治理视角下高职院校高质量发展的应然性与路径选择

韦 怀，黄 敏

(1.重庆文化艺术职业学院，重庆 400067；2.重庆市教育评估院，重庆 400020)

经济全球化背景下，产业结构调整和转型升级急需大量高素质技术技能人才，呼唤更高质量的高等职业教育。然而当前，我国高职院校的现代治理能力、人才培养质量保证仍存在着与其担负使命及价值目标不相适切的问题。在国家职业教育改革的大背景和2019年高职扩招一百万的政策红利下，高等职业教育进入大改革、大发展的新时代，如何顺应国家职业教育改革趋势、持续释放政策效应，推动高职教育内涵式发展、高质量发展，提升高职院校治理能力成为每个院校不可回避的时代命题，也是应该不断厘清和探寻的根本问题。

一、质量治理：职业教育迈向新时代的应然选择

(一)符合国家经济高质量发展的必然要求

目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国要实现经济高质量发展，实现从制造大国向制造强国的迈进，需要一支规模庞大的“大国工匠”队伍。职业教育只有主动作为，坚持面向市场，服务发展，积极回应社会重点关切、产业转型升级诉求，加强学校质量治理，创新人才培养模式，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才，才能为我国“制造业强国”的建设提供强有力的人才支撑，为我国经济高质量发展输入强劲动力。

(二)顺应国家职业教育政策的改革走向

党的十八大以来，国家职教政策高频发布，促进职业教育健康快速发展。2019年初，《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《实施方案》)即“职教二十条”正式发布，引起热议[1]。文件对职业教育提出了全方位改革设想，尤其在开篇提出“类型教育”观点。《实施方案》将奋力办好新时代职业教育的决策部署细化为若干具体行动，“路线图”的明确为当前的职业院校发展指明了路径，这是一次下大力气、全方位的、彻底的改革制度安排，也揭示了未来职业教育改革的根本走向和基本遵循。

(三)助推高等职业教育高质量发展的道路必然

《实施方案》提出“推进高等职业教育高质量发展”。高质量发展的内涵则体现在立德树人成效更加明显、教育教学标准更加严格规范、产教融合校企协作育人更加深入、教育信息化治理现代化逐步实现。在新的时代任务下，质量也被提上了更高的战略目标，于是，一套国家层面的教学标准有待建立，一批重大建设项目有待实施，一批重要改革试点有待启动，一些重要举措有待落实。在职业教育从规模扩张转向内涵式发展的时代要求下，“1+X”证书制度、“双高计划”等新名词也相继提出，成为助推高职教育高质量发展的有力武器。

(四)推进高校治理能力现代化的需要

党的十九大明确指出：“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着国家现代化治理体系与能力建设开启了新时代。实际上，现代治理中呈现的多元价值理念以及互助合作模式，在某种程度上比较契合当前的高等职业教育问题。办学质量和效益关乎院校自身生存和核心竞争力，科学的治理体系、现代化的治理能力，也是高等院校的价值诉求，以及高等职业院校走上内涵发展道路的迫切需要。那么，推进高校治理体系和治理能力建设现代化[2]，成为当前高校管理的重要课题。

二、从治理视角审视高职院校高质量发展的瓶颈

现代意义的治理发轫于西方国家，伴随着公共行政、新公共管理的发展演变而出现。詹姆斯·N.罗西瑙指出，治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用[3]。治理作为一种公共管理的活动及过程，其目的是运用权力去引导、控制和规范，增进公共利益的实现(俞可平，2002)[4]。治理理论的出现，有助于推动解决高职教育治理保障中的价值冲突，有助于化解教育治理保障自身面临的挑战[5]。“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”“建立以教育质量提升为导向的管理制度和工作机制”[6]，确立了以质量为核心的教育治理导向。从治理的角度来分析高等职业院校发展现状，存在以下问题：

(一)质量文化自觉尚未形成

高职教育质量管理除传统的自上而下的行政管理技术外，更体现在一个制度建设、文化形成的过程。即在学校与学科内部营造一种人人研究质量、及时更新质量、处处体现质量的文化氛围。微观上可表现为学生发展的责任意识、严谨求是的行动准则和追求至善的大学品格。当前的高职院校对质量认识往往停留在制度、规范、标准等被“规定性”的层面上，关注的重点可能更落在教育教学、双证书获取、毕业生就业等方面。同时，师生对学校质量建设认可度并不高，认为教师的主题是教学和科研，视学校质量保障制度建设为负担、约束，还未正确认识并形成正确的质量价值观，还未成为高职教育质量建设的主体角色，还未形成质量文化自觉。

