地下水超采区治理体制机制建设现状与探讨

（1.淮河流域水资源保护局淮河水资源保护科学研究所 蚌埠 233000 2.水利部淮河水利委员会 蚌埠 233000）

1 概况

地下水是淮河片区特别是淮河以北地区生活用水、农田灌溉、工业生产的重要供水水源，也是维系区域生态、地质环境的重要要素，对保障区域饮水安全、粮食安全和生态安全等具有十分重要的作用，同时也支撑和保障了流域国民经济建设和社会的发展。自20世纪70年代初以来，淮河流域开发利用地下水的规模不断扩大。由于历史上对地下水资源的有限性认识不足，在水资源供需矛盾日益突出的情况下，不合理开发利用造成的地下水过量开采问题凸现。一些地区由于过量开采，导致地下水水位持续下降，大批生产井吊泵报废，并引发了局部地区的地面沉降、地面塌陷、海水入侵等一系列生态、地质环境问题。

为合理开发利用和有效保护地下水资源，严格控制超采区地下水开采，遏制超采区扩展，改善和保护生态环境，制定并实施超采区的治理和保护措施，至关重要，迫在眉睫。

为治理黄淮海平原的地下水超采问题，自2014年中央一号文件提出华北平原地下水超采漏斗区综合治理以来，国家、流域、地方各省出台一系列政策与措施加强地下水资源保护和遏制地下水超采的进一步恶化。2018年，淮河流域片区内的河南省、山东省有兰考、金乡、广饶等共8 个县（市）纳入国家地下水超采区综合治理工作试点，2019年有兰考、单县、青州等15 个县（市、区）纳入国家地下水超采治理试点。

按“先建机制，后建工程”的指导思想，流域内纳入试点综合治理的各县域建设地下水超采综合治理系列体制机制。

2 体制机制建设现状及效益

2.1 水权交易市场建设

淮河流域2018年的8 个试点县域均建立了水权市场交易平台，按照“总量控制、动态管理、两手发力、公平效率兼顾”的原则，科学合理地将区域内可持续使用的水量分配给取水单位和个人，对水权进行确权登记和发放水权证。确定了包括当地地表水、地下水、引黄引江水等可分配水权和水量，其中地下水取水量核定到机井计量口。

实施水权市场建设的各试点县，建立了以试点区域乡镇（街道）总会、村分协会两级水权管理和水权交易平台的建设，为后续水权的具体交易提供了较好的基础，其中部分县域如寿光、广饶、汶上进行了分水源（客水、地下水）精确确权。

试点县域水权交易市场的建设强化了区域地下水用水计划管理，依托水资源管理信息系统，严格监督用水计划执行，落实总量和定额管理制度，促进了地下水开采和用水管理的精细化、科学化。

2.2 水价综合改革

各试点县域政府水利、发改、财政等多部门联合，根据分类管理、农业供水价格测算、农业承受能力评估、价格水平与执行定价、分类水价和分档水价、定价调价机制和水价调控等科学测算农业供水成本，完成农业水价改革。

农业水价改革综合考虑了井灌区农业供水工程成本和水资源稀缺程度以及用户承受等因素，将井灌价格区别于引水灌溉价格，结合远程计量设备的安装，实行超定额累进加价水价制度，制定了补贴和奖励标准，健全了农业水价形成机制和奖补机制，有效地压减了井灌区地下水开采量。

在初始水权核定的基础上，通过推行分类定价和分档定价，让井灌区粮食作物定价低于经济作物定价，对粮食作物不采取加价措施，保护粮食种植积极性，经济作物定价在适当时机达到全成本水价或微利定价。辅以农业精准奖补机制，促进了产业结构调整，有力推动了农业灌溉节水技术推广，发挥了经济杠杆作用。

2.3 水利工程产权制度改革

在水利工程产权制度改革方面，各县明晰已建农田水利设施的产权和使用权，如博兴县、东明县、金乡县等在水利工程产权制度改革试点任务内累计完成发放和签订各类型水利工程“两证一书” 近5000 余套，明确了以农民用水协会、村委会和生产小组为主体的管护机制，在上述发放的“两证一书”的工程中包含了大量井灌设施和超采综合治理试点建设的引水泵站、涵闸等压采工程。

实施“两证一书一台账”，探索建立建管一体化，建立落实工程管护经费的长效机制，明确了管护主体，充分发挥了基层集体组织在工程使用、管理维护、用水计量、协商定价、水费计收等方面的主体作用，明确了管护组织负责人和专职水管员职责，建立健全了用水管理制度，让小型水利工程管护运行模式更灵活，工程能够更好地得到保护，最大化地发挥工程效益，同时也为用水精细化管理奠定了基础。

