突发公共危机事件中的多元舆论博弈与政府舆情引导

曹礼海

（湖北警官学院，湖北 武汉430034）

始于2019年底的新冠肺炎疫情期间，封城、隔离、管控成为社会热词，各种舆论一度模糊了人们的视野。舆论作为社会思潮的一种表现，以不同的形式构建复杂的公共场域，形成多元舆论场。在多元舆论场的信息博弈中，政府不能放任信息策略开放。唯有多元博弈与多方制衡，才能更好地平衡利益、协调关系，让整个社会处于动态稳定之中。

一、突发公共危机事件中的多元舆论场

“公共卫生事件是指已发生或者可能发生的，对公众健康造成或可能造成严重损害的重大传染病疫情、原因不明的群体性疾病、动物疫情、重大食物和职业中毒、食品安全事件等。”[1]这次新冠肺炎疫情在全球蔓延，基于各国文化和意识形态的差异性，社会思潮的多样化加剧了社会舆论多元化、复杂化的趋势。网络作为文化思潮的载体，网络舆论作为社会舆论的重要组成部分，成为加剧舆论多元化的主要因素。社会舆论多元化表现为舆论传播渠道、社会舆论影响多样化，形成多元化的舆论场，由此产生信息博弈与利益制衡。

（一）对舆论形成的认识

舆论的形成通常有两种情况：一是来源于群众自发的意见聚集。社会利益诉求多元化表现为一种共性。在利益诉求共性中，持有类似意见和态度的人逐渐增多并相互传播、影响观念，凝聚成引人关注的社会舆论。二是来源于政府等权力部门利用媒体有目的的引导。当权力部门持续地发布类似话题和信息传递相关的观念时，公众就会形成一种共同的认知，由此形成社会舆论。舆论调控在一定意义上就是政府危机应对的一种媒体策略。

（二）多元舆论的表现形式

法国社会学家皮埃尔皮·埃尔迪厄的“场域”理论和德国尤尔根·哈贝马斯的公共领域理论可以让我们站在世界公众场域“从关系角度来思考”并全面看待多元化舆论场的形成。布尔迪厄认为：“一个场域可以被定义为各种位置之间存在的客观关系的一定网络，或一种构型。”[2]舆论场实际上就是在一定的时空环境下，若干相互刺激因素使人们形成共同语言的语境。不同的信息源会形成不同的信息场，不同阶层利益诉求与场域环境也会形成不同的舆论场。当某个议题出现以后，其往往通过人际传播或者聚集成小规模的舆论中心，通过意见领袖的推波助澜以及网络舆论场与传统舆论场同频共振、互相借力而形成舆论场。按照舆论属性，可以将舆论场划分为官方舆论场和民间舆论场；按照地域划分为国内舆论场和国际舆论场。官方舆论场在突发公共危机事件中的出发点是追求最大的政治利益和最佳的社会效果，有利于社会秩序的重新建立；民间舆论场主要依托互联网等非官方媒体积极参与舆论传播，民众由信息的阅读者变成信息的发布者，由信息的消费者变为信息的创造者，网络也从最初的信息传播工具发展为传播内容的源发地，成为舆论聚集与传播的集散地。国内舆论场与国际舆论场都着力主张自己和利益集团在国家舆论场的表达权、话语权、传播权，国际舆论背后的信息、意识形态博弈和舆论战争会越来越激烈。