(二)质量治理观念还未转变

高职院校历经“政校合一”“府管校办”，逐渐有了治理的雏形，以政府为治理主体，学校、市场和社会组织为治理客体二元管理格局，俨然已成为我国特色的内部治理模式。然而我国公共组织普遍存在的单维性、单向度治理格局，导致现实的职业教育实践中产生诸多弊端，即办学的“行政化”色彩过浓、行政权力过分压制学术权力、教育性真正体现不够等问题，而具体反映在教育教学层面，又显现了职业教育公共理性的缺失。“有限主导—合作共治”[7]观念很难形成，归还高职院校办学自主权、激发高职院校办学活力、提升治理效能还有漫长的道路要走。

(三)质量建设标准不够健全

“高职院校教育质量标准内涵”是质量共治的逻辑起点，是奠定职业教育质量提升的基石。2015年，国家发布职业教育专业目录修订文件，同时在近几年委托相关行指委、部分职业院校持续推进专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准开发。2019年，347个高职专业教学标准历时两年多时间的研究正式发布，为高职院校人才培养提供了逻辑起点，各院校也纷纷依据国家标准制定本校的人才培养方案。各领域开发的标准属新生事物，仍需在长期的职业教育实践中不断得到检验。从当前标准建设成效来看，无法完全支撑职业教育体系的发展，标准体系构建的完整性有待加强，标准执行的严格性有待监控，标准开发的科学性还需进一步论证、深化与改进。这些问题的存在，容易导致高职院校治理出现目标偏差。

(四)质量共治机制尚未建立

职业教育的特征决定了市场参与教育治理的必然性。结合各省市职业教育管理体制的现状，可以看到，我国职业教育质量治理主体多为教育行政部门，尚未脱离完全的政府管理模式，政府、市场、学校、社会组织多方共同参与力量明显不足。虽然产教融合理念逐渐为大多职业院校所接受，部分院校实行集团化办学，但因机制不健全导致融合和参与的深度、广度不够。另有部分省市逐渐委托专业评估机构进行质量监控，但大多也停留在单一项目绩效评价层面，不连贯、不系统，未起到实质性治理效果。从院校自身来看，主要表现为分管教学校长、教务处、教学督导等共同实现的教学质量管理，这样的质量治理元素相对简单，未建立全面质量管理机制，仅在教学上去设计质量管理机构、配备相应人员；以行业企业以及其他社会力量直接参与质量管理的机制不健全；单靠教育行政管理者重视和推动的模式与国外强调多元力量质量共治形成强烈反差。

(五)内部质量保证体系不够健全

从内部质量保证体系的角度，院校治理往往通过“目标系统、组织系统、诊断系统、反馈系统、改进系统”五大系统来构建。当前的高职院校，存在目标定位系统不准确、不清晰、不相适切的问题；组织系统办学资源供给保障不足，质保机构未建立或形同虚设或职能不明确；诊断系统存在质量标准未建立或所设标准不科学、不符实际、不具操作性；反馈系统里质量状态反馈路径不畅通、沟通不及时、未及时有效达成质量共识；改进系统里的整改思路、路径、措施不能坚持目标导向和问题导向相统一，无法形成五大质量保证系统闭环。

三、优化高职院校现代治理的路径选择

高等教育活动不同于社会化的一般劳动，属于科学劳动和智力劳动，更加具有长期性和探索性。在当前的社会发展背景下，内部治理已成为信息化、全球化、民主化语境下的新型高校管理范式，高等教育质量治理将面临着价值观的转向和重塑，教育治理也成为教育管理的一种高级形态。有学者指出，教育治理的价值目标在于形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”。现代治理视角下，旨在审视高等职业院校高质量发展的基本问题、价值取向、参与主体与运行机制。本文提出高职院校现代治理的“质量共治”路径，基于职业教育改革的必然趋势和当前存在的相关问题，提出相关举措，以期形成质量共治，提高办学效益。

