应对疫情发挥税收支持作用的策略*

程 辉

(国家税务总局龙岩经济技术开发区税务局， 福建 龙岩 364000)

一、当前疫情防控税收优惠政策

新冠肺炎疫情作为突发事件需要国家从各方面加以综合应对，为及时有效抗击疫情的不利影响，目前我国已制定出台了一系列税收优惠政策，涉及防护救治、物资供应、公益捐赠、复工复产四大领域，对缓解企业困难、提振市场信心有着积极影响。

(一)支持防护救治方面的税收优惠

抗击疫情防护救治支持政策主要涉及个人所得税，取得政府规定标准的疫情防治临时性工作补助和奖金免征个人所得税，直接激励个人参与疫情防治工作。个人取得单位发放的预防新冠肺炎的医药防护用品等不计入工资、薪金收入，免征个人所得税。前者直接激励个人参与疫情防治工作，后者实际上将医药防护用品视为劳保用品，构成企业成本或机关事业单位的经费支出。

(二)支持物资供应方面的税收优惠

支持物资供应方面涉及增值税、企业所得税、关税三个税种五项政策，即对疫情防控重点保障物资生产企业全额退还增值税增量留抵税额；纳税人提供疫情防控重点保障物资运输收入免征增值税；纳税人提供公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入免征增值税；对疫情防控重点物资生产企业扩大产能购置设备允许企业所得税税前一次性扣除；对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税；对免税进口物资已征收的应免税款予以退还。

(三)支持公益捐赠方面的税收优惠

在鼓励公益性捐赠方面涉及企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、关税、城市建设维护税、教育费附加、地方教育附加等六项税费。县级以上的公益性社会组织或人民政府及其部门捐赠的现金和物品允许全额扣除企业所得税或税前个人所得税；直接向承担防疫防控任务的医院捐赠的，允许企业所得税或者税前个人所得税全部扣除；将防疫情货物进行无偿捐赠的，增值税、消费税、城市建设维护税免征、教育费附加和地方教育附加免缴；扩大捐赠免税进口范围。

(四)支持复工复产方面的税收优惠

当前企业复工复产的成本明显要高于正常时期，受疫情影响，不少企业还遇到现金流问题。为支持个体工商户加快复工复业，增值税优惠政策也加大力度。2020年3月1日至5月31日，湖北省小规模增值税纳税人应纳税销售收入增值税适用3%征收率的，免征增值税；实行3%预征率的项目增值税暂停征收。增值税小规模纳税人除湖北省外，其他各省、自治区、直辖市增值税小规模纳税人应纳税销售收入适用3%征收率的，减按1%征收增值税；对预征率为3%的增值税项目，减按1%征收。降低税收成本不仅仅是税额的减免，还表现为纳税人遵从成本的下降。税务部门延长纳税申报期限，核准困难企业延缓缴纳税款申请，降低纳税人的资金成本，也是在帮助纳税人渡过难关。减税政策和纳税服务的优化安排，都将有助于疫情防治和复工复产。

面对疫情，税收优惠政策起着重要作用。主要可以分为普惠和特惠两种类型。普惠就是所有企业和个人都可以享受，这种优惠主要体现在用于抗击疫情捐款、捐物的税前扣除上。特惠性的税收优惠主要体现在以下方面:(1)特定地区，给予重灾区湖北省一定的税收优惠。(2)特定人员，即对各地战斗在抗击疫情一线的医务和防疫工作者取得奖金和特殊补贴给予减免税待遇。(3)特定行业，对交通、旅游、餐饮、宾馆、娱乐等受灾严重的行业给予一定的税收优惠。将这些行业增值税期末留抵税额退税所属期提前，缓解企业资金压力。

二、 当前疫情防控税收优惠政策的不足之处

(一)缺乏完整应对疫情的税收政策体系

目前我国应对疫情的税收政策主要散见于增值税、企业所得税、土地使用税等单一税种上。例如2008年新颁布的企业所得税法规定，因不可抗力因素造成的损失可以在税前扣除；企业公益性捐赠在年度利润总额的一定百分比之内的，在计算应纳税所得额时允许扣除。这些税收优惠措施在一定程度上起到了减轻疫情损失的作用，但疫情对经济发展的影响是全方位的，涉及到社会生活的各个方面。从国家层面来讲，应当建立一套较完整的针对疫情的税收政策体系，以便在公共卫生事件突发时能有效执行，为深化税制改革的决策程序优化提供思路，从税收角度为探索国家治理体系和治理能力提供经验。

(二)应对疫情的税收优惠方式较为单一

当前我国应对疫情的税收优惠方式还比较单一，主要税收优惠方法是减少应税所得，直接减税和捐赠抵扣，而其他税收优惠如退税、投资抵免、损失补偿等较少。对先进的防疫技术、医疗新产品及新疫苗的使用方面的税收优惠措施很少，对疫情先进技术和物资设备的支持力度也不够。疫苗研发、生物制药、人工智能等高科技企业所得税研发加计扣除的比例都应提高至150%。疫情期间由政府统购统调统销物资，企业应缴纳的增值税、所得税即使不能减免，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应专项资金时。对于非政府统购统调统销物资，但属于疫情防控所需物资，或疫情防控所需物资的原材料生产企业，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应货款。此外，现行税收政策在疫情应对条款方面存在的优惠条款未集中列举，不利于纳税人了解和应用，税收政策未能纳入国家疫情的应急预案。由于疫情持续时间的未知性，税收优惠政策多有期限要求。

