结构论争、组织研究与行动分析——政府与社会关系研究述评

(中国矿业大学(北京) 文法学院，北京 100083)

改革开放后,中国走出了一条独具有特色的政府社会关系发展道路。在实践中，我国社会管理体制不断创新，在学术界掀起了一场关于政社关系问题的大讨论。

通过对该领域研究成果的系统梳理与归纳，将政府与社会关系的研究主要划分为宏观、中观和微观三个层面，主要从国家与社会关系、组织与环境、行动研究三个视角探讨政府与社会的运行。

一、宏观层面的结构论争：国家与社会关系视角

在西方国家话语体系下，对于“政社关系”的直接研究，长期以来都隐匿在“国家与社会关系”这一整体研究中，其中，市民社会和法团主义无疑是极具代表性的两个理论框架。

1.市民社会

驱动市民社会理论复兴的一个重要原因在于19世纪末20世纪初形形色色的国家主义，人们希望通过重塑市民社会，来捍卫社会之于国家的独立性，调整国家与社会的关系[1]。“市民社会”这一路径预设了多元主义的前提，主张独立于国家之外的社会领域，以及社会联合起来制衡、约束国家权力的能力。部分学者试图通过改革开放以来中国社会中发生的一些新的结构性变化因素，来为市民社会理论寻找经验证据。例如，怀特关于浙江萧山民间社团的研究。通过实证研究，论证某些非官方民间社团发展出了更多的自主权利，已经具备西方某些社会组织的特征[2]。这种现象出现的根源在于国家对民间组织的默许，并且全国很多地区和行业的社会力量都借此机会快速发展[3]，城市工人甚至展现出一些超出国家意志之外的诉求[4]。在政治秩序中出现的这一新趋势，预示着中国“市民社会”的出现和成长[5]。此外，中国经济体制逐渐从再分配转向市场，相信随着经济制度改革的深入，必然随之而来的是公民社会在中国的发展壮大[6]。

进入21世纪，许多本土研究者中基于对草根民间组织的实证研究，指出中国正在展现出市民社会的特征。张建君在无锡和温州行业协会的比较研究中，发现私营企业家数量明显增多、市场关系不断拓展、政府逐渐从社会领域退出，是自主型行业协会形成的重要条件[7]。到了20世纪80年代，计划经济体制被打破，我国确立了市场经济体制的发展方向，单位制赖以生存的基础被瓦解，单位办社会的功能开始转向社区，社区治理因此成为中国特殊背景下发育市民社会的一条路径[8]，但由于基层自治资源的缺乏、自主活动空间的不足，“社会”的形成与发展很大程度上要依靠国家，单独依靠社区的力量尚且无法孕育和发展出市民社会[9]。显然，中国问题具有特殊性与复杂性，中国可能并不存在西方意义上的市民社会，于是一些市民社会论者开始着手对原来的概念作出了调整，主要做法有两种。一是关注社会组织的产生过程，认为大多数的社会组织是为了适应转型期国家管理的现实需要而成立的，其形成和发展更多体现出了国家的主导作用，这是一种“国家引导的市民社会”[10]；二是随着改革开放后中国政治、经济体制的变革，政府与社会组织间逐渐形成了相互依赖、共生共存的格局[11]，而非社会联合起来对抗国家的局面。一些学者通过“不成熟的市民社会[4]“半公民社会”[12]“初级的市民社会”[13]等概念对此现象予以概括，从历史发展的角度看待社会组织的变化，中国正在朝着市民社会方向发展[14]。

然而，市民社会框架在解释改革开放后中国国家与社会关系时并非没有问题。首先，中西方文化传统存在巨大差异，中国背景下很难孕育和发展出西方意义上的公民社会[15]。其次，中国的社会组织大多在夹缝中求生存，大多是利用国家有意无意的机会发展起来，尚且无法与国家力量相抗衡，而是与国家建立了相互依赖、彼此合作的共生性紧密关系[16]。最后，中国民营企业家内部分化现象严重，要想在私营企业主中孕育发展出市民社会是相当困难的[17]。由此可见，学者从不同角度提出了自己的质疑，但结论都归于一点：市民社会的理论假设能在多大程度适用于中国本土实践，这一问题有待商榷。

