民族地区县域中等职业学校办学活力激发策略研究——以广西为例

张秋凤

(南宁师范大学，广西 南宁 530001)

随着国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》的出台，职业教育办学活力曾一度得到学界的关注，但对职业教育办学活力的研究处于断裂状态，没有持续、深入下去。《国家职业教育改革实施方案》中提到，“把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础”，因此，加强中等职业教育发展、提升教育质量是今后很长时间内中等职业教育发展的重中之重。民族地区县域中等职业学校是民族地区中等职业教育的重要部分，县域中等职业学校发展水平整体不高，这在很大程度上影响和制约民族地区中等职业教育质量和水平的提升，然而民族地区县域中等职业学校的发展尚未受到学界的重视，仍处于边缘地位。因此，如何办好民族地区县域中等职业学校是理论研究与教育实践的双重诉求。基于此，本研究将民族地区县域中等职业学校办学活力作为研究对象，剖析其办学活力存在的问题，着重从政策支持的维度寻求激发民族地区县域中等职业学校办学活力的方案。

一、问题提出

(一)办学活力不足是民族地区县域中等职业学校面临的共性问题

县域中等职业学校发展具有较强的地方性、区域性特点，而民族地区县域中等职业学校的上述特征更加突出。目前，我国尚未开发出办学活力的监测指标体系，因此，对于办学活力的监测依赖于办学水平等关联指标。由于地域、经济发展水平等因素的限制，民族地区县域中等职业学校的发展整体水平偏低、长期的发展落后也是办学活力不足的重要外部表征。

广西2018年启动中等职业学校星级认定工作，截止目前，广西已经开展四批次的星级学校认定，据《广西壮族自治区教育厅关于公布自治区第一、二、三、四批中等职业学校星级认定结果》的统计，广西共认定了8个五星级、51个四星级和53个三星级中等职业学校，而广西县域的中等职业学校获得五星级、四星级和三星级认定的数量分别为0所、6所和19所。2020年，广西具备招生资格的中等职业学校251所，县域中等职业学校有66所，占中等职业学校总数的26%。从统计结果来看，广西县域中等职业学校的五星级、四星级、三星级学校分别占比为0、11.7%和35%，由此可见，县域中等职业学校的整体实力远未达到广西的平均水平，并且县域中等职业学校的头部效应不明显，学校发展的两极分化明显。其中，部分县域中等职业学校仍处于为生存而挣扎的阶段，发展的后劲不足。

(二)办学活力不足是制约民族地区县域中等职业学校改革成效的瓶颈

当前，我国职业教育正处于改革的关键期，一系列的政策是职业教育改革创新发展的强力推手。2019年度广西教育科学规划课题教育决策/教育科学重点研究基地重大课题《广西县域职业教育政策支持体系研究》课题组调查发现，民族地区县域中等职业学校处于政策体系影响的末端，它们对国家职业教育政策的反应较为迟钝，进而影响了改革创新的成效。办学活力反映了一所学校对外部政策的敏感程度与反应速度，办学活力不足阻碍了民族地区县域中等职业学校改革创新的步伐，办学活力的提升是推动民族地区县域中等职业学校改革的重要举措。

(三)提升办学活力是推动民族地区县域中等职业学校高质量发展的迫切任务

《国家职业教育改革实施方案》提出，“加强省级统筹，建好办好一批县域职教中心，重点支持集中连片特困地区每个地(市、州、盟)原则上至少建设一所符合当地经济社会发展和技术技能人才培养需要的中等职业学校”。因此，县域中等职业学校的质量提升是当下乃至未来很长一段时间的重要任务。影响民族地区县域中等职业学校高质量发展的因素有很多，办学活力的提升是诸多影响因素的重要方面，因此，办学活力的提升是推动民族地区县域中职学校高质量发展的有力抓手。

二、民族地区县域中等职业学校办学活力不足的原因

(一)民族地区县域中等职业学校的办学主体地位缺失

民族地区县域中等职业学校的教学业务问题需要与县教育局沟通交流，县教育局给予指导，而教学业务范围之外的重要事务均需向县级政府汇报、请示，经县级政府的同意后方可执行。与普通教育不同的是，中等职业学校需要广泛地与行业、企业等社会主体进行沟通。然而，不论是县级政府还是教育局，由于缺乏专业的管理人员和管理经验，对中等职业学校行使的主要是行政管理职能。

民族地区县域中等职业学校与企业、行业对接时受到行政制度、财政预算制度、人事管理制度、公益产权管理等制度的制约，[1]因此，民族地区中等职业学校的自主权较小。基于此，民族地区县域中等职业学校的改革会因面临政策调整而需要较长的审批周期，中等职业学校难以完全按照职业教育办学的规律和学校的实际开展工作，缺乏自由裁量权束缚了县域中等职业学校办学的主动性，这进一步加大了民族地区县域中等职业学校改革的难度，进而削弱了办学活力。[2]