(三)税收征管的相关措施不尽完善

《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》目前只对因不可抗力不能按时办理纳税申报的纳税人产生的滞纳金处理作出了相应的规定，但企业所需的延期申报材料中没有关于疫情响应级别和相关级别的鉴定材料。对影响非常大、持续时间长的疫情没有作出统一的税务服务的规范操作规程，既缺乏法律依据，又给日后进一步规范税收征管带来隐患，远不能适用不同程度疫情纳税人延期申报、延期缴税的实际需要，也与国家治理现代化背景下税收政策的完善相悖。

三、 疫情下发挥税收支持作用的应对策略

税收在国家治理中起着基础支柱和保障性的作用。纵观当前的疫情形势，税收应对策略选择应兼顾应对疫情和优化税制改革，并从四方面着力实现税收政策效用值最大化。

(一)进一步完善税收优惠政策

首先要对当前的疫情税收优惠政策进行梳理，将税收政策的制定权和解释权集中到省级以上政府。探索更为灵活的税收政策优惠方式，比如对2020年企业的经营亏损在进行结转延长期限时除了往后期延长外，还可以采取向以前经营期摊销的方式，可考虑前三年和后五年共计八年的摊销方式来解决企业经营的困难，让企业立刻享受到亏损带来的税收返还，帮助企业进一步缓解财务危机。其次，国家层面可以形成一个系统性的突发疫情税收优惠包。所有的条款在不同级别的突发疫情面前将被有选择性地适用。这样既能尽量保证税收待遇的公平，又能缩短突发疫情税收政策研究与出台的时间，降低行政成本，尽早惠及受疫情影响的纳税人。对于特别重大的疫情可以有特别优惠的条款，如经济遭受严重影响的疫情爆发地、少数民族聚居区、非居民纳税人较集中的区域，也可以适用特殊的优惠条款。此外，应进一步完善税法权限调整，如延长亏损弥补期限的政策应明确适用条件和范围，确定亏损的时间属性。

(二)突出扶持重点

根据疫情对不同行业、企业和地区的冲击程度，采取切合各自实际和特点的差异化优惠举措。阶段性和针对性扶持政策既可分别使用，也可叠加运用，根据实际需要相机抉择，扶持重点行业和重点企业。对制造业把降负担、促创新作为制造业税收政策着力点，允许企业支付给银行的贷款利息从销项税额中抵扣由银行开具的增值税专用发票经过换算票上注明的税额，对制造业企业通过技术革新、产品研发等创新获取的超额利润所征收的企业所得税，给予一定比例的减征。对交通运输企业的进项税额按一定比例实行加计抵扣，完善增值税制改革，减轻企业税收负担。建议年内对从事餐饮住宿、文体娱乐、旅游和线下教育等服务业取得的营业收入免征或减征增值税，一般纳税人取得的进项税额不作进项转出，结转下年度继续抵扣。对小微企业适当调低营业定额和增值税定额，对年内发生的亏损由企业提出申请，经主管税务机关核实后可以退还已缴纳的上一年度企业所得税地方分成，用于弥补亏损。企业获取退税后至少应连续经营两年，否则全额返还已退税款。为了能在短时间内扶持更多困难行业和企业，建议赋予省级地方政府一定的地方税收自主权，制定涉及减免税收的权限，实现因地制宜，精准施策。

(三)提升税收政策在应对疫情中的治理效能

深入分析反思此次疫情暴露出的问题，及时评估已出台的税收优惠政策的针对性、可操作性和有效性，从短期和长期两方面加快改革步伐，化危为机。从短期看积极的税收优惠政策的着力点应是急需解困的政策，而不是刺激性政策，要把握好当前企业急需和长远需求的税收政策供给。例如，目前出台的税收优惠政策规定，对受疫情影响较大的困难企业2020年度发生的亏损，最长企业所得税结转年限由五年延长至八年，这无疑对有盈利能力且竞争力强的企业是个利好，但它的实际效果将在未来八年里逐步显现。然而当务之急是很多企业在这半年内没有收入或收入甚微，减免未来的企业所得税作用不大，远水难解近渴。前期出台的一些财税政策存在针对性不强、政策规定模糊、影响实际执行等问题，在疫中和疫后的经济建设中，必须为中小企业减负，出台务实管用的税收政策，保企业、稳就业。吸取先前的经验与教训，在政策制定和执行上，可以在地域、行业上有所倾斜，适度加强对湖北等重灾区的支持力度，统筹解决地方财力，确保出台后的减税政策有效落地。

(四)税收优惠政策选择应当精准平衡

税收优惠政策的制定要统筹处理好当前和长远的关系，既要考虑防控疫情期间的政策抉择，又要考虑疫后重建的政策激励。当前疫情防控的形势依然不容乐观，应当及时出台具有一定时限性需求的税收优惠政策，调整税法实施中与疫情防控要求不适应的政策及措施，缓解疫情防控压力。同时也要研究疫后经济运行中面临的各种困难，缓解经济下行压力，把疫情对经济运行的影响降到最低。税收优惠政策应当做好与其他经济社会政策的有机衔接，防止各自为政，政策重叠，为抗击疫情提供强大的政策支撑和经济保障。疫情结束后，为帮助疫情重点地区尽快恢复生产，建议对这些地区的企业投资、经营以及人员雇佣等实施全面的税收优惠政策，形成鼓励企业投资和经营的政策洼地。加大对抗疫药品研发的政策优惠，以及抗疫物资进口和定点生产企业的政策优惠，予以中小微企业停业损失及复工恢复营业的政策扶持等，减轻企业现金流压力，降低企业固定运营成本，根据当地产业实际情况适当扩大适用延长亏损结转年限政策的企业范围。