综述国土空间规划体系下的详细规划技术改革

2020-01-18任峰李鑫

中华建设 2020年6期

任峰李鑫

详细规划技术在城乡建设、规划管理方面有效性比较明显，并且得到了广泛接受。在国土空间规划体系下，详细规划技术改革在提升人们品质，实现城乡精细化管理等方面发挥重要作用。在具体实施时，应重视信息管理体系构建，转变平台职能，并且对国土空间规划体系下横向、纵向管理权责进行科学界定，推动详细规划技术改革的有效实现。

自2000年后，环保部门、发改部门以及林业部门相继提出自身领域中的对应许可制度，旨在加强对国土空间的控制与管理。但是在自然资源相关部门的统一行使全要素和全程国土空间管制背景下，管制制度之间如何进行有效整合，并且保证数据、平台的统一性，进而实现对国土空间的有效管理是当前急需解决的问题。详细规划技术的运用，在管理程序方面比较清晰，也有较高的社会认可度，能够成为制度整合的最佳载体。

一、国土空间规划当中详细规划技术的主要职能

详细规划属于城乡建设过程中的重要技术工具，也是规划许可在制定决策时依据，在城乡建设、规划管理当中的有效性明显，并且被接受程度比较高。但是在具体实施时，也会存在和现代规划相关治理制度之间的矛盾。在进行规划管理过程中，权责在边界方面比较模糊，对非建设空间的相关管理有所欠缺。在国土空间规划体系的影响下，行政体系、规划法规体系、运作体系等多个方面都在发生变革。在此情况下，详细规划的内涵、职能、管理机制等各个方面都需进行改进与完善，和建设全要素、全程国土空间管制制度之间相互适应，实现对城乡的精细规划管理，促进空间环境整体品质的提高，并且为政府现代规划职能服务。

二、详细规划技术改革策略

1.构建全程性规划技术体系

首先，就城镇建设空间来讲。控制性详细规划在实施的同时，也在不断进行着修改，部分区域针对控规进行了频繁、大量的调整，调整的主要既包含自身存在的缺陷，也是受制度环境的影响。从2008年开始，很多城市实现了控规在城市中心区域的全面覆盖，为我国进行国有土地出让提供了有效的管理依据，在全面覆盖之后，逐渐对其进行规划与调整，在此情况下，更应不断优化原有控规，为精细化管理的实施创造良好条件，保证规划管理在实施时的有效性，实现管理品质的不断提高。

其次，从乡村建设空间来讲。随着城市化进程的推进，农村中的劳动力逐渐向城市中聚集，这在一定程度上使城镇经济获得了繁荣发展，但是也使城乡之间的经济差距有所加大，规划控制、规划管理并不能从根本上促进乡村振兴的实现，也不是进行乡村治理的主体，总体来讲，社会经济的阶段性发展才是使乡村逐渐走向衰败的根本性原因。因此乡村在建设过程中，需获得技术方面的引导，并且在底线约束基础上进行乡村规划自治。这种方式和管控有较大程度不同，在具体实施时，需落实到发展资源盘活、乡村社会组织等多个方面。并且发挥乡贤作用，强化空间坐标的弹性以及规划指标的弹性，进而使建设空间的整体布局被放活，促进村民自主的有效实现，逐渐减少约束，强化引导。

最后，就非建设空间来讲。传统规划模式中，在对生态空间、农业空间等非建设空间区域进行规划时，经常会使用消极性的规划保护模式，风景名胜区、森林公园、水源保护区、自然保护区等通常会划定控制线，然后运用刚性方式管理，这在一定程度上能够使生态资源得到了底线上的保护，但是也使区域发展受到了限制。因此在运用详细规划技术过程中，不应将建设空间局限在原本范围中，需注重非建设空间方面的规划。在具体实施时，可以在具体规划实践基础上，建立生态空间、农业空间的项目准入制度，进而在实现生态环境保护的同时，对乡村基础设施进行完善。并且和现代服务业、都市农业等结合在一起。