(二)省市县三级统筹机制缺失

通常情况下，职业教育资源的统筹能力往往随着区域级别的递减而递减，省域的职业教育资源统筹能力要优于市域，市域的职业教育资源统筹能力要优于县域。当前，我国县域中等职业学校的办学主体是县级政府，因此，对于民族地区县域中等职业学校的资源配置与供给基本上也是局限于县域的范围内。

县域经济作为国民经济的基本构成单元，涵盖了一、二、三产业及从生产到分配的各个环节，是一种在县级行政范围内的区域经济，具有市场导向性与鲜明的地域性特征。[3]对职业教育而言，民族地区的县域经济发展普遍落后，职业教育资源较为有限，因此，仅靠县域职业教育资源供给往往难以满足县域中等职业学校发展的需求。因此，民族地区县域中等职业学校的发展仍依赖市域、省域范畴职业教育资源的统筹供给，通过更高层次的职业教育资源统筹为县域中等职业学校的发展提供有力支撑。

(三)民族地区县域中等职业学校尚未有效融入县域经济发展

当前，民族地区县域经济产业发展落后是普遍现象，广西大部分县域产业处于产业链的底端或末端，除部分县的农业形成了一定的产业优势外，其他产业均未形成显著的产业优势，为县域中等职业学校融入地方产业发展增加了难度。

广西县域中等职业学校与区域经济产业发展的互动水平较低。第一，县域中等职业学校涉农专业的发展未达到预期，对农业现代化和产业化提供的支撑作用有限，难以对农业现代化与产业化发展提供有力的支撑。第二，县域中等职业学校融入工业发展的程度较浅，广西县域经济缺乏主导性、优势性产业，企业的规模普遍较小，产业的集聚效应不强，县域中等职业学校在产教融合的过程中难以找到明确的目标和方向，大规模校企深度合作的局面尚未全面形成。

(四)县域中等职业学校的教学改革滞后

教学是中等职业学校的核心工作，也是技术技能型人才培养的关键环节，因此，教学改革的活跃程度既是一所中等职业学校办学活力的重要指标，也是促进县域中等职业学校办学活力提升的有效途径。目前，民族地区县域中等职业学校能够获得省级教学改革项目的数量较少，主动从事教学改革的教师比例较低，使得县域中等职业学校教学改革滞后于现实发展的需求。

此外，民族地区县域中等职业学校教学改革的活力显著不足。第一，县域中等职业学校的教学改革科研项目立项少，《自治区教育厅关于公布2020年度广西职业教育教学改革研究项目的通知》的数据显示，2020年度广西中等职业学校获得教学改革重点项目79项，一般项目272项，其中县域中等职业学校获得重点项目立项9项，一般项目48项，分别占立项总数的10.1%和17%，远低于县域中等职业学校的数量占比。第二，县域中等职业学校的教学成果获奖率较低，依据《自治区教育厅 自治区人力资源社会保障厅关于公布2019年广西职业教育自治区级教学成果等次评定结果的通知》的数据显示，2019年度广西中职学校作为主持单位获得职业教育教学成果特等奖5项、一等奖40项、二等奖50项，其中县域中等职业学校获得特等奖0项、一等奖3项、二等奖5项，由此可见，县域中等职业学校的教学改革整体呈现薄弱状态。

三、民族地区县域中等职业学校办学活力激发的政策支持

政策支持是民族地区县域中等职业学校办学活力激发的内源性动力，是提升民族地区县域中等职业学校办学活力的抓手。

(一)扩大民族地区县域中等职业学校的办学自主权

1.通过政策松绑，赋予民族地区县域中等职业学校更大的办学自主权。2020年出台的《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出，“保证中小学的教育教学自主权，鼓励支持学校结合本地本校实际，办出特色、办出水平；扩大人事工作自主权，落实经费使用自主权，加大学校经费使用自主权，优先保障教育教学需要；自主提出年度预算建议，自主执行批准的预算项目，对预算资金进行全过程绩效管理”。这就需要地方政府和县级政府结合地域具体情况制订配套政策加以落实，政府需要在办学经费的自主分配与使用、人事使用的自主权等方面给予县域中等职业学校更大的自由裁量权，为民族地区县域中等职业学校的改革创新提供一系列的保障，并最大限度增加县域中等职业学校的办学自由度。

2.加大对县域中等职业学校办学的政策支持力度。民族地区县域经济发展的普遍落后使得县级政府的财政收入有限，因此，政府难以提供充足的财政经费来支持县域中等职业学校进行改革创新。经调查发现，大部分县级政府为县域中等职业学校提供的经费支持仅达到最低的要求，办学经费仅能维持日常的教学运转，难以拿出更多经费支持学校的改革创新。因此，县级政府一方面应尽可能地增加对中等职业学校的经费支持力度。另一方面，最大限度地为中等职业学校的发展提供政策支持，增强县域中等职业学校对社会力量的吸引力。

3.建立责任清单制度，形成并完善相应的责任追究机制。要明确政府、教育主管部门、学校等主体在举办中等职业学校事务中的权责，并明确三者的责任边界，通过强化责任追究、健全监督机制和问责机制，对没有完成责任清单的主体追责，[4]从而督促政府、教育主管部门和中等职业学校在自身的责任框架内行事，并且按时、保质、保量地完成各项职责任务。

