20 世纪70年代美国环境保护运动研究

张鹏程

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116000）

在当今社会，美国是一个环境优美的国家，但美国也曾经历环境恶化、污染严重的时期。为恢复优美的环境，美国开展了环境保护运动。由于20 世纪70年代的环境保护运动首次构建了环保法律体系，保障了环境治理工作的顺利进行，在环境史中的意义更为重大。

一、美国环境保护运动的源起

20 世纪后半期，美国国内出现了一系列环境问题，严重影响了人民的生活。生态学思想以此为契机成为了社会思想的主流，美国社会逐渐认识到保护环境的重要性，1970年的“地球日”运动是民众环保情绪到达顶峰的标志。

（一）工业化带来的环境污染

美国的工业化凭借南北战争时期的战时需要和丰富的自然资源，在19 世纪80年代获得了较快的发展。第二次工业革命后，由于石油成为了主要的能源，对环境的破坏较之以往更加深重，这导致了严重的环境问题，威胁了人类自身的安全。

1.大气的污染日益严重

第二次工业革命后，美国开始从轻工业转向以钢铁工业、石油工业为主的重工业。大量的炼铁炼钢和火力发电，产生的废气不断增多，空气中硫化物含量急剧增长，导致了酸雨等灾害的出现。北美“死湖”事件的“元凶”就是酸雨。由于燃煤废气未经处理就排入大气，废气中大量的二氧化硫和氮氧化物与水汽结合形成了酸雨。酸雨流入湖泊后，对鱼类的生存构成了严重的威胁。受酸雨影响最大的州是纽约州和马萨诸塞州，两个州的死湖数量已经超过了300 个。[1]

2.河流湖泊等水体的污染

水污染的源头是工业废水、生活垃圾和生活废水。当时净化水的设备不够先进，有88%的废水[2]55未经处理就排放到河流湖泊中，这是伊利湖水体“缺氧”的原因。伊利湖的鲟鱼1900年前每年出产100 万磅，1964年仅仅产出4000 磅。青鱼从 1400 万磅降至 7.64 万磅[3]77，60年代白鱼和蓝梭鱼销声匿迹。鱼类消失的原因就是伊利湖的水体富营养化。伊利湖周边的工业重镇如俄亥俄州、宾夕法尼亚州和纽约州，排出的工业废水主要流入了伊利湖。工业废水中有机物滋养了大量的微生物，微生物繁殖夺去了鱼类所需要的氧气，导致了鱼类的大量死亡。

（二）社会环保理念的变化

社会上环保理念的变化主要是因为20 世纪50年代到70年代生态学在社会上影响的扩大。生态学的理论在这一时期不断成熟，体系不断完善，1970年“地球日”活动的开展就是生态学占据主流地位的体现。

1.生态学影响的扩大

生态学由来已久，不过作为主流思想登上历史舞台，则是在20 世纪50年代到70年代这一时期。雷切尔·卡森和巴里·康芒纳作为60年代呼吁环保的标志性人物，对生态学的广泛传播起到了重要作用。

卡森在《寂静的春天》中提出人类对其他物种随意处置的态度是威胁人类生存的主要原因，[4]405她主张人与自然和谐共处。卡森通过她的著作使生态学广为人知，并使环境保护主义作为一项全球性事业不断的发展壮大。巴里·康芒纳在环境保护运动中也有重要地位，他的思想主要是针对企业对于环保的责任。他认为自然环境越来越恶劣的原因是有害产品对环境的破坏，而企业对利润的追求刺激了有害产品的生产，他主张通过改良有害产品来保护环境。[5]410巴里·康芒纳的思想体现了生态学与经济的关系，他号召企业在发展的同时应以保护环境为优先，他的主张动摇了广大民众心中根深蒂固的经济增长优先论。

生态学思想在社会上引起了激烈的争论，生态学思想不断丰富，迎合了社会上对环境保护的需要，并且为1970年“地球日”活动的开展提供了理论支持。

2.“地球日”活动的推动

1970年开展的“地球日”活动是70年代美国最著名的环境保护运动之一。当时环境问题已经严重影响了人的生活，但是社会主流思想仍以经济发展为优先，没有注意到环境恶化带来的危害。1962年《寂静的春天》一书出版是一个转折点，公众开始关注环境污染与公共卫生，生态学也在此时扩大了影响力。1970年4月22日，两千万的美国人走上街头，进行了大规模的集会。数以千计的大学进行了反对环境恶化的抗议活动。[5]从此，每年的4月22日被定为“地球日”，如今每年全球有192 个国家，超过10 亿人参与其中，成为世界上最大的民间环保节日。

