行政诉讼证明责任主体负担均衡化趋势

肖 晗，欧桂艺

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081）

“证明责任”（亦称举证责任）具有“双重含义说”，是行为责任与后果责任的总和，即诉讼中承担证明责任的当事人在不能提供证据或提供证据但不足以证明其主张的情形下，依法负担的不利后果。通常情况下，凡主张者即负证明责任，于行政诉讼而言则不然——我国《行政诉讼法》第34条规定，对被诉行政行为的举证责任由被告负担，且就据以作出该行政行为的证据和规范性文件负有提供的义务。行政诉讼中“原告主张、被告举证”的证明责任分配原则由此得到立法认可。诉讼作为解决社会不同主体之间事实与法律争议的重要途径，公平、正义应为其永恒价值追求。显然，将证明责任单方地、无差别地固定于某一主体之上有失偏颇，公平性将大打折扣。诚然，行政诉讼证明责任一元分配标准在长期的司法实践中具有相当的正当性，然而伴随着司法实践不断纵深，这一标准恐怕再难以适应已变化的行政诉讼环境，行政诉讼证明责任负担主体多元化的趋势日渐明晰。故本文仅就近年行政诉讼立法以及相关司法政策性文件对此所作调整，讨论行政诉讼证明责任在主体负担上呈现出的均衡发展趋势，试图促进均衡性的再发展。

一、证明责任分配原则正当性之丧失

证明责任的本质是后果责任。行为责任在后果责任推动之下得以在诉讼中变为现实的具体证明行为。我国行政诉讼中证明责任的一元分配模式立足于行政法治原则，尽管因行政诉讼的特殊性而设置的“原告主张、被告举证”的原则性规定已经被视为民主法治的标杆深深植根于人们的理念之中。不得不注意的是，对私人权利提供特别保护、对行政权力进行设限的原有模式的弊病初见端倪，其本身的现实需求性与理论自洽性正在实践中逐渐失去。

（一）行政诉讼的不同立法追求相斥

从行政诉讼立法来看，对行政机关职权行使进行法律监督是其目的之一。这实际上限制了立法者——除对被诉行政行为预先作出违法推定的原则设定外别无选择。权力是一把双刃剑，恪守法治轨道界限可造福人民百姓，超越法律边缘、游离于外则祸害国家和人民。掌权者易滥权是一条亘古不变的规律，惟有严密监督用权能有效避免危险。《行政诉讼法》制定实施的初衷之一即是监督行政机关职权行使从而最终监督行政权，正与“将权力关进制度的笼子里”的政策精神相呼应。行政诉讼中由行政机关就其行为合法性“自证清白”的证明责任分配原则可视为欲实现监督目的而采用的一种手段——行政权行使须做到“法定职责必须为、法无规定不可为”，行为前须有可作为依据的法律及事实，而后才是行为。这样的行为程序才能被认定为合法。诉讼发生于行为之后，行政机关必须提供行为前即已具备的法律、事实根据证明过程的合法性，不然就会因被认定为违法而败诉。这种分配模式能够产生诉讼上的不利益监督、威慑行政机关的效果——迫使行政机关行为更为审慎，也更注意行为过程中的证据留存。这也与行政法中依法行政原则的内涵相契合。

然而，行政诉讼立法追求并不具有唯一性。除保护相对人合法权益与控权目的外，行政诉讼立法还有保障行政权运行以实现公共利益的目的，而一元模式存在降低行政效率之虞，实难与此相衡。行政权最终归属乃为民众，民众为实现整体利益而赋权给行政机关、为约束行政权而产生行政法。此时，不妨将行政权视为民众的一项投资，从经济学理论来看，当然地具有低成本、高产出与高效率的目标追求。民众用权、维权意识提升，行政机关开展工作不得不愈加谨慎，就保障相对人权利而言自然是好事，但却拖了行政效率的后腿——行政机关行为时不得不考虑太多可能引起纠纷的因素而瞻前顾后。新《行政诉讼法》改“具体行政行为”为“行政行为”，受案范围明显拓宽，且变审查立案制为登记立案制。这意味着相较之前，将会有数量更为庞大的行政案件涌入法院。民众一旦“认为”其合法权利受到行政权的侵害，动辄提起行政诉讼，过去所谓“具体”“抽象”行政行为对原告的限制逐步弱化、消失。同时，行政案件大多由行政机关所在地基层法院管辖，在相对人隶属地域与行政机关区划重合的通常情况下，相对人并不会因起诉而耗费过多时间、经济成本。此外，行政案件受理费用受法律严格限制，在实践中十分低廉。扩大的受案范围、低廉的费用负担和有利的管辖规定使得行政诉讼原告没有了诉讼成本上的后顾之忧，为原告滥用诉权提供了温床。而行政机关却不得不依法应诉，分身乏术之下实难保证行政效率。加之诉讼中的单一证明责任负担，实现必要行政效率可谓艰难。高效行政追求反映在证明责任分配上便是实现分担合理化，应使原告负担相当的证明责任以防滥诉，避免行政机关疲于应诉和举证，把本就稀缺的行政资源大量投入诉讼之中。潜在的滥诉风险下，悬殊的证明责任负担更加剧了滥诉变为现实的可能。对此，我们不妨借鉴韩国做法。韩国行政争讼中，原告承担了相当的证明责任，大多是在无效确认和不作为违法确认两类诉讼中。作此规定的原因之一就是希望通过增加原告诉讼成本以达到防止滥诉、保障行政权运行正常化的目的。[1]