2.法团主义

由于中国并不存在一个位于国家之外的、又能向国家施加压力的社会领域，因此，许多学者不再使用市民社会这一概念，而是转向了用“法团主义”来解释转型时期国家与社会关系[18]。国内学术界关于法团主义概念的讨论，最被认可的是斯密特的观点。斯密特把法团主义看作是一个利益代表系统，在这一系统中，国家按照阶层对一些组织进行划分，授予这些组织在该领域的绝对垄断地位，相应的这些组织在负责人选择、利益与需求表达要接受国家的相对控制[19]。“法团主义”认为，社会自主开展的活动难以形成秩序，这一路径更加强调国家对社会的整合、限制以及政社双方制度化的沟通渠道[20]，强调国家与社会双方的合作沟通以及功能性组织在各自代表领域的独占权[21]。

中国发展的特殊性吸引了一大批国内学者运用法团主义分析框架研究改革开放后社会结构与政治秩序、政府与社会的关系。如顾昕、王旭试图从社会组织的管理条例中寻觅踪迹，来证明法团主义的存在[22]。也有研究者通过分析政府部门的量化数据，指出政府与社会实际上形成了一种国家法团主义式关系，即社会团体仍表现出对于国家的强依赖性，但国家无法再全面控制社会团体[23]，社会已经具有自发组建社团的常规渠道。一些学者更是延伸出“庇护性国家法团主义”[24]“社会法团主义”[25]概念用以解释中国的政社关系。学者不仅仅只从文本分析和经验研究中寻求证据以支持其法团主义论点，此外，运用具体个案验证法团主义模式的研究也在不断涌现。安戈等人为检验政府与社会组织的关系，以北京市工商业联合会、个体劳动者协会和私营企业协会为研究对象，分析了经济社团的代表性、独立性是否会与其公共服务效能发生冲突，研究结果发现并非所有经济社团都能够发挥代表会员利益和协调政商关系的作用，北京市工商联具备某些法团主义的特征，其余两个协会则不具有法团主义的特征[26]。然而，在解释中国政社关系时，这样一种法团主义路径同样遭受质疑，反对声音强调最多的，是说我国社会组织只是在制度特征上呈现出了与法团主义的相似性[27]，由于缺乏特定的社会基础，这种相似性只具形而不具实[28]；实际生活中，许多社团只是作为政府行政机构的延伸而存在，并不具有与政府部门平等对话的机会，本质上与法团主义相差甚远[29]。

3.其他理论模式

为解决西方理论模式在我国出现的“水土不服”现象，一批学者开始尝试提出适用于研究中国政府与社会关系的理论框架。其中，康晓光、韩恒试图通过分类控制体系洞察政府对各种社会组织实施的控制，提出政府会根据社会组织挑战能力和提供公共服务能力的不同，对其实施不同的管理方式。与之相类似的分析框架还有江华[30]和王信贤[31]。作为阐释国家、市场、社会互动关系及其结构变化的新工具，治理理论也常被用来研究政府与社会关系，其核心观点是国家与社会可以互相支持、互相受益，实现良性互动，使社会在合作而非对抗中成长[32]。也有一些学者结合中国的现实情况，提出了“社会中间层”“行政吸纳社会”[33]等本土化理论，并获得了相当的成功。但新的理论模式如同市民社会、法团主义一样，都是静态层面的结构研究，忽略了组织在制度环境中积极主动的一面，现实中国家与社会组织间的互动是一个不断变化、充斥着妥协与碰撞的动态过程，组织如何在不同的环境下获得维持自身发展所需的资源，以及组织在政府的管控下采取何种策略来规避国家控制等问题同样值得思考。对此，一些学者开始下移到中观层面的研究，以求更好地把握组织与政府、社会各界互动的具体信息。

二、中观层面的组织研究：组织与环境视角

中观层面的研究关注更为具体的问题，政府与社会都具体化为组织，组织的运作机制以及组织与环境的关系成为讨论的重点，资源依赖理论和新制度主义是理论基础。

1.资源依赖理论

20世纪80年代前后，全球范围内涌现了一场“结社的革命”，学术界还是侧重从与政府的关系出发，对社会组织展开一系列的探讨。随着研究的不断深入，资源依赖理论作为一种开放的组织理论，逐渐被纳入研究政府与社会关系的分析框架中来。正如费弗尔与萨兰奇科而言，资源是组织赖以生存的基础。但没有任何组织能够生产出维持其自身生存与发展所需的全部资源，这就意味着组织必须与其所依赖的环境中的其他组织进行交换，以获取关键性资源[34]。

