供给侧视域下实现城乡基本公共服务均等化的路径研究

朱海斌,普胤杰

(南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁 530299)

城乡基本公共服务均等化问题实质是城乡居民基本公共服务需求是否得以公平满足的问题，这也是国家治理能力现代化的重要内容。贾显维(2013)认为，城乡二元体制结构导致城乡之间公共资源配置不均是导致城乡基本公共服务不均等的根源。[1]韩俊(2011)认为，政府财政在公共服务设施投入上的城乡差距是导致城乡基本公共服务非均等化的一个重要原因。[2]赵宝廷(2014)对国内外横向比较，从政府决策的角度进行研究，认为在提供城乡公共服务过程中，政府行为往往偏向于城市，并且乡村中农民对政府决策过程的影响力十分微弱，在资源竞争中具有劣势。[3]谢星全(2016)研究指出财政体制问题与来源渠道较窄是导致城乡基本公共服务非均等化的重要原因。[4]

十八大以来供给侧改革在经济领域取得了令人瞩目的成就。本文基于这一事实，从深化制度改革、财政资金配给、法治法律保障、新型人才培养、优化公共服务等五个方面建构和探索实现城乡基本公共服务均等化的路径。

1 以深化制度改革为核心

科学完善的制度安排以及切实合理的政策配套能够为实现城乡基本公共服务均等化奠定坚实的基础。因此，针对目前所存在的阻碍城乡基本公共服务均等化的城乡二元体制结构、单一供给主体、供给效率低、政策偏向城市等问题，必须进行制度改革。

首先，要深化户籍制度改革，打破城乡二元结构的壁垒，实现城市和乡村之间公共服务政策的有效对接。消除长期以来依附在户籍制度上的教育、医疗、就业、社会保障等方面的差别化待遇，加快城市和乡村之间各要素的自由流动，促使城市和乡村之间由割裂状态向融合状态转变，加快城乡融合。其次，要形成城乡基本公共服务的多元主体供给制度，允许社会力量、民间资本、公益组织等非政府组织进入到城乡基本公共服务供给体系之中。长期以来，我国城乡公共服务供给经历了由市场化、社会化逐渐到政府主体化的历程。单一的市场化供给会引发公共服务产品的非排他性和市场逐利的竞争性冲突，最终导致城市和乡村之间公共资源配置的严重不均衡问题；而单一的政府供给模式往往会发展成“自上而下”型的大包大揽式供给，在实际中不能有效满足公民的有效需求，最终导致城乡基本公共服务供给不足或供给过剩的问题；因此要建立健全以政府供给为主，以市场供给为辅的多元主体供给制度。最后，要改变长期以来在城乡基本公共服务供给过程中政策偏向城市的选择倾向。事实上，在改革开放初期和城市化进程中，农村地区为城市的发展提供了大量的人力、物力、资金和土地等资源，一定程度上支援了城市的发展。按照“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”的发展理念，在实现城市化的发展后期，也应该由城市去反哺乡村，带动乡村地区的社会经济发展，政策优惠应该多向乡村地区倾斜。

2 以优化财政资金配给为动力

现有制度框架下，我国城乡基本公共服务的投入主要由公共财政承担。但是在税制改革以后，由于分税制和财政分权管理，地方政府的财权与事权并不匹配，导致在城乡基本公共服务事业发展的过程中，财政投入更偏重于城市。即使在同一区域内，由于经济发展水平的差异，其基本公共服务供给也呈现出非均等化的态势。城市居民和乡村居民虽然作为不同的利益群体，但二者都属于国家公民，都应享受相同优质的基本公共服务。“一套有效的公共财政体制，不仅仅是提供高质量的服务，更重要的是为公众提供平等的机会，使不同地区、不同收入的人们，特别是农村居民，享受到相对均等的服务”。