二、多元舆论场的角力

（一）官民舆论场的角力

在话语权的表达和制衡上，古今中外都存在官方和民间两个体系。官方舆论场凭借垄断性、权威性、全局性，在舆论调控中发挥着主导作用，保持着相对优势。官方的权威发布和高端评论具有不可替代的影响力。代表政府立场的官方媒体成为传播的主体，以其公信力及议程设置能力保持一定的优势。在一些西方传媒学理论看来，官方舆论不乏内在矛盾，因为独立的媒体新闻价值在于客观公正地对事实真实、真相进行挖掘与报道，代表公众对政府实施舆论监督，所以其认为媒体与政府往往是天然的对立面。民间舆论场除了口头舆论场，更多是通过新媒体的渠道表达。新媒体自由便捷的信息环境让公众参与舆论的热情高涨，人们在微信、微博、QQ、BBS、抖音等新媒体上针砭时弊，品评政府。当下，新媒体使民间舆论场充斥着前所未有的舆论力量，促使其快速形成更大的规模。尽管网络舆论场充满着民粹主义和个人主义的宣泄，但在突发公共危机事件中，民间舆论场有时会提供一种更接近真相的信息选择。民间舆论场是公众表达意见的平台，也应该成为政府了解民意、听取民生、堵塞公共管理漏洞的窗口。官民舆论场应在拉锯中寻求良性互动。面向社会压力，官方舆论场要从被动跟进中主动吸收民间舆论场的正能量，以赢得社会理解、同情和支持。

（二）国内与国际舆论场的角力

随着世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，国外媒体对我国文化安全与意识形态的影响深远。从价值取向来看，由于中国改革改革开放40多年来经济快速发展，“一带一路”等深入实施，对原有的世界格局产生了重大影响，也在某种程度上影响了国际政治中既得利益者的惯性思维。某些西方媒体通过设定议题，片面宣传和歪曲中国形象，制造各种版本的中国威胁论，对我国的文化安全和意识形态安全造成威胁。“基于奥勒斯坦世界体系理论的分析，传播作为当今帝国主义的一个重要的方面，反映了世界范围内信息交流过程中的不平等的权力话语关系。在信息时代，传播技术跨越时空的特性使得中心国家能凭借着雄厚的财力和科技成果，通过全球性的通讯社来操控世界范围内新闻传播达到新的殖民主义。”[3]这次全球爆发新冠肺炎疫情，面对百年不遇之世界公共卫生安全危机，各国本应守望相助，合作应对，但美国一些反华政客“甩锅中国”，接连抛出针对中国的荒谬论调，企图将新冠肺炎疫情政治化、污名化。近来，其他一些国家个别政客和媒体也随美起舞，推波助澜，叫嚣所谓的“中国病毒”“武汉病毒”，更有甚者炮制针对中国的“索赔诉讼”，还有非政府组织向联合国人权理事会提出所谓的“病毒战”申诉。这场由美国蓄意挑起的针对中国的舆论战借新冠肺炎疫情污名化中国，冲击国际正义，将在人类历史上写上十分黑暗的一页。

（三）正向信息与谣言的角力

美国社会学家G·W·阿尔波特有一个关于流言传播的公式：流言流传的强度＝问题的重要性×不了解的程度。按照这个公式，流言流传的强度取决于两个因素：一是问题的重要性，即事件越重要，越关系到国计民生，越能引起人们的关注，就容易引发流言的传播；二是不了解的程度，即某个事件越神秘，公众越是不了解，就容易引发流言的传播。而公众与平常相比，也更加需要及时准确地了解相关信息，以进行相应的行为调整与应对。这是由突发事件所具有的突然性、不可预测性、事件发展的高度不确定性和与公众利益紧密关联性等特点所决定的。[4]谣言本质上也是一种舆论，是公众对信息不明朗的一种情绪释放。虽然随着事情的进展，谣言不攻自破，但其泛滥之时给公众带来了深深的焦虑和恐惧，甚至严重影响社会稳定。在舆论产生过程中，为了避免真相跑不过谣言，唯一的解决办法就是注意营造化解谣言的舆论环境，即公开真相，取得公众的信任。否则，对谣言的一味纵容只会导致群体化效应。在谣言产生过程中存在各方利益的对抗。各方为了既得利益或利益诉求，在信息不对称的前提下进行与信息相关的利益博弈。新媒体时代让谣言有了更快传播的平台，使这个时代的造谣成本更低。近年来，国内外公众不止一次感受到谣言的巨大影响，政府部门也是频频辟谣。从信息博弈的角度看，谣言的显著特点之一是比较容易被人群相信。在利益受损或可能受损的时刻，普通人在信息不对称的情况下，抱着宁可信其有、不可信其无的态度，选择相信谣言。突发事件恰恰提供了“谣言狂欢”的机会。应对谣言实际上就是谣言与真相的信息博弈。这既考验着政府的新闻执政能力，也挑战着社会公众的理性判断及道德层面的抵御防线。如何高效应对谣言传播，拯救信任危机，是政府面临的危机公关课题。