(一)营造全面质量文化

高职扩招背景下如何保证质量不滑坡，在高职院校中营造全面质量文化就显得尤为必要。质量文化是解决高职院校质量建设思想的问题，也是解决治理问题“根”上的问题。在管理学领域中，全面质量文化通常由物质层面、行为层面、制度层面和道德层面构成，可运用此分析架构促进高职院校全面质量文化的形成。一方面可从显性的物质层面、制度层面进行物质化要素的质量文化氛围营造，从制度层面建立制度政策、标准规范的质量机制。在行为层面和道德层面，可通过树立行为准则对师生员工行为加以塑造，强化和引导师生员工的质量意识，并使质量要求转化为大家的自觉追求。道德层面是文化建设的核心和灵魂，是高职教育整体质量内化于心的共同遵循，需长期沉淀。高职院校全面质量文化建设是一个长期和复杂的过程，在建设过程中要有计划分阶段全面、立体化推进。

(二)深化质量共治理念

高职院校要准确把握国家政策和所在地高等职业教育发展趋势，提出与时代相适应的质量建设发展理念，这也是教育主体的价值诉求与认同。因此，深化质量文化，树立质量共治理念既是优化高职院校内部治理的应有之义，也是优化治理的思想先导。这种认同感是树立质量共治的先决条件，它体现在全员、全过程、全方位，而质量共治理念的树立有助于强化高职院校的质量意识，强化多方力量的权责意识，强化利益主体的均衡意识与质量文化形成，有助于职业教育走向“共治”与“善治”。“善治”来源于西方政治学，它的治理过程是一个上下互动的管理过程，强调管理对象的参与，更加强调公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化的根本要求，实质是治理、共治的高级形态。这种通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式更接近治理问题的根本，有助于教育质量共治目标的达成。

(三)明确质量治理目标

目标通常可谓是标尺，在制定质量目标时，学校结合自身存在的问题找出弱项，找出质量目标所要解决的关键问题，同时考虑目标的适切性。一是科学树立目标。可借鉴管理理论中的SMART原则(彼得·德鲁克，1964)，确立具体的、可衡量的、可达到的、具相关性的、有截止期限的质量目标，明确质量标准，奠定质量治理的基石，同时借助数据采集平台，实时采集、分析状态数据揭示问题、诊断原因，进而改进问题、完善制度。二是采取全面质量管理修正目标达成。可建立动态监督控制、形成闭环(PDCA循环，戴明)，PDCA循环的特征是循序渐进，可使思想方法和工作步骤更加条理化、系统化、图像化和科学化，自主保证、自我完善、不断提升，确保质量治理目标的达成和修正。

(四)确立治理结构框架

完善的治理框架是院校实现质量共治的良好保障。单一的仅靠学校这个层面来进行教育治理是远远不够的，外围框架层面，需教育行政主管部门、行业企业、学校、第三方(社会组织、监测机构等)共同发力，建立治理框架(如职教集团、职教联盟等)，即多方利益共同体，建立平等对话、资源依存、合作共赢的关系；内部治理方面，建立诊改语境下的内部质量保证体系，促使学院各个层面建立起完整且相对独立的自我质量保证机制，根据发展目标、质量目标、质量标准对工作职责和工作流程进行再造，促进内部管理形态的转变。高职院校内部质量保证体系的“五纵五横一平台”基本架构为高职院校内部治理问题提供了研究范式。通过搭建治理结构框架，从制度推进机制、动力合作机制、利益协调机制、权责明晰机制、督导评估机制等五方面建立内部实现机制，促使现代职业教育治理的落实。

(五)落实评价改进措施

科学的评价体系在质量治理体系中占有极其重要的位置。应基于多方利益共同体的现实，建立质量督导评价机制，适当引入第三方整合外部力量对各级质量目标的达成度进行评价考核。评价时应注意合理制定评价体系，有针对性地遴选重点评价指标与关键评价要素，在评价结构上坚持定量与定性评价相结合、过程持续评价与终结性结果评价相结合，权衡利益均衡配置关系，合理确定权重比例；在评价过程中注重“督”和“导”的关系，更应侧重督导机制对教学质量治理“导”的作用发挥[8]；在评价结论的应用中注重“评”和“改”的关系，注重教学质量改进与提升，最终促进教师教学能力提升与学生职业能力成长。