运作项目的500万奖金要付吗？

胡珊

案例

2012年，为了发挥保税港区的经济辐射带动作用，山东省×保税港区打算在港区外设置一块功能区。×县是山东省东西发展主轴线上的节点城市，成为保税港区功能区对于该县经济发展意义重大。

为了取得保税港区和港口的许可，促成功能区的设立，2012年9月，×县政府与崔某和任某签订了一份引进协议，约定由两人负责前期的协调组织商谈动员工作，并且垫付签订协议之前的各种活动经费，待获得当地保税港区及港口授权许可，例行完备各种程序，设立协议签约完毕，并且功能区正式挂牌之后，×县政府将按照文件规定，对崔某和任某一次性给予500万元奖励。

引进协议签订后，崔某二人迅速成立了项目引进办公室，开展相关工作。次年1月，当地保税港区管理委员会与×县政府签订了《关于建设××保税港区（×县）功能区的框架协议》，崔某二人认为自己已经完成引进协议约定的项目引进任务，请求兑付500万元奖励，但×县政府未予兑付。

2014年，崔某二人向×县政府的上级单位×市政府提起行政复议，请求×市政府责令×县政府兑现奖励承诺。但1个月后，不知何原因，两人又主动提出中止审查申请，复议程序戛然而止。

2016年6月，×县政府举办了盛大的保税港区功能区企业双向推介会。会上，功能区管委会也揭牌成立。同年8月，保税港区管委会指派3名工作人员到×县开展前期工作。但项目运作1年后，保税港区管委会分管领导与×县政府主要领导交流，均认为目前合作建设功能区的条件还不成熟，还须等待时机。2017年11月，保税港区管委会撤回派往×县的工作人员。

2018年7月，崔某二人撤回复议申请，提起行政诉讼，认为自己已经完成引进协议约定的任务，要求×县兑付500万元的奖励。

一审、二审法院认为，虽然崔某二人在×县政府与保税区管委会签订框架协议中做了一些工作，但并不能证明目前功能区有当地保税港区和港口的授权许可，也不能证明×县政府与×保税港区及港口签约完毕的事实，引进协议约定的500万元奖励兑付条件并未成就，判决驳回了崔某二人的诉讼请求。

崔某二人不服，于今年2月向最高人民法院申请再审。最高院认为，设立保税港区功能区，属于两个国家机关之间内部协商解决的事务，与外部行政管理活动无关。但×县政府却通过协议方式，将两个国家机关之间的协商、协调事务，交给社会第三方进行运作，显然超越订立行政协议的职权范围，超越其自由裁量權，且极易引发权力腐败问题，损害国家利益、公共利益。因此，×县政府与崔某二人订立引进协议的行为无效，相关奖励约定不能作为判决×县政府履行给付义务的主要证据和依据。而且即便是根据引进协议，500万元奖励兑付的条件也未成就。遂判决驳回崔某二人的再审申请。

说法

为了吸引投资，奖励政策在各地的招商工作中极为常见，宁波也不例外。

招商奖励协议是政府为了实现本地经济发展的目标，跟公民、法人或者其他组织协商订立的权利义务关系，它本质上属于行政协议的范畴。因为行政协议具有的两面性——管理性与合同性，对于此类协议的司法审查，法院通常会从行政行为合法性与合同的可撤销、无效情形两个方面考虑。

围绕招商奖励协议的合法性，首先法院会优先适用行政法律规范进行审查。按照《行政诉讼法》以及相关的司法解释，虽然奖励事项可以由行政机关和相对人在法律允许的范围内自由协商，但协商的内容必须符合行政机关的职权范围，不能做出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的约定。一般而言，如果奖励事项的约定超越了行政机关自由裁量权，或者侵犯国家利益、公共利益或他人合法权益的，应当认定订立协议的行为无效。

比如，在前述的案例中，引进协议中约定的500万元奖励就属于县政府超越职权范围，超越自由裁量权，将行政机关之间的内部事务交由第三方运作，引进协议因此被法院认定为无效。

再比如，很长时间以来，行政机关习惯于以“税款返还”或“减免退税”的形式给予企业奖励，但如果行政机关所承诺的减、免、退、返税款没有法律，行政法规，国务院、财政部和国家税务总局制定的税收优惠政策作为依据，那么该奖励约定就明显违反了税收征管法的相关规定，也会被法院认定为无效。

对奖励协议的合法性进行审查的同时，法院还会针对协议双方意思合致等合同性特点，适用不违反行政法和《行政诉讼法》强制性规定的民事法律规范，对行政协议是否具有可撤销或者无效情形进行判断。

比如，若行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

若协议存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，或是恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，或以合法形式掩盖非法目的，或损害社会公共利益等情形，法院可以依法确认行政协议无效。■