研究者在资源依赖理论中最为关注的特征是社会组织的自主性。21世纪以来，随着福利社会化进程的推进，政府与社会关系显露出了分离的迹象[35]，社会组织的运作和决策过程尤其受到学者关注。一些专家学者发现，政社互动过程中，社会组织受到政府的管控，为获取政府资源，社会组织只能被动迎合、被迫参与，没有实质上的自主性[36]。在“依附论”的话语体系下，社会组织并不具有自我管理的能力，社会组织无论在制度上，抑或是资源上，都表现出了对政府较强的依附性[37]。且这种依附性，明显高于政府对社会组织的依赖程度，政社双方出现了一种“非对称性依赖”[38]。虽然现在看来，“依附论”未免太过于消极，但政社间这种不平等的合作关系[39]，以及官民二重性[40]确实是很长一段时期内政社关系发展的普遍特征。

近些年，随着双重管理体制的改革和政府购买的日益兴起，政府与社会关系不断进行着变迁，社会组织的自主性也因此获得了阶段性的成长。为此，学者对国家与政府能力进行了再思考，“依附论”观点出现了松动。新的观点认为，社会组织对于政府的依附只是为获取资源和空间而采取的策略性行为，社会组织实际有一定的能力把控局面，进行自我管理，具备一定的自主性[41]。在这一语境下，社会组织虽然表现出了对于政府的依附性，但其自主性并未被完全消灭，批评、监督政府的能力也尚未完全丧失[42]。社会组织会灵活运用“与国家协商”“策略性应对”[43]等方式，消解制度主体建构的单向权力关系，尽量保持自身“去政治的自主性”[44]。不难看出，随着近些年来社会自我管理能力和水平的提升，自主性俨然成为阐释中国政社关系的另一把钥匙。

2.新制度主义理论

新制度主义理论认为，组织会受到来自环境的影响，不仅是理性或效率因素，制度规范以及社会构建的观念体系也会影响着组织，产生出“合法性”维度，当今社会组织为达成特定的目标，必须采用符合“合法性维度”的方式或手段，并随着组织结构的变化不断渗入到环境中，最终组织内化了这些合法性要求，形成与制度环境相吻合的正式组织结构。新制度主义涉及的核心问题有两个，即组织在结构形式上的相似性与制度上的趋同性。

利用新制度主义框架阐述政府与社会关系的实证研究也不在少数。首先，不同于传统研究政社关系的结构性和能动性视角，新制度主义的制度逻辑帮助构建了一个分析政府与社会关系的“理想框架”，从中可以推演出社会组织呈现“依附式自主”的特征[45]。其次，新制度主义强调“合法性”，基于此对温州商会展开的研究，发现体制外社会组织的生存与发展是一个不断挖掘、巩固和发展“社会合法性的过程”。在这一过程中，政府与社会的关系也在不断变化，由商会负责人与政府官员建立起非正式关系，逐渐过渡到政社双方制度化的沟通[46]。最后，现实中，“组织面对的制度环境并非总是协调的”，基于这一对新制度主义假设条件的驳斥，田凯提出了组织的实际运作与组织形式的不一致[47]，再反观当前中国各类官办社团的“形同质异”“组织外形化”特征，恰似也佐证了田凯的观点。以1990年以后的中国慈善组织为例，通过对该组织产生机制和运作逻辑的分析，发现其组织形式与运作的偏离是政府不断平衡“获取资源”需求与“控制社会”需求产生的结果。最后，应当意识到政府并不是铁板一块，处于组织结构中不同位置的制度主体背后具有不同的治理逻辑，在这种制度环境下，塑造了中国社会组织独具特色的自主性生产机制。新制度主义分析路径将组织行动者置于与制度同样重要的位置，但也存在一定不足，一是更加侧重解释组织的结构和形式，导致对行动者能动性的关注度不够；二是新制度主义过于强调合法性，忽略了对组织创新性和实践能动性的应有关注。

三、微观层面的行动分析：行动研究视角

近年来，不断有学者从行动者获得合法性、自主性的过程出发，来洞察政府与社会关系的变化。这一语境下，研究焦点转向了微观情境下的主体行动逻辑、生存策略，实行的动态层面关于行动主体互动性与微观性的研究，是对以往理论的突破。

