味着优化资源配置不仅仅在于促进经济稳定，而更在于维护市场统一与促进社会公平，进而达到实现国家长治久安。从“维护市场统一”视角看，优化资源配置本质上就是要发挥市场在资源配置中的决定作用，而市场对资源的配置形式上看是物与资的配置，实质上则是对附着在物与资上的权力(或权利)之配置，客观要求赋予市场主体更多的参与权利。“市场不仅是社会的基本体制，而且成为法律的关键体制。法律的作用仅限于(至少在理论上)使市场不受束缚地发挥作用”[10]。所有潜在供应商平等地参与政府采购市场竞争的交易规则是市场不受束缚地发挥作用的前提，应为政府采购交易行为的基本规则。然“通过鼓励在其成员之间的无节制的竞争，造成一种不稳定的平衡。当这种无节制的竞争时刻到来的时候，一个转折时期也就开始了”[10]，这个转折并不是完全的转变而是优化资源配置，还要关注“促进社会公平”，短期的促进公平就是向社会提供均等化的公共服务，长期的促进公平就要有助于实现调整经济结构、转变经济发展方式之宏观调控功能，这个转折是一个由自由竞争向市场竞争与宏观调控有效平衡的转折。由是，政府采购功能进一步由维持政府日常运转扩展到引导经济发展走向与趋势的宏观调控。宏观调控职能的全局性和总体性决定政府的财政执行权必然包涵比受到严格限制的行政权更多的自由裁量权，当财政执行权针对具体的人和事时通常要依据宏观调控要求作出政策选择。基于财政支出本质的政府采购制度设计也必然要有助于有效平衡市场竞争与宏观调控政策目标。现行偏离财政支出本质的政府采购制度侧重于控制采购人“经济人理性”倾向的程序控权，难以有效平衡市场竞争和政府采购政策功能，只有按不同采购目标分类评判的绩效管理机制方可实现此种平衡。

在监督管理上，作为现代预算核心内容的财政支出需接受全面绩效管理。这种监管理念突出“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程”，“既关注预算资金的直接产出与效果，又关注宏观调控政策目标的实现程度”[14]。绩效管理在政府采购上体现的是获取采购资金的预算安排、内含政府采购各种政策目标的采购需求、具体的采购程序和采购方式、作为财政支出效果的采购结果等要素应当有机关联并服务和服从于全面绩效管理要求。现行突出采购过程监管的政府采购制度，既未将采购预算编制、采购过程与采购结果进行内在有机关联，又对政府采购公共政策功能关注不足，显然与现代财政支出的绩效管理制度不融洽。现代预算绩效管理因其关注作为财政支出的政府采购全过程和统筹兼顾各种政策功能，有助于摆脱现行政府采购制度之上述困境，采用绩效管理机制无疑应是政府采购法制现代变革的理性选择。

财政支出本位在政府采购法制创新中的具体应用与展开便是“采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备”的现代政府采购法制。

从本质上看，作为财政支出的政府采购首要要求是：对作为财政支出主体的政府采购主体是否按照财政支出目标要求执行政府采购及其采购结果是否达到目标要求进行管理，对采购主体在采购各环节中是否履行自身财政支出职责进行考核。政府采购主体在具体采购中的职责规定是对其财政支出进行管理与考核的前提与基础，“只有当行政部门(支出必须经过它的手)对作为支出根据的计划和计算负责的时候，才能希望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断”[15]，财政支出才可能藉由此种关心与判断获得效益。这客观要求厘定采购主体在编制采购预算和制定采购需求时是否符合财政支出目标要求、在执行政府采购中是否遵循优化资源配置之准则、采购结果是否实现财政支出目标等职责。上述职责清晰，采购人的采购行为才有章可循，采购职责才会对采购主体构成硬约束。

从功能视角视之，“优化财政资源配置、提升公共服务质量”是现代财政制度的核心职能，其内在要求在于充分发挥财政支出所承载的现代财政功能，获得最大财政支出效益。作为财政支出的政府采购本质上是一种内涵公共目标、具有公益本质的购买行为，购买行为应遵循市场规律、服从自由竞争规则；公益性特征又要求其承担公共服务职能并服务于政府采购公共政策目标，两者均不得偏废。仅关注效率与控权的现行政府采购法制因有所偏废而科学性不彰、效率有限。由是，有助于发挥财政资金支出效益和有助于实现财政资金支出绩效目标的制度框架成为政府采购法制现代变革之应有逻辑，平衡市场竞争和公共政策功能实现的高效科学交易规则应呼之而出。

从过程来看，财政支出是一个由“预算分配、预算执行、预算支付和预算评价以及以评价为基础的下一轮预算分配”构成的闭合环节，是一个统一的、完整的过程。财政支出本位要求依据其统一的、完整的过程特性设计政府采购监管制度，进而保障财政支出绩效目标的实现。在政府采购预算编制时，要对采购项目是否符合财政支出绩效目标进行监管，将“绩效目标与预算同步批复下达”；在管理格局上，要遵循现代预算绩效管理要求构建政府采购政府预算绩效管理、部门和绩效单位预算管理、政策和项目预算绩效管理的整体格局，形成涉及规范各类财政支出主体和全部采购对象的绩效管理格局。现行的政府采购监管在监管环节上主要是对政府采购过程即财政支出环节进行监管，缺乏分类监管；在监管客体上主要是对货物、服务采购进行监管，缺乏对重大项目与工程的监管，监管环节存遗漏，监管范围不到位十分明显。深化政府采购法制改革必然要彰显政府采购财政支出行为性质本位，健全政府采购全过程、全领域统一监督的监管制度。

从监管视角看，政府采购结果是否实现财政支出绩效目标是监管的重点。现代财政支出制度所承载的绩效目标“不仅包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响……”，财政支出的直接效果和宏观调控及公共政策目标的实现程度都是政府采购法制所要承载的价值。宏观调控的价值目标是包括生态环境、可持续发展和经济结构优化等方面的综合目标；政府采购的公共政策功能也是一个综合体，不仅要涵盖支持中小企业、民族产业等政策，还要有与国际接轨的购买国货政策。更为主要的是公共政策不仅要有一般规定，还要有政策实施机制设计；不仅要在采购需求中融入政策目标，而且采购方式与程序设计中要有便利公共政策措施实施的相应规范。政府采购法制变革对公共政策功能任何一项的规制缺失就会导致某项具体公共政策功能的遗漏，进而造成政府采购公共政策功能的残缺，使政府采购公共政策功能效益不能得到有效发挥，将完备的公共政策功能纳入法制变革范畴也是政府采购法制现代转型的不可或缺内容。

注释：

① 财政部刘昆副部长在2013年全国政府采购工作会议上指出，政府采购法制实践存在“规范与效率目标远未实现、高价采购与低价恶性竞争现象并存、监管需要与监管能力出现新的矛盾、采购扶植政策与公平竞争原则难以有效平衡”等问题，这些问题至今并未得到根本改变。

② 实行政府采购制度的西方国家，其政府采购资金普遍占到财政资金的80%。

③ 通过知网检索，以“政府采购法与招标投标法冲突”为主题词检索到七十余篇论文，其中不乏硕博论文，时间跨度为2003—2018年，可见2003年《政府采购法》实施后，其与《招标投标法》的冲突就成了理论界与实践界关注的焦点并持续至今。检索时间2019-9-24。