提升审计监督职能浅析

陈正芳 厦门市湖里区审计事务中心

一、审计过程中存在的问题

（一）审计职能未充分发挥

审计机关主要的工作任务是加强对政府的审计工作，但是当前审计机关的功能和作用并没有得到充分发挥，特别是审计机关监督功能，包括对一些具体资金的使用、项目监督、重要流程风险的审计等问题还不是很明确。这些功能尚未得到有效发挥，制约着我国政府审计工作效果的显现。审计应该起到更好的监督作用，体现出审计的功能，让审计真正帮助政府了解到自身经营过程中存在的问题。然而，这样的功能和作用，特别是避免风险及加强项目监控、强化流程管理等方面的作用没有充分体现。

（二）政府审计法律法规不健全

政府审计中的一些问题，是由多方面原因导致的，其中审计依据的法律法规不健全就是其中的重要原因，当前主要有《审计法》《审计实施条例》《中华人民共和国国家审计准则》等法律法规。虽然《审计法》在1994年就已经颁布，而且在 2006年进行了修订，规定对于财政收支的真实合法及效益依法进行审计监督，但是这仅仅是从原则上进行指导[1]，缺乏细化的规定，缺乏更加明确的关于政府审计和权力监督方面的规定。与绩效审计相关的法律法规还未得到足够重视。相关的法条规定还比较概念化，在实际执行过程中依然会面临一些问题。如果没有更加全面、明确、细化的关于政府审计的相关法律体系，在审计的过程中将缺乏切实的法律支持和依据。

（三）部分审计标准较模糊

从国家层面而言，规定了经济性、效益性和效果性这三个审计方向，但在执行审计过程中有些可供依据的内容比较模糊。比如，经济效益多少才算合理的效益；经济增速达到多少才代表着合格的政府绩效；简政放权的力度到什么程度才算成功；相关的供给侧结构性改革达到什么力度才是最佳支持等。这些方面相关的标准还比较模糊，并不能为政府审计提供完全客观的审计标准。这些都给政府审计工作带来了很大的困难，不利于审计工作客观、准确地进行，使得审计工作的评价相对主观。我国政府审计中缺乏更加明确的审计依据，使得具体的审计工作不能根据实际情况进行，这也是当前存在的比较大的问题。审计机关在进行审计的时候，缺乏足够的法律上的细化规定。比如在相关的一些细化性规定上，要按照何种标准来进行审计，在这些方面还存在着一些不规范的地方，无法保证整个审计依据的规范。

二、提升审计监督职能建议

（一）提高政治站位，确保审计机关的独立性

牢牢把握审计机关首先是政治机关的政治定位，在进行审计时要保持独立性。进一步对审计部门的设置进行优化，由上级政府对下级政府绩效进行审计，这样有利于加强监督，提高审计部门工作的独立性，确保审计工作公平客观开展，避免在政府审计过程中出现一些外部干扰因素，强化政府审计的公正性，从制度上避免政府审计中的一些腐败因素和不当因素。进行相应的权力划分，可以提高权力的执行效率，提高权力的优化运作，体现出权力的分工负责。如若建立自上而下的、如同国税局一样的垂直领导体系[2]，无论是事权还是财权都与同级政府无关，审计局人员的工资由中央财政统一支付，这样就能够更好地保证审计工作的独立性，避免审计部门收入来源受到同级政府的牵制。

（二）健全政府审计法律法规体系

针对当前我国政府在审计中存在的问题，应进一步建立健全国家审计法律法规体系，并完善配套的实施细则和地方实施性法律，为审计提供明确的法律依据。各个地方政府可以建立相应的政府审计标准和办法，从而更好地在全国推行政府审计。要严格政府审计流程，确保审计有法可依，确保审计严格依照相关流程来进行，确保部门之间的权力运作能相互监督和制约，使得审计有序开展，并且在法律法规的约束范围内进行。

（三）明确审计评价标准

要明确政府审计的评价标准，即采用什么样的标准来对政府绩效进行审计和评价。比如，要跟年初计划相匹配，就要在全国性的法律中进行相关规定，对政府审计标准进行明确。同时，由于每个地方都有自身的特色，不同地方政治开放性和经济发展程度有所不同，因此，有必要加速政府审计标准的地方化，并报中央政府备案，通过这些明确细化的标准来进行具体的有针对性的审计。

（四）完善审计处罚机制

审计处罚机制体现的是审计在惩治腐败方面的作用。《审计法》及其他相关法律法规并没有明确赋予审计机关审计处罚权，根据《审计法》第 41 条规定：对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见[3]。可见，审计机关只有在特定情况下才拥有审计处罚权，并且，法律法规并没有明确指出审计机关在何种情况拥有审计处罚权，大多数情况下，审计机关只有建议权，具体的处理处罚由其他部门实施。相关法律法规应当扩大审计在处理处罚方面的权力，例如，对于不配合审计人员工作的行为应明确赋予审计机关相应的审计处罚权，在一定程度上扩大审计机关的职权范围，强化审计在惩治腐败方面的作用。

此外，审计机关要更好地围绕新任务、落实新要求，切实发挥审计在国民经济社会健康运行中的“免疫系统”功能，还应在审计信息技术平台建设、审计信息处理方法创新、审计成果转化、审计人员全面素质提升等下功夫，以更好的发挥审计监督职能，服务国家治理体系和治理能力现代化。