三、政府舆情引导的策略

（—）舆情监测，感知触点

公共危机事件的发生具有突发性和环境的复杂性、破坏程度大、影响范围广等特点。完善的危机预警检测系统和危机信息处理系统对强化政府的决策能力、提高危机管理水平至关重要。作为危机管理过程中的感应器，危机预警监测系统能够充分利用多种信息信源，对突发事件进行预警，使政府决策部门及时准确地获得更多的原始信息，拉长极为宝贵的危机判断和决策时间，大大降低危机应对和危机管理的难度，从而从容面对危机，临危不惧，遇事不惊。舆情监测主要有舆情软件监测、事件监测、网站监测等方式。对于舆情的软件监测来说，一些关键技术如网络舆情采集与提取技术、网络舆情话题发现与追踪技术、网络舆情倾向性分析技术等基本上都已实现。例如，可以设置关键词或敏感词，按词汇出现频率进行监测和统计。目前国内已有较多从事网络舆情监测服务的机构可提供网络舆情监测软件或网络舆情监测系统产品。这些软件或系统具有网络舆情预测、监测、预警、报警、倾向分析、趋势分析等功能，目前基本具备自动分类、自动摘要、关键词提取、自动生成舆情报告等功能。因此，计算机技术和网络技术完全能满足网络舆情监测的要求，各级政府舆情监测部门可直接使用相关的软件或产品。但是，其缺点就是机械化、模式化。对于自动生成的舆情研判结果，工作人员还需要根据监测到的舆情数据、舆情状况、公共突发事件的性质等，对舆情的发展趋势和走向作出预判，为舆情引导和公共危机事件处置提出策略性、参考性建议，供领导和公共危机事件处置决策者参考。

（二）议程设置，引导热点

当突发公共危机事件发生时，政府、媒体和公众是影响舆论传播的三大要素：政府是解决危机、引导舆论的主导者，具有最终的决策权；媒体作为上行下达、下情上传的报道工具，处在政府与公众之间，在引导舆论方面具有极为重要的作用；而公众的态度、情绪和行为等因素影响着舆论形成与发展方向，公众由此构成舆论的主体。[5]在突发公共危机事件中，公众的极度关注使事件信息很容易成为舆论热点。此时媒体希望通过独家报道来提升公信力和影响力；众多的网民也想一展己长，成为“网红”或做一次无名英雄。谁最先发布信息，谁的信息最全面、最真实，谁就最能吸引眼球，成为公众议程的设置者。此时，如果政府及时发布权威信息，掌握舆论主动权，就能成为“媒体议程”和“公众议程”的重要设置者。用“政府议程”引导“媒体议程”和“公众议程”，吸引新闻媒介和社会公众的注意力，影响整个社会的关注，营建有利于公共危机事件解决的新闻舆论热点和舆论氛围。通过这种主动出击的方式，政府能有效把握突发事件信息的传播，确保公众获取的信息不偏离政府的轨道。政府主动设置议程可以使政府部门、媒体和公众在事件处置中产生积极的互动效应。政府发布权威信息后，相关部门应采取必要的应对措施；媒体的高度关注形成舆论强势，对事件处置形成监督和推动作用；公众的广泛知晓为公共危机事件处置奠定了群众基础，最终实现合力效应。