“地球日”活动是70年代美国民众参与环境保护运动的重要事件，标志着全社会对环境保护愈加重视，推动美国联邦政府直接负责治理环境。

二、联邦政府的环境治理政策

1970年，美国国内的“地球日”活动揭开了联邦政府环境保护的序幕。在尼克松总统的授意下，美国环境保护局成立，环境治理进入了专门化的阶段，并且通过构建环保法规体系使美国的环境保护工作有法可循，从此美国环境保护工作步入正轨。

（一）建立美国环境保护局

在民众呼吁环境保护的浪潮中，联邦政府设立了美国环境保护局。环境保护局组织庞大，职责划分细致。各州的地方部门共10 个，由于区域办事处分布在全国，他们将更加积极地响应民众的需要，而且他们的分析会更加深入区域问题，在执行治理污染法令时会优先考虑当地的实际情况。

美国环境保护局的职能是根据国会颁布的环保法案，制订和执行环保政策，开展和资助环境研究及环保项目，通过教育培养公众的责任感和环保意识。1970年联邦政府在第3 号重组计划中，将原属于内政部、农业部、卫生教育福利部和总统行政办公室的环境治理的职责全部划归环境保护局，这体现出了专门化的特点，又明确了环保责任的归属。[6]

（二）构建环保法律体系

联邦政府在70年代对于环境的治理，主要是通过构建环境保护法规体系来实现的。这些法规针对环境污染的各个方面进行了详细且严格的规定。

1969年颁布的《国家环境政策法》是各项环境法规中的纲领性法规。此法案从人类和国家的角度，从宏观上解释为何进行环境保护。法案规定了联邦政府必须遵守此项法规，环保政策必须依据该法规制定。[7]该法明确了联邦政府和各州的职责，确定了拨款数额，为环境保护法规体系的建立奠定了基础。

1970年颁布的《清洁空气法》是防治大气污染的重要法规。首先，法案规定了污染物排放量要达到国家规定，加强了对排放的限制和国家计划的执行力度。其次，法案推进了新能源技术的发展速度。最后，1970年的《清洁空气法》讨论了有害污染物的减少和控制汽车尾气之间的关系。[8]11977年的《清洁空气法》修正案还对已经达到国家环境空气质量标准的地区提出了更加严格的要求。

1972年颁布的《清洁水法》是保护水资源的主要法规。企业必须要遵守排污标准，在现有技术条件下尽可能地处理污水。[9]40此法案的目的是清洁水体，针对的是美国境内的湖泊与河流的污染现状。法规中特别限制了企业的排污，强制要求他们按照法律法规进行排污。

1970年颁布的《美国环境教育法》把环保加入到教育内容之中。该法的目的是以提高环境质量为目标，对环保教育进行扶持。[10]58法律为拨款制定了一套严格程序，防止腐败的发生。在第三款第三条中规定了援助经费只有向教育署长申请，并且要有明确的申请书。申请被批准后，执行经费核算程序，每年底还要递交年度报告，做好记录以便教育总长随时查阅。[10]60环境保护局在与教育部互相配合下，进行环保教育活动。从教育上树立环境保护的观念。

这些环保法规是对基本的污染源都进行分析和研究之后，得出的适用于全国的基础性规定，各州还可以颁布法规进一步根据本地需求进行调整和改进，但最低标准仍要根据联邦的法律法规。

三、美国环境治理的成果与问题

70年代联邦政府通过设置环境保护局，援助和扶持新技术发展，进行基础设施建设来进行环境治理，取得了不错的效果。自然环境改善，产业结构进行了升级，但是在治理过程中也遇到了很多问题。

（一）环境治理的成果

环境保护的投资带来了长久的收益，环保法规体系建立后环境质量提高，环境改善对于经济也有积极影响。环保法规的制定也推动了美国国内的产业升级。

1.自然环境不断改善

《清洁空气法》颁布后，无铅燃料和尾气净化技术开始推行，新型车辆的尾气减少了98-99%的污染物，儿童血液中铅的含量下降了近75%，硫的含量降低90%以上[11]。虽然车辆行驶里程不断增加，但美国城市的空气质量却得到了改善。环境保护局使用污染标准指数（PSI）来明确主要城市地区的空气质量。指数越高，空气污染越严重。《清洁空气法》实施之后，全美90 个主要城市的指数均呈下降趋势。[12]10

