慎始如终 再接再厉 持续做好淮河流域水资源管理工作

水利部淮河水利委员会副主任

新中国治淮70年以来，淮河流域水资源管理工作从无序到有序，再到逐步规范和全面管理，水资源管理政策法规逐步完善，开发利用和配置网络体系初步形成，水资源管理、节约和保护持续加强，取得了显著的成绩。淮河流域以不足全国3%的水资源总量，承载了全国大约12%的人口和11%的耕地，贡献了全国9%的GDP，生产了全国1/6 的粮食，有效支撑了流域经济社会的可持续发展。

一、淮河流域水资源概况

淮河流域地处我国东中部，位于东经111°55＇～121°20＇，北纬30°55＇～36°20＇之间，面积27万km2。西起桐柏山、伏牛山，东临黄海，南以大别山、江淮丘陵、通扬运河和如泰运河与长江流域接壤，北以黄河南堤和沂蒙山脉与黄河流域毗邻。流域内以废黄河为界分为淮河和沂沭泗河两大水系，面积分别为19 万km2和8 万km2。淮河流域西部、南部和东北部为山丘区，面积约占流域总面积的1/3，其余2/3 为广阔的平原（含湖泊和洼地），是黄淮海平原的重要组成部分。

淮河流域地处我国南北气候过渡带，北部属于暖温带半湿润季风气候区，南部属于亚热带湿润季风气候区。流域内天气系统复杂多变，降水量年际变化大，年内分布极不均匀。流域多年平均降水量为878mm（1956—2016年系列，下同），北部沿黄地区仅600mm，南部山区超过1400mm。汛期（6—9月）降水量约占全年降水量的50%～75%。流域多年平均水资源总量为812 亿m3，其中地表水资源量为606 亿m3，占水资源总量的75%。

二、水资源管理成效

1.水资源管理制度逐步完善

1988年，《中华人民共和国水法》颁布实施，确立了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，水资源管理纳入法制化发展轨道。1994年水利部授权淮委取水许可管理权限，流域水资源管理逐渐有法可依、有章可循。2002年，新《水法》颁布实施，确立了水资源管理的基本制度框架，进一步强化流域水资源统一管理。淮委和流域各级地方水行政主管部门从20世纪80年代开始组织开展了三次水资源调查评价，摸清了流域水资源基本状况，编制流域水中长期供求规划和水资源综合规划，定期发布水资源公报，为水资源开发利用和管理奠定了重要基础。从1994年起，淮委在国家水资源管理法规、政策的基础上，先后制定了《淮河水利委员会水资源论证报告书审查管理办法》《沂沭泗水系实施取水许可管理有关规定》《关于淮河水利委员会在河南省淮河流域范围内实施取水许可管理的通知》等一系列管理政策，水资源论证和取水许可制度逐步建立。按照国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见要求，2014年建立起覆盖省、市、县三级水资源管理控制“三条红线”体系。多年来，淮河流域逐步建立起取水许可制度、水资源有偿使用制度，启动节约用水管理，建立水资源公报编制制度，水资源管理制度体系初步建立，为流域水资源管理奠定了坚实的基础。

2.水资源配置格局初步形成

70年来，淮河流域修建了大量的水资源开发利用工程，从区域上看，淮河上游山丘区、淮南山丘区、沂沭泗上中游地区以兴建蓄水工程、开发利用当地地表水为主；淮北平原地区、南四湖湖西平原区以开发利用地下水、当地地表水为主，以引黄工程、南水北调东线一期工程、南水北调中线一期工程、引江济淮工程供水为必要补充；淮河下游区、洪泽湖以北、南四湖以南及骆马湖周边地区以利用引提水工程开发利用当地地表水为主，以南水北调东线一期工程、苏北引江工程供水为必要补充。在当地地表水、地下水、跨流域调水多措并举的情形下，淮河流域已初步形成淮水、沂沭泗水、江水、黄水并用的水资源利用工程体系。

2013年，南水北调东线一期工程通水以来，已累计向山东供水超46 亿m3，有效缓解了胶东及鲁北地区用水紧张形势。实施引沂济淮、南四湖生态补水等，促进流域水资源调配能力不断提升，引江、引黄，淮、沂互调等跨流域跨水系水资源调度体系基本建立，跨流域调水工程格局初步形成，有力推动了流域水资源科学合理调配，为保障经济社会高质量发展发挥了重要作用。

同时，淮委正积极组织开展流域水资源配置与调度工作，组织编制了15 条跨省河湖水量分配方案及7 条跨省河流水量调度方案，合理配置生活、生产和生态用水，严格流域用水总量和重要断面下泄水量控制，保障河湖基本生态用水；狠抓江河生态流量管控，制定淮河流域重点河湖生态流量（水量）保障实施方案，对主要控制断面日均流量（水位）进行严格监控，维护河湖健康生命。

3.用水效率不断提升

全力推进节水型社会建设，加快推进节水标准定额体系建设，至2019年年底，流域各省累计制定发布了涵盖工业、农业、生活和服务业等各门类0.5万余个用水定额。实施节水技术改造，推广节水工艺和设备（器具），提高水重复利用率。开展重点用水单位用水效率监测和水平衡测试工作；加强节水管理与用水效率考核工作，流域内7 个国家级节水型社会示范区全部按期通过验收；全流域共有140个县级行政区达到节水型社会标准；节水型企业、公共机构、小区、灌区等创建取得实效，公众节水意识显著提高。