（三）系统策划，管控焦点

在全媒体时代，舆论的不可控性愈发明显。突发公共危机事件发生以后，政府要根椐危机事件的不同阶段，有针对性地开展舆情引导。要善于管控焦点，充分体现“三个度”，即速度、广度、深度。一是速度，就是要求政府在突发公共危机事件刚刚暴发之时，第一时间、第一现场及时、准确、客观发布信息，抓住“首因效应”。由于突发公共危机事件往往具有很强的影响力和震撼效果，政府通过传播那些直接针对突发公共危机事件本身的信息，来满足公众获知信息的需求。因此，突发公共危机事件发生后，政府舆情引导的第一阶段主要是快速及时、准确无误，以速度取得对舆论的影响力。二是广度。随着突发公共危机事件的发展，公众会对政府提出更多的认知要求。政府应当尽可能全面地增设附加信息，包括突发公共危机事件涉及的背景资料，信息回顾、发展历程等，帮助公众更加清晰、系统地了解突发公共危机事件。只有做到既全又广，才能满足公众对突发公共危机事件信息的渴求，才能在多元舆论大战中占据强势，以广度决定领导力。三是深度，要求政府在传播突发事件信息时，要对突发公共危机事件涉及的影响和造成的后果进行专业分析评论，从突发公共危机事件的某些特征联想并设置拓展信息，使公众可以横向或纵向对比，跳出事件本身去重新认识突发事件。深度信息还可以检验政府对突发公共危机事件的应对能力和舆情引导水平，以深度决定影响力。从现代新闻传播角度看，根据设置好的议程，围绕舆论导向的主轴进行精心策划，系统地规划系列报道，从新闻报道到分析评论系列引导；从选题内容、切入角度和报道形式带领公众更为清晰地理性思考，按各个事件重要性次序进行选择性报道，把某些有关话题的主题的特定意义置于优先地位，有目的、有针对性地进行信息发布活动，形成舆论、扩大舆论、校正舆论。通过协调与公众意见的分歧缓解意见冲突，强调主流意识形态。

（四）因情造势，融化冰点

“在全球传播时代信息无疑是一个重要的战略资源，谁掌握了信息的传播源和信息传播的载体，谁都有能力影响社会，谁就有就能力在意识形态斗争中抢占并占领制高点掌握主动权。”[7]掌握信息是一种先机，善用信息、因情造势、主动营造舆论氛围是舆论传播与引导的高位方法，集中策划媒体活动是舆论调控手段的综合运用，体现公共危机政府公关策划意识，使舆论引导从被动变为主动，从单纯的被监督变成复合的自我监督。媒介活动综合运用议程设置服务和引导媒体等舆论调控及具体策划手段，强化各种媒体公关活动。其中，新闻发布就是一种最受关注的媒介活动。这里的媒介活动主要是指围绕某一特定的舆论目标，综合运用各类媒体的传播特点，整合各种社会资源，举办形式灵活多样、互动性强、影响力大的活动，使突发公共危机事件的相关信息成为公众眼中的“头条”，将政府的应对措施“设置”为融化公众心里的“冰点”，使政府决策的权威性与新闻报道的影响力相结合，在公众当中形成广泛讨论，最终形成合力，引导舆论朝着有利于突发公共危机事件解决的正向发展。