为了实现城市和乡村在发展过程中都能平等地获得基本公共服务财政投入利益，要进一步加快基本公共服务财政管理制度的改革。应当建立起中央财政转移支付能力与地方财政可承载能力相协调的成本分担机制，明确地方政府在基本公共服务供给过程中应该承担的财政支出责任，同时要扩大乡村地区，尤其是落后地区、偏远农村、革命老区等地公共产品供给的财政支出，从根本上为其基本公共服务供给提供经费保障。同时，为了真正有效的执行好政策，把制度的好处落到实处，还应该建立起与其相配套的制度：一是完善一般性政府转移支付增长机制，提高对中央财政转移支付资金的使用效率，增强对基本公共服务的供给支撑，充分保障地方政府切实履行基本公共服务供给的职能；二是强化专项经费使用的约束机制，对于教育、就业、医疗、养老等，划定具有强制性的指标和财政支出比例；三是要建立起财政投的质量控制和绩效评估体系，进一步明确城乡基本公共服务均等化供给中财政资金投入和使用的执行标准，增加城乡基本公共服务财政资金投入和使用过程中供给绩效在干部考核中的权重，以此督促各级政府领导干部真正履行好基本职责。

3 以健全法治法律为依托

实现城乡之间基本公共服务均等化和法治化建设是不可分割的。《宪法》等相关法律法规都明确保障城乡居民都平等地享有获取和使用基本公共服务的机会和权力。法治所追求的目标就是保证公平公正，自然也包括保障城乡基本公共服务均等化的实现。因此，城乡基本公共服务均等化是法治建设的基石，而完备的法治建设和成熟的法律制度是城乡之间基本公共服务均等化得以实现的保障。保障城乡之间实现基本公共服务供给均等化的基本法的缺失，严重阻碍着实现我国城乡之间基本公共服务均等化的进程。该领域基本法的缺失既无法明确公民应该享有的权利及应承担的义务，也不能界定政府的职权及承担的职责；城乡基本公共服务均等化供给过程中存在政策配套不完善、权利救济机制不健全等问题，导致城乡居民在享受基本公共服务过程中“城多乡少”“城密乡疏”“城重乡轻”等非均衡现象，一定程度上加大了城乡社会经济发展差距；目前我国在公共服务供给领域，中央和地方政府在权力的分配上缺乏明确的法律界线和定义，导致地方政府在落实城乡基本公共服务均等化过程中缺乏主动性、创造性、担当性，不能对地方政府履行基本公共服务供给职责进行有效评估。

加强法治建设、深入推进司法实现能够为实现城乡之间基本公共服务均等化供给提供保障。首先，要加强城乡基本公共服务领域的立法工作。建立起基本法，使各级政府在推进城乡基本公共服务均等化过程中有法可依，合理地运用法治方式。其次，建立健全城乡之间基本公共服务均等化法治建设运行机制。法律立法之后，是要拿来用的。因此要建立起与之相配套的执法机制，健全行政决策机制，完善执法监管程序，强化行政监督与问责机制，规范行政复议制度，让法律为实现城乡之间基本公共服务均等化保驾护航，常态化建设城乡基本公共服务均等化法治工作。

4 以新型人才培养为抓手

人才是重要的资源。由于城市基础设施较为完善，社会经济较为发达，就业资源丰富，生活环境舒适，个人发展空间潜力大等因素，城市和乡村之间的人才流动往往呈现出“一边倒”的态势。而人才的流出会迟缓农村地区的发展进程，缺乏人才和智力的支撑，会导致农村地区的发展水平更加缓慢，乃至落后，从而形成恶性循环。因此，为了实现城乡之间基本公共服务均等化，必须改变目前的这一状况，把更多的新型人才引入农村地区，支援农村地区的发展。