2.由技术平台过渡到制度平台

首先，由数据整合平台向治理、管理平台转变。随着信息技术的不断发展，多数城市具备利用平台进行管理的条件，在平台中可以实现规划审批、项目许可。国土空间规划体系下的图纸，已经不再是数据之间的整合或者是对数据库的检索，而是构建详细规划图纸。建设现代化规划平台，能够运用详细规划与总体规划的方式，实现对信息化平台的有效构建，同时建立将规划实权作为依据的信息管理体系，进而使不同层级的管理主体处于相同工作框架当中，并且根据自身具体权限，有效实现监测、审批、评估、预警等多项工作。因此在使用详细规划技术过程中，应积极运用具有建设用地图斑的图表，将建设控制、建设设施、建设指标等方面的信息最大限度集成，并且对已经建设和已经审批的项目中的结构信息、建筑面积信息、产权交易信息、权属信息等进行强化。针对非建设用地，需建立覆盖全城市的相关控制导责，对产权、地类性、种养类型、地质条件等进行明确，进而使经济发展获得较为有效的指导。

其次，由总规向详细规转变。在详细规划技术运用过程中，各地应做到抓大放小，实现分级覆盖。就县市总体规划来讲，针对规划当中的核心内容以及和刚性保护底线相关的坐标、指标等进行细致研究，对上级政府进行管控的内容适当简化，将本级政府负责的核心内容提炼出来，进而使详细规划的实施获得足够细化、深化的空间。在具体实施时，可以从功能、表达、国土整治、建设管控控制线、保护发展等多个方面，并且在信息平台上实现点线面之间的有效结合。就国土空间总体规划来讲，需将国土空间当中的资源底线控制作为侧重点，对海洋、陆域进行刚性控制，明确指标、结构，实现布局的不断优化。同时在此过程中，需对土地具体用途进行区分，并且将城市风貌具体区分要求体现出来。从详细规划层面来讲，应将地块图斑作为依据，对规划用途进行详细划分，使建设空间细化为小类。

3.实现规划管理体系的多级联动

首先，做好要素甄选。国土、住建、农业、林业等部门都在不同程度上设置了规划许可相关制度，在此情况下，针对国土空间方面的管控要素逐渐增多，而规划审批也在实施时变的越发复杂，在规划过程中，加强管控与简政放权的关系有待进一步进行梳理。在此过程中，先要对市场与政府之间的关系进行梳理，可以将市场作为主导，促进其调节作用的发挥，尽量减少对市场的干预，只对外部效应的管控要素进行管理，使公共利益与社会公平得到充分保证。对于详细规划层面来讲，管控要素比较复杂，因此需做好对管控要素的甄别。除此之外，需对社会和政府之间的关系进行梳理，转变政府将社会事务全部包揽的现状，使权利下放在基层中，减少政府在进行审批时的负担，促进其工作效率的提高。

其次，从横向上对各个层级在规划管理中的权责边界进行界定。总体来讲，自上而下的国家、省市、县级、乡镇的规划管理体系已经得到了较为广泛的接受。最后，需将详细规划的具体管控体系理清。2018年开始，管理体制方面的问题已经得到了较为有效的缓和，但是生态环境部门、自然资源部门、城乡建设部门等具体权责需进行逐步界定，在此过程中，需实现对不同类型空间性规划管控要素的整合。

4.重视设计与规划的统筹

就空间规划来讲，既包括城市的总体功能规划、功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划，也包括城市设计、概念规划、城市更新、景观规划等。从详细规划层面来讲，较为典型的有乡规划、景观规划、村庄规划等。在此过程中，需更加关注国土空间在开发时的建设量以及开发用途。就城市设计来讲，重视建筑空间的间距、建筑风格、尺度等方面，更为关注空间环境品质。在设计景观规划、郊野单元规划时，更多运用景观原理学、城乡规划学、美学秩序等，侧重对生态、经济、旅游产业等方面的运用。在详细规划技术改革中的国土空间规划，能够促进城乡整体建设品质的提升，实现对品质空间的构建。