2018年淮河流域万元GDP（当年价）用水量降低至64.80m³，较2005年下降78.2%；万元工业增加值（当年价）用水量23.38m³，较2005年下降83.7%；流域各省积极实施农业节水措施，农业用水效率不断提高，农田灌溉亩均用水量243.24m³，较2005年下降7.3%；流域各省农田灌溉水利用系数为0.52～0.64。

4.水生态环境持续向好

20世纪80年代后期，淮河流域水污染凸显，进入90年代水污染加剧。1995年，国务院发布我国第一部流域水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，拉开了淮河流域水污染综合治理的序幕，通过连续实施淮河流域水污染防治的五年规划，各地采取“关、停、禁、改、转”等措施，推动工业结构调整，落实工业污染源达标排放，建设城镇污水处理设施，减少污染物排放量，全流域入河排污量明显减少。2018年淮河流域主要污染物COD 入河排放量20.69万t，氨氮入河排放量1.77 万t，比1993年的150 万t和9 万t，分别削减了86.2%和80.3%。

1994年淮河流域主要跨省河流省界断面水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类的测次占到77.0%，2018年Ⅴ类和劣Ⅴ类水比例为20.0%，比1994年下降57%；好于Ⅲ类水的比例为38.0%，比1994年上升25%。2018年淮河流域全国重要江河湖泊水功能区水质达标率为71.3%，比2011年上升21.9%。淮河干流和南水北调东线一期（黄河以南）输水干线水质常年维持在Ⅲ类。

5.水资源监管能力不断增强

20世纪80年代起，淮河流域水资源供需关系逐渐趋于紧张，水资源管理工作开始受到重视。1989年淮委成立了专门的水资源管理机构，流域地方也先后设立了水资源管理部门。至2018年年底，流域、省、市、县各级都成立了专门的水资源管理队伍，且人员的专业性也在不断加强，水资源管理队伍不断壮大。同时，淮委从2012年开始，按照水利部的统一部署，开展了国家水资源监控能力建设工作，有效改善了水资源管理基础设施薄弱状况，提高了淮河流域取用水户、水功能区、重要饮用水水源地、省界断面、跨流域调水工程等监测能力，为流域水资源强监管提供了数据支撑；淮河水资源监控管理信息服务、业务管理、调配决策、应急管理等应用系统，也为流域水资源管理与保护工作提供了动态、便捷的应用支撑；水资源监控管理平台在流域最严格水资源管理制度考核、重点河湖生态流量（水位）试点、跨省河湖水量分配方案及调度方案编制等工作得到广泛应用，流域的水资源管理能力也不断提升。

三、淮河流域水资源管理面临的新形势

随着流域经济社会持续、快速、高质量的发展，淮河流域水资源短缺问题仍然存在并且会长期存在，流域水资源开发利用和配置体系尚不健全，水资源配置格局与经济发展布局不匹配，水资源供需矛盾仍然突出，水生态损害、水环境污染等问题仍然存在，流域水安全保障能力与满足人民对美好幸福生活的向往相比仍存在较大差距。要解决水资源短缺问题，节水是根本措施，要改变粗放用水的经济结构和生产方式，改变浪费水、用水效率低的状况。要解决水生态损害、水环境污染等问题，要推进绿色发展，清洁生产，加快水污染防治，强化排污者责任，要树立生态文明的理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，在治水中统筹好生活、生产和生态。

四、淮河流域水资源管理主要任务

当前和今后一个时期水资源管理工作，要深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，全面落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，继续坚持流域生态保护和高质量发展要求，围绕“合理分水、管住用水、强化护水”，继续做好流域水资源管理工作，为流域经济社会发展提供支撑。

1.进一步完善流域水资源配置，大力实施河湖水系互连互通。以“一横四纵多点”的流域水资源配置体系为框架，加快南水北调东线二期工程、引江济淮、沿海引江等重大跨流域调水工程建设；推进临淮岗水资源综合利用、沿淮湖泊洼地、沂沭河等洪水资源利用；结合防洪水库建设，建设一批水源工程；开展蓄水湖泊控制水位优化调整研究。

2.加快推进跨省河湖水量分配，强化水资源统一调度。在前期水量分配工作的基础上，加快推进南四湖、高邮湖等跨省湖泊的水量分配工作，推动流域水资源“空间均衡”。对已开展水量分配的河流，加快推进水量调度工作，加强水量调度方案、年度水量分配方案或调度计划的编制与执行。研究制定水量分配监督实施方案，包括水量分配组织实施协调方案，以及年度用水总量控制管理办法等并纳入考核；完善水量调度协商机制，实施由流域统一组织各省共同实施的跨省河湖水量调度。

3.严格取用水管理，做实流域节水工作。督查县域节水型城市建设，开展周期性常规性省级用水定额评估。以流域和区域用水总量控制为切入点，进一步细化支流和湖泊的用水总量控制指标。严格取水许可审批管理，完善水资源论证和节水评价制度，全方位的强化事前事中事后全过程监管。

4.以生态流量保障为重点，扎实推动流域河湖生态保护与修复。深入贯彻中央生态文明建设的总体部署，组织制定淮河流域重点河湖生态流量保障实施方案，确定生态流量保障目标，明确管理责任主体、管理措施、监测预警机制和保障措施。将各省河湖生态流量确定和保障目标任务完成情况，纳入年度最严格水资源管理制度考核内容。

5.继续完善水资源监控系统，持续提升监管能力。在前期国家水资源监控能力项目建设的基础上，进一步完善流域的水资源监测体系，重点关注干流、主要支流、重点河湖，实现水量、水质、水生态统一监测；同时要做好国家水资源监控能力建设成果的应用，充分发挥平台及相关数据的作用，及时解决系统应用中存在的问题，在应用中不断完善国家水资源监控管理系统■