(二)加强区域职业教育统筹

1.建立省市县三级职业教育发展统筹机制。从某种程度上说，一所学校的实力是决定其办学活力的重要前提。目前，民族地区县域中等职业学校的发展水平普遍不高和活力不足在很大程度上是因为县级政府的投入不足，而市级政府和省级政府的统筹功能尚未发挥出来。第一，省级政府应出台市级政府统筹县域中等职业教育发展责任的指导意见，明确界定市级政府和县级政府在促进县域中等职业教育发展中的职责分工，并且建立起市、县级政府的协同机制。第二，按照省政府的指导意见，各市、县政府以政府文件的形式确立市、县政府在县域中等职业教育发展中的责任，将责任进行具体划分，并进一步细化，落实到具体的执行部门。第三，建立市域范围统筹职业教育的经费标准，实施“市聘校管”的教师管理体制，由市财政统筹市域中等职业学校教师工资待遇，推动中等职业学校教师在市域内流转，加强县域中等职业学校教师队伍的实力。第四，建立市域中等职业学校的对口帮扶机制，通过机制建设推动县域中等职业学校真正得到市域内优质中等职业学校和高等职业学校的帮扶，推动县域中等职业学校在制度、管理等方面的全面提升。省级政府应加大对县域职业教育发展的宏观支持力度，进一步完善省级政府对职业教育发展的宏观统筹机制，尤其是加大对落后县域职业教育发展的资源扶持，为县域中等职业学校发展保驾护航。

2.加大政策支持力度。《国家职业教育改革实施方案》提出，“加大对民族地区、贫困地区和残疾人职业教育的政策、金融支持力度”，经费投入要进一步突出改革导向，支持校企合作，注重向中西部、贫困地区和民族地区倾斜。因此，省、市、县政府应通过政策杠杆，加大对贫困民族地区县域中等职业学校的扶持力度，通过统筹机制提高人、财、物等优质职业教育资源的投入，确保民族地区县域中等职业学校的发展能够获得充分的资源支持和政策优惠，为中等职业学校的提质培优奠定坚实的基础。

(三)促进民族地区县域中等职业教育与区域经济发展的协同

1. 提升民族地区县域中等职业学校专业与区域经济产业发展的适配程度。第一，新专业的设置应紧密依托地方产业发展，县域中等职业学校的新专业设置应与市域的产业发展相匹配。第二，通过政策引导提高县域中等职业学校专业与地方产业的融合度，将其作为县域中等职业学校专业调整的常态化原则，并纳入教育发展的监测指标体系。

2.以产教融合平台为载体，推进民族地区县域中等职业教育校企合作。当前，县域中等职业学校与区域经济产业发展的联系较弱，区域产业对县域中等职业教育的支撑作用发挥得不够突出，这就需要通过强化产教融合来激发县域中等职业教育发展的活力。第一，建立产教融合型企业奖励资助体系。首先，省级政府出台关于推动产教融合型企业建设的实施办法，对入选的产教融合型企业每年给予相应的专项资金支持，为产教融合型企业设立教师实践平台、学生顶岗实习平台等项目基金，为探索校企深度融合提供专项支持。其次，省、市、县级政府出台产教融合型企业的奖励办法，对经过认定的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。第二，建立利益补偿机制，提升企业参与产教融合的积极性。首先，对接受学生顶岗实习的企业给予补贴，经费由中等职业学校支付。其次，对接受教师实践的企业给予补贴，中等职业学校支付管理费，费用的支出标准由学校与企业根据教师实践的具体情况商定。再次，对参与县域中等职业学校专业建设的企业进行补贴，县域中职学校可根据企业人员参与专业建设的贡献和工作量，为其发放相应的劳务费，以提升企业人员参与专业建设的积极性。

(四)以项目驱动为载体，提升民族地区县域中等职业学校教学改革的实效

1. 通过增加教学改革项目立项数量，扩大县域中等职业学校教学改革的覆盖面。应增加省、市、校三级教学改革项目的立项数量。第一，增加县域中等职业学校校级教学改革项目立项的数量，加强校级教改教研项目的培育，通过经费配套等方式确保教学改革项目的成效。第二，改革市级职业教育教学改革课题管理办法，给予县域中等职业学校政策倾斜和经费扶持。第三，修订省级教学改革课题立项管理办法，设立县域中等职业学校教学改革专项，通过适当增加立项数量等方式加大对县域中等职业学校的支持。

2.完善教学改革管理机构，加强教学改革项目的管理与指导。第一， 推动县域中等职业学校设立教学改革研究中心，分管教学的副校长兼任研究中心主任，统领学校的教学改革工作，承担教学改革项目的管理、指导和培育职能。第二，加强市级职业教育研究机构建设，强化对县域中等职业学校教改项目的指导与培育力度，在市级职业教育研究机构中下设职业教育教学改革研究中心，提升教学改革项目研究的成效。第三，加强区域职业教育研究机构的协同，充分发挥省级职业教育发展研究中心专家团队的优势，加大对县域中等职业学校教学改革项目的指导。