《清洁水法》颁布后，美国环境保护局开始着手进行水污染防治工作。今天的纽约州的亚瑟水道海鹭保护区中有大约有1200 对苍鹭和白鹭在此聚居。亚瑟水道在70年代之前，遭受到了严重的工业污染，湿地减少，水鸟消失。1970年《清洁水法》颁布后严格限制了纽约港地区的污染物排放，接下来的十年里，这里的水质得到了改善，湿地生态系统恢复，水禽的数量开始增长。亚瑟水道重现了原来的繁荣景象。[12]36

1974年《饮用水安全法》颁布后，美国环境保护局制定了严格的饮用水标准，明确规定了84 种特定污染物的安全含量标准。据统计，饮用水标准每年有助于预防20 万至47 万例胃肠道疾病。[12]40环保局还与各州合作，制定长期的保护计划，确保饮用水源不会受到污染。全美大约4000 个社区已经实施了这项特别保护计划[12]40。这些措施提升了美国城市居民的生活质量，减少了因饮用水的污染而产生的疾病。

2.产业结构转型

由于重工业的迁出，新兴的高科技工业在美国逐渐起步。美国的汽车工业由于环保政策的实行，行业内部也开始变革，更加注重环保，车用催化转化器就是解决汽车尾气污染的重要发明。汽车工业解决了约6.5 万人的就业问题的同时还带来了260 亿美元的收益[11]。美国将高产值企业迁到落后地区，对当地的经济发展起到了一定的积极作用。

（二）环境治理的问题

1.资金大量投入

美国环境保护局的财政预算总体呈上升的趋势。由于1973年后美国经历了经济危机，联邦政府削减了开支，但经济危机过后联邦政府更加大了对环境保护的投入。1978年联邦政府投入的资金到达了顶峰，已经超过了55 亿美元。环保投入如此之多，加重了政府的赤字，政府的治理成本不断上升，给政府的运转以及预算案的通过增大了压力和难度。

2.政策难以落实

由于牵扯的部门、企业、社会团体颇多，导致各方将环保趋于利益化。资本家为追逐高额利润，减少环保投资，各项标准和政策难以真正落实到位。1971年美国司法部向美国钢铁公司提起诉讼，起因就是美国钢铁公司向河流中排放了超标的废水。环境保护局局长威廉·拉克尔肖斯说：“这起诉讼的意图不是要在法庭诉讼期间停止美国钢铁公司的业务，而是要从法院获得法律上可执行的减少污染的实施计划。”[13]在此之前，杜邦公司的一个工厂，因排污而仅被处罚2500 美元。[13]保护利益的态度和不痛不痒的处罚，使环保法规难以贯彻，环保过程愈加艰难。

四、美国治理环境的经验

美国在70年代之前走的是一种“先发展，后治理”的道路。美国在治理环境过程中，通过生态学的传播，在社会上营造出环境急需治理的氛围，唤起民众的环保意识。联邦政府负责后，利用法律和政府部门工作的结合，制定和执行了治理环境的政策，取得了不错的成果。70年代以后美国走的是一条“边发展，边治理”的道路，从生产源头上减少污染物的排放，捍卫已获得成果，这是美国在80年代之后公害事件不再频发的原因。

1.环保专业化

政府负责治理环境问题，并推进专业化。严密监测全国环境质量，制定环境保护策略，为各地工作提供拨款。由中央政府授权，在各地设置下属部门，对不同地方的环境问题进行深入了解，确定环境问题的起因。

2.加强立法

立法是美国环保措施的中心环节，各项法案严格规定了污染物的排放标准。法案的硬性规定，授予政府制定环保政策的权力，明确企业的环保责任，对违规企业进行处罚。

3.重视环境教育

教育拥有潜移默化和深远持久的特点，使人们从思想上认识保护环境的必要性，这是从根本上防治污染的措施。环保与教育相结合，学校也积极开展环保活动，在青少年的思想中建立起对环境保护的认同感。这是一项长期的工作，需要长期的坚持和投入。

五、结语

美国在20 世纪70年代依靠环保法律体系和环境保护局的工作，改善了环境，升级了工业结构，美国的自然环境逐渐回归到被破坏之前的状态。时代在变化，人民在物质生活逐渐得到满足的同时，对自然环境和人居环境的要求不断提高，这就要求我国在发展的同时兼顾环境保护，这对我国来说是一个挑战。但各国国情不同，所面临的问题也各不相同，所以不能照搬照抄美国模式，而要结合本国国情，制定出适合本国的环保政策。