目前，大量草根性民间组织的行动策略在“强国家、弱社会”体系下成为学术界讨论的热点话题。已有不少文献关注到社会组织的行动策略，发现一些自治的社会团体主动寻求纳入到国家行政体系中。许多文献通过实证调研、案例研究等方式，对这些互动关系展开阐述。例如，有学者从公开报道中归纳出民间组织对待政府的若干策略，借用非正式政治从某种程度上合法化自己、利用政府权威以及政治网络达到组织的目标甚至影响政府，同时，适应政治限制、控制组织规模、积极配合政府活动开展等行为的存在，是国家默许其存在的主要原因[48]。有学者通过对一些草根NGO个案的分析，发现这些不具有合法身份的草根组织在短暂性的民间抗争中，同样遵循“踩线不越线”的行动逻辑，即利用正式或非正式渠道，向政府表达自身诉求的同时，有节制地运用制度外的渠道，比如群体性聚集等手段试探性地敲响秩序的警钟，有分寸地干扰着社会秩序，以危及社会稳定的信号来换取政府公务人员解决问题的诚意，并指出这种方式实际上反映出农民群体利益表达过程中行为选择的模糊性。但同时也指出，这种方式是一把双刃剑，比较难以掌握，一旦有越轨之举可能会遭受严厉惩罚，同时，也存在因无法接受妥协而产生失败后果的可能性[49]。也有研究者称之为宪政的“正当妥协”，例如，通过描述一个福街草根商会中商人个体与地方政府建构互动关系的行为过程，发现其处在“合法”与“非法”的边界；但必须承认的是，这一理论的现实化途径仍面临诸多困境，如协商主体地位不平等、协商结果难以保障、协商公正性无法确保等，指出商人的自治经验即便能够获得地方政府的默许，但尚未获得政治层面的认同，以及法律层面的接纳，只是协商双方暂时交换了偏好而已[50]。

但这些研究存在的最大缺陷在于，研究对象大多都是不具合法身份的自下而上的草根组织，缺少对于自上而下的、半官半民等具有一定合法身份组织的关注，另外，在研究内容上过于关注社会组织采取的生存策略，缺乏对于另一方主体政府的关注，从现实国情看，政府在社会组织的产生与发展中发挥着较之与西方更重要的作用，对其视而不见则难以获悉中国公民社会的全貌。

四、研究述评

近年来，随着政府职能转变的不断推进，以及社会体制改革的全面深化，中国政府与社会组织关系发生了深刻变迁。根植于西方文化传统和历史经验形成的理论流派，不管是公民社会还是法团主义，在中国本土情境下既无历史踪迹可循也无现实蓝本，无可避免地出现了“水土不服”的现象。简而言之，天下不存在“放之四海皆准”的公理，一味照搬西方的理论框架来解释中国现象，或者用中国现实经验印证西方理论假设，不仅无法解释中国政府与社会关系的复杂性，而且容易使中国本土研究沦为西方理论框架的简单注脚。为建立起更符合中国实际的话语体系与分析框架，学者发展出了组织与环境、行动策略两大研究视角，前者注重中观层面的产生机制与运作逻辑，特别是政社关系的资源与合法性问题；后者则更加关注微观层面的生存策略与行动逻辑，尤其是社会组织的能动性怎样产生、程度如何的问题。如何的问题组织涉及到侧重于宏观层面的关系结构与权力边界，尤其是政社关系的总体特征究竟是控制还是合作；后者侧重于微观层面的主体策略与行动逻辑，特别是社会组织的依附性与自主性如何产生、程度如何的问题。在中国特色的时代背景与治理体系下，选用任何单一视角显然都无法阐释政府与社会组织双方建构的复杂微妙的互动关系，以及在不同场域下的复合特征。

在“限制与合作并存、自主和依附并存”的特殊情境下，唯有深刻洞察到政府与社会关系发展所面临的制度瓶颈与现实基础，才有机会在深化政社互动、推动社会治理方面寻求一条契合中国实际的道路。展望未来的政社关系研究，迫切需要超越宏、中、微观维度各自割裂的状态，弥合中观层面与微观层面的视角分歧，将中观与微观分析维度相结合，并利用在此基础上产生的权力变迁来回应宏观维度的结构分析，归纳出更具包容性、复合性的分析框架。由此，方能连接宏观、中观与微观，结构、组织与行动，挖掘出政社互动过程中的复杂因果关系和影响因素，进一步对中国本土研究的发展形成更有力的理论框架和经验解释。