首先，各级政府要全面整合各类资源，吸引新型人才到农村地区发展。如实施就业优惠政策、加大就业补贴、改善就业环境、提升工作福利待遇等政策，吸引人才到农村地区就业工作。同时也要关注到这些人才的精神需求，给予有真才实干的人员以充分的尊重，建立起人才交流平台和权益维护机制，充分保障其权益，满足其生存和发展需要。其次，不仅要能引来人才，还要能够留住人才。地方政府要想尽千方百计把这些新型人才留下来，可以建立起完善的人才培养体系，用好的制度把人才留住。最后，不仅要招来人、留住人、还要用好人。要充分利用发挥好这些新型人才所掌握的知识和本领，建设和发展好农村地区并创造财富，为城乡基本公共服务均等化创造好、奠定好坚实的物质基础。

5 以优化社会公共服务为保障

城乡基本公共服务之间的非均等化不仅表现在“有”和“没有”之间，更体现在“优”和“不优”上。城乡基本公共服务均等化不仅是表面上的均等化，更是实质上的、质量上的均等化。为了实现这个目标，应该加强对乡村地区基本公共服务的优化，可以从以下几个方面着手。

一是在基本基础设施公共服务领域，主要包含有交通、水力、电力、通信等方面。我国是一个幅员辽阔的多民族国家，人口众多，形成了大杂居、小聚居的特点。因此，尽管改革开放以来不断加大对乡村地区的基础设施建设的投入，但由于主客观因素的影响，乡村地区基础设施公共服务水平参差不齐。如在西南地区的一切少数民族地区，由于位于山岭地区，一些村子的道路目前仍然没有硬化，一旦遭受暴雨天气，就会面临坍塌阻塞的风险；又如某些地方由于自然环境的制约，电力、通信得不到保障，有些地区甚至只是能够供给基本的生活用电，几乎没有通信设施；还有在一些干旱地区，正常的饮水工程也难以得到保障；应该针对这些具体的比较迫切的生产生活问题，切实拿出有效的解决办法，如加大财政投入，实施异地安置等，已改善此类地区民众的基本公共服务现状。二是在医疗、教育、卫生、养老等领域。目前而言，城市居民和乡村百姓在医疗、教育、卫生和养老这些关于生活水平和生活质量的公共服务上，差别是极大的。以医疗和教育为例，无论是医疗资源和从业人员，乡村地区和城市都是无法相提并论的。乡村地区往往只拥有一个简单的卫生所，从业人员也往往是没有经过系统学习的“赤脚医生”，只能解决平时的感冒发烧小问题，这就无法保障乡村百姓能够享受到优质的医疗服务；同样，在教育领域，乡村地区不仅缺乏良好的教学场所和现代化的教学设备，就连最基本的师资力量也极度缺乏，在乡村地区，往往出现几十个学生，不分年级，不分学科只有一个教师的情况，这与城市中特色鲜明、设备齐全、安全保障、德智体美全面发展的教育资源形成了鲜明的对比。因此，推进城乡基本公共服务均等化必须注重对这些领域基本公共服务的提升和优化，不仅要在财政上加大投入，更要在政策上给予乡村地区更多的倾斜，为乡村地区招来人才，留住人才。三是精神文化生活建设的服务领域。十八大以来，依托精准扶贫政策，极大程度上改善了乡村地区的基本面貌，解决了乡村地区贫困百姓的温饱问题。仓廪实而知礼节。随着物质生活的丰裕，乡村百姓对精神文化生活需求加大,因此必须加强对乡村地区精神文化生活公共服务的重视，要加大乡村社会精神文明建设的投入。如兴建乡村文化广场、创作乡村题材的文化影视作品、高雅艺术进乡村等，为乡村百姓提供优质的精神文化服务。[5]

在乡村振兴战略大力推进的实践过程中，城乡一体化发展是其客观要求，而实现城乡基本公共服务均等化则是推动实现城乡一体化发展的重要一环。实现城乡基本公共服务均等化不仅能够助力乡村振兴发展，也是提升乡村社会治理体系和治理能力现代化的重要前提。以供给侧改革为视角，从政策制度改革、财政资金配给、法治法律保障、新型人才培养和优化公共服务几个方面来构建实现城乡基本公共服务均等化的路径，具有一定的理论价值和实践意义，应该对此进行更加深入的研究。