2.4 水资源监测计量监控体系建设

各试点县域积极采用信息化管理手段，加强了地下水监测和用水计量。2018年，流域8 个试点县域在地下水超采区综合治理任务内累计完成了超过2000 台（套）的地下水远程取水计量设备的安装，以及超过200 眼的地下水位观测井的建设。

通过对企业自备井、取水大户安装取水计量远程监控水表，以及地下水监测井的建设，及时掌握地下水取用和水位动态变化，为超采区治理监督和效果评估提供了有力技术支撑。

2.5 基层服务体系建设

在基层水利服务体系建设方面，成立镇、村、组用水协会，对水权进行分级管理，明晰管理职责，在超采治理试点任务内，8 个试点县累计成立了超过300 个镇、村级用水管理基层服务组织，并定期组织了对基层管理及技术人员的培训，加强了管理及技术人员的理论学习，打造了业务水平高、服务能力强的专业队伍，提高了基层用水组织的业务水平和综合素质，使基层用水组织能够更好地在地下水超采治理上发挥重要作用。

3 体制机制问题探讨和建议

3.1 提高水权市场交易活跃性

各试点县域水权水市场建设中虽然已出台了相关管理办法且建立了水权交易平台，在实际运行过程中由于各用水户供水来源总量的限制、交易具体细则不完善不成熟、交易指导不足等因素，交易主体对平台水权交易有顾虑，存在用水户的平台外自主交易情况，平台交易的难度大、期限短、交易量小，作用发挥不充分，各试点县均存在平台交易不活跃的情况，市场活力有待进一步激发。

建议县级政府相关部门针对水权交易市场加强对平台业务指导和技术支持，重视基层实践，充分发挥用水者协会的作用，鼓励结合本地实际开展水权收储、撮合交易、委托交易、合同节水量水权交易等业务形式，探索水权回购，引导用水户将水权额度内节余水量进行交易，培育扩大交易范围，围绕地下水超采区治理有针对性地开展水权交易方案设计。

3.2 深入推进农业水价改革

各试点县域均存在农业水费计收困难的情况。大部分农民对节水模式认知程度较低，认为已经交过水费，便可随意且不加节制地使用水资源；大部分灌区的灌溉井分散、计量设备严重短缺，收费不易计量；农业用水户对征收水费后发放节水奖补资金不理解，且存在节水补贴对户发放金额小、范围广、人力资源不足和管理成本高等问题。建议探索因地制宜的水费征收方式和节水奖补资金的发放使用模式，同时加大对农业用水户的宣传力度。

3.3 进一步扩大计量监控体系覆盖面

由于目前超采治理试点范围有限，计量监控设备单台套价格高昂，远程自动监控计量设施覆盖范围有限，综合化信息平台因监测计量设施覆盖范围不足，用水户（特别是农业用水户）在计量设施以外的取用水计量统计困难，造成信息平台效能不能充分发挥。

建议当地政府利用规模化效应降低设备购买、安装使用成本，结合本地实际情况，进一步提高计量设施覆盖率，特别是对农业用水大户加强计量设施安装，突出地下水开采监管的重点。此外，还应加强监测能力和数据分析，高度重视信息平台的预警作用，发挥水位日常监管和预警作用，提高地下水超采治理技术的支撑和服务力度。

4 结语

在体制机制建设结合治理工程建设的综合治理模式下，2018年流域范围内8 个试点县域累计形成了超过4000 万立方米每年的地下水压采能力，取得显著压采效果。然而地下水超采综合治理非朝夕之功，体制机制的建设和完善更是一个长期过程，应循序渐进、突出重点、稳步推进。综合治理体制机制的建设，能够有效地提高地下水资源保护及可持续开发利用的保障能力，囿于流域范围内不同区域的社会经济、水资源条件、超采成因及程度的差异，体制机制建设也需因地制宜，适应当地实际情况。

此外，在体制机制运行过程中，需要及时开展运行效果评估，发现存在的问题和需要改善的方面，立足长远，注重机制的长效性和可持续性，充分考虑经济社会发展规律，适时调整以应对实际情况变化，注重试点过程中先进经验的宣传与推广，形成以机制管理工程、依工程落实机制，二者有机结合，更加高效地发挥地下水超采区综合治理措施效能■