（五）内引外联，攻克难点

传播力决定影响力。突发公共危机事件发生以后，政府部门一是要学会跨文化的传播。要更深刻地把握并充分体现全球化信息化的要求，以更加开阔的视野不断拓展领域，以更加先进的手段进一步提高影响力。要善于借助外媒资源进行强势信息传播和舆论引导，形成外媒带动效应和内外呼应之势。二是要善于整合媒介资源，组成“联合艇队”，开展立体化传播。在政府主流报道思想的指导下，为了完成某一共同的传播任务，多个媒体之间要有意识地进行协同与合作，形成媒体组合报道效果。联动策略需要职能部门密切配合，科学调度，周密部署，前后衔接，内外协调，多方联动。在全媒体时代，任何一个媒介的单一市场价值正在衰减，一贯以来由单一媒体所实现的全程传播的服务模式正在走向衰弱。一种传播目的的实现将分别由不同的媒介合作完成，而参与其中的媒体将发挥各自最为擅长的功能，通过多媒体联动营造舆论压倒性态势。特别是在公共安全危机事件的传播中，多种媒体通力合作，集聚成气势磅礴的舆论声势，能够迅速有效抵抗受众非理性的舆论压力。这种全方位的舆论攻势是任何单个媒体力量所不及的。三是要媒体外交与公共外交联合发力。中国的和平崛起中，一个不可或缺的“软实力”是于我有利的国际舆论环境，换言之，中国的国家形象关系到我们在世界上的“多道”还是“寡道”。特别是突发公共危机事件更考验着国家治理体系现代化程度以及政府的治理能力和水平，因而怎样营造于我有利的国际舆论环境，是关乎我国和平发展的重要因素。媒体外交、公共外交恰好扮演着这样一个不可或缺的角色。今天的世界一个最根本的特征即在信息化与媒介化所推动的民主全球化下，凸显出公众主体地位在国家政治和社会生活中的重要作用。传统上的政府外交尽管依然是全球外交中的主角，但其不能忽视集中体现公民意愿和民意的公众舆论。因此，全球化中的外交重心逐步过渡到在继续加强政府官员单边外交的同时，也要加强对目标国公众以及与中国政府密切相关的各团体组织的媒体外交和公共外交，以赢得他国公众的理解和支持。

（六）据实说理，澄清污点

在公共危机事件发生以后，由于人们“逆反心理”的作用，习惯性把责任推向某个政府。政府应当采取有理有利有节的策略应对负面舆论，尽量避免正面冲突，从情感上说，公众在情况不明时，感情天平通常会倒向媒体和强势舆论一边。因此，与媒体发生正面冲突，只能使政府形象受损，有效的方法应是指出报道中不符事实的部分。但是，很多负面报道的事实基础基本无误，只是记者或“舆论领袖”的“视角”即立场和观点出现了偏差。有人曾经对西方媒体对中国的报道作过形象的比喻：如果中国有七朵鲜花，三堆垃圾，那么西方媒体通常只报道那三堆垃圾。[7]对于这种“偏见式”报道，政府不能采用“扣帽子”的方法，空洞的指责只能招致对方或公众的反感。政府应当选取一些合适的角度，指出报道中存在的问题：一是“公众利益”的角度。记者和媒体都应当以事实为依据，以公众的利益为准绳。在与媒体交换意见时，要从“公众利益”的角度入手，指出其报道不符合公众利益的部分，这样才会更有说服力。二是“平衡”原则的角度。对于一些有争议的主题，媒体在报道中应当坚持“平衡”的原则，即用同等的篇幅对两种截然对立的事实或意见作出报道。如果报道存在“偏见”，而且这种“偏见”对政府形象不利，那么应当向他们指出。三是寻求第三方的支持。第三方是指政府和目标公众以外的权威机构和人士。第三方不仅客观公正，还能带来更多的知识、更多的科学，有利于引导舆论，加速公共危机事件的化解。[8]除了正面回应，我们还可以考虑采用其他方法，如让正面消息迅速传播，以冲淡负面消息并使其尽快被遗忘，同时也不致于留下试图掩盖“家丑”的印象。不论是正面报道还是负面报道，政府部门都应该给公众留下这样的印象：政府部门只相信真实的报道。如果一篇负面报道在大的方面基本符合事实，只是一些小的细节有所出入，那么比较明智的做法是不加任何评论，让这篇报道自生自灭。在一些枝节问题上与媒体争论不休，实际上正好强化了媒体“放大异见”的功效，反而会让媒体借机炒作，不利于树立政府形象。