浅议地方政府性债务成因及对策

童军 凤台县财政国库支付中心

一、凤台政府性债务规模及构成

截至2020年6月30日，凤台政府性债务共计39.3亿元，其中：一般债务21.17亿元，专项债务17.87亿元。较2019年12月31日，增加政府债务2.85亿元，其中增加一般债券0.23亿元，增加专项债券2.62亿元。通过发债筹集的资金主要用于道路、医院、水利、学校、保障房、市政设施等城市基础设施建设，以及公益性项目建设和土地储备。

从总体上看凤台政府性债务规模较小，期限较为合理，政府偿债风险较低，政府债务率仅为64%，整个债务风险仍处于可控范围。

但同时我们也清醒地看到随着地方政府性债务规模不断扩大，债务负担不断加重，债务风险逐渐显现，如任其发展将会给凤台经济平稳健康发展带来巨大隐患，形成较大风险点，必须采取有效措施将债务风险控制在可以承受的范围以内。如何防范和化解债务风险，确保地方经济平稳运行，促进地方经济又好又快发展，是地方政府必须面对的一件急事、难事、大事。

二、地方政府性债务产生的原因及其合理性

1994年分税制改革之后，形成了层层向上集中的收入分配格局。这就造成越是基层政府，财力越匮乏，日子越难过，可用于发展建设的资金越短缺。例：2019凤台地方收入27.1亿元，扣除中央营改增上解基数3.7亿元、市级集中3亿元，县级可支配的地方收入仅为20.4亿元，仅占财政收入42.4亿元的48%。

2002年至2013年随着国有大型煤矿的陆续投产，凤台经济迎来发展的黄金期，财政收入由2002年的3.5亿元增加到2013年的44.6亿元，增加了近13倍，年平均增长率高达到29%，以后年度由于去产能、减税降费等各种因素影响，财政收入均未超过44.6亿元。

随着煤炭资源的大量开采，采煤沉陷区面积不断扩大，对凤台的生态环境造成严重破坏，矿区所在乡镇粉尘等环境污染日益严重，广大人民群众怨言较多。大量税收上缴中央，沉陷区治理的包袱却留给了地方，造成凤台财权与支出责任严重不匹配。有限的财力无法满足人民群众对美好生活的向往，举借政府性债务有不得已的苦衷和实践上的合理性。

凤台高度重视沉陷区综合治理、城乡基础设施建设工作。坚持以人为本，大力开展生态环境修复，积极实施乡村振兴战略。明显改善沉陷区群众的居住条件，提高了人民群众的获得感和满意度。

但也存地方性政府债务规模不断扩大，重借轻还、偿债资金过于依赖财政性资金、政府债券支出进度偏慢等问题。政府偿债资金主要来源于公共财政收入或土地出让收入，如果宏观经济持续下行，房地产市场持续低迷，土地没有升值或升值不大，政府收入预算目标未能实现，就会给政府债务偿还带来极大风险，给政府信用带来负面影响。

三、多措并举防范及化解政府债务风险

（一）大力发展地方经济，提高自身造血能力

坚持以市场为导向、以企业为主体，全力带动产业转型、升级，大力发展地方经济。坚定不移主攻招商引资、项目落地，增强经济增长内生动力，不断做大做强地方经济，扩大地方财政收入规模，增强地方政府偿债能力。

（二）制定偿还计划，分步逐项化解

将地方政府性债务纳入预算管理，积极筹措各种资金，提高地方政府还款能力。根据地方政府财力状况，合理制定还款计划、化债方案，防范债务风险。与金融机构沟通协商，开展债务延期以及存量债务置换工作，错开债务还款高峰，缓解债务偿还压力。

（三）加强监控预警，制定应急预案，谨防债务违约风险

建立债务监控及预警制度，全流程跟踪债务单位的债务情况，分析单位债务负担水平，根据债务风险等级，分别采取相应风险提示、风险警告、项目限制等措施。制定完善的债务风险应急处置预案，以便在债务单位出现债务危机时，在坚持“谁举借谁偿还”原则不变的前提下，第一时间整合各类资金，确保政府性债务及时得到清偿，确保政府信用不受损。

（四）加快融资平台转型，分期化解债务，确保地方政府性债务保持一个合理规模

继续推进融资平台公司体制改革，加快融资平台转型，彻底与政府脱钩，落实公司市场主体地位。将文化体育资产、房屋等各种商业设施注入融资平台公司；将停车场、城市给排水、垃圾处理、公共交通等特许经营授予融资平台公司，推进融资平台公司转型升级，推动其业务多元化，积极拓宽融资平台公司的收入渠道，使其成为市场经营主体，自负盈亏。

（五）加强预算管理，节约财政资金

通过压缩一般性支出、及时处置存量资产、盘活财政存量资金等方式，积极筹措财政资金，提高政府偿债能力。科学编制政府预算、全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益。严格控制地方政府性债务规模，把地方债务纳入预算管理，按照法定程序报经人民代表大会审议批准后，方可举债，杜绝先举债后审批的现象。

（六）量力而行，适度举债

完善政府投资项目决策评审机制，加强政府投资项目库建设，实事求是做好项目投入产出分析，避免重复、低效、甚至是无效的投资。积极开展举债评审活动，建立长效机制，评估建设单位的债务承受能力及偿债资金来源落实情况，坚决防止债务“借、用、还”脱节，做到举债与偿还责任相匹配。充分考虑政府综合财力和风险承受能力，保持必要的融资能力储备。

四、地方政府性债务管理的对策

（一）扩大地方政府发债自主权

2015年实施的新《预算法》已经允许地方政府自行发债，但地方政府发债权受到严格限制，地方发债权被限制在省一级政府，且实行中央审批制度。市、县级政府无权发债，只通过省政府代理发行债券。为使举债、用钱、偿债主体保持一致，建议将自主发债的权利下放到直接花钱的市、县级政府，扩大地方政府自行发行债券权利，增加地方政府发债的灵活性、适应性。

（二）完善财权事权相匹配的财政体制

一是进一步理顺省、市和县收入划分机制。收入划分尽量对地方政府倾斜一些，以充分调动地方政府发展经济、培植财源的积极性、主动性。二是尽快完善省、市、县地方财权与事权相匹配的财政体制，完善省以下地方事权和支出责任划分，特别是市以下地方事权和支出责任的划分，切实保障地方政府有足够的财力发展经济及各项社会事业，遏制其举债务冲动。

（三）逐年增加对地方政府财力补助

增加对县级的财力性、均衡性、一般性转移支付，特别是对资源枯竭性城市加大补助力度，同时取消专项转移支付需要地方政府配套资金的强制性规定，提高地方政府财政统筹能力，使地方政府有更充足的财力去发展地方经济，开展城市建设和发展社会公共事业。

五、结语

地方政府性债务的产生有不得已的苦衷和实践上的合理性，在特定时期促进了地方经济的较快发展，缓解了地方政府财政收支矛盾，极大地改变了城市面貌，提高了人民幸福感和获得感。但随着地方政府性债务不断增加，规模不断扩大，债务风险逐渐显现。必须积极采取风险承受、风险规避、风险分担和风险降低等各种有效措施，防范和化解债务风险，即享其利又避其害。