（二）证据距离优势不恒定

顾名思义，证据距离即以证据所处位置为参照，可能负担证明责任的当事人与之距离远近比对。毋庸置疑，距证据越近的一方能够以更快速度获得证据，提供证据的难度也会越小。诸如行政处罚、行政强制、行政许可等行政程序中，行政机关往往占据主动地位，“先取证、后裁决”是其应遵循的基本工作流程，须在掌握事实和依据法律的前提下向相对人为一定行为。一旦相对人向法院提起诉讼，行政机关在先前行为过程中所依据的法律和事实便成为了可能证明其行为合法性的关键证据。而在行为作出之后，行政机关对于案件所涉证据材料还负有存放保管的义务。换言之，这些证据由行政机关所制作、掌握，当然地与证据更为接近，相对人则几乎没有接触到的可能。如此，将行政机关、相对人各自与证据之间的距离作一比对，二者差距显而易见。这样一来，由作为证据优势方的行政机关提出证据对行为的合法性承担证明责任是公允、合理的。反之，将证明负担加诸于距证据较远的相对人之上则既不利于司法经济，又影响诉讼效率。

行政诉讼立法所贯彻的证明责任分配原则内在地具有提升诉讼效率、防止司法资源耗费的追求。在被诉行政机关距离证据更近的既定条件下，原有分配规定似乎能发挥作用以达到目的。可是，行政诉讼被告总是距离证据较近、之于原告拥有恒定的证据优势？其实不然。行政诉讼中的被告与原告相比，确实给人以更具证明能力优势的宏观感受。波斯纳在对比论证民刑两大诉讼应有不同证明标准时所提及的“资源优势”[2]一项足以对前述结论形成理论支撑。但是，朱新力教授指出，“需要证明责任规范的重要动因是，经多方努力要件事实仍真伪不明。如果存在证明的可能，相信立法者绝对不会直奔证明责任分配的主题”。[3]尽管刑事诉讼检方的资源优势确实无法比拟，但也不能无视数量庞大的案件正在将此种优势稀释的现实情况。而行政程序中，只有行政处罚在性质上可与刑事制裁相比，除此以外的行政活动与民事行为在亲缘关系上更为接近，据此断定行政机关更具举证优势未免太过武断。而且，以上论述本身即承认被告的证明优势只存在于一般的通常情况下，非常情况下或许有所变化。以给付类行政诉讼为例，行政机关的“不予给付”在不同情形下会在证据距离上产生差异性的效果（下文也会展开详尽论述）：行政机关当履行职责为给付行为而未给付时，其距证据较近，占据证据优势；而在须经申请才能作出的行政给付中，相对人更明白自身情况，能够提供证据证明符合特定行政给付的条件、证明其申请行为，此时的行政诉讼被告恰恰处于证据劣势地位。

（三）行政机关同相对人地位趋平

行政权的权威属性和相对人的被管理处境决定了相对人与被诉行政机关之间地位的不平等。行政机关管理社会公共事务，对相对人所为的行政行为正是行政权的体现；相对人作为权力指向对象当然地受到支配，于行政机关而言势单力薄，地位高下立现。同时，行政机关在证据距离上亦具有相对人无法比拟的证据优势。照此趋势，一旦诉讼程序开始，原被告间力量差距延续到诉讼当中，此情形下的原告几乎没有胜算。为扭转这种地位上的不平衡，行政诉讼立法确立了“原告主张、被告举证”的证明责任一元负担原则。这一原则性规定实现了双方在权利义务上的整体平衡——“原告主张”为相对人主张权利提供保障，相对人在受到行政权侵害时可提起诉讼以寻求救济，诉讼地位与行政机关平等而非行政管理上的劣势地位，法律未对相对人设定证明义务的做法更是体现了保护相对人的立法倾向。“被告举证”是行政诉讼立法加诸于行政机关的一项义务，行政机关作为被告必须证明其行为的合法性，其诉讼负担与原告相比显然更加繁重，而不允许事后补证的规定进一步限制了行政机关的权力。由此，一元模式通过权利义务的不平衡设置就弱化了行政机关的优势，改善了相对人的劣势地位。

但是，这一理由似乎自二十世纪行政改革、行政机关角色变化之后就没那么站得住脚了。“新公共管理中的核心思想是利用私法契约来提供公共服务。”[4]该理论倡导公众参与，呼吁建立开放、公开治理模式，消除公众在地位上的被动性以平衡行政机关与相对人的地位。由此看来，我国一直以来遵循的高权性行政与繁杂性社会事务之间的契合度正在降低，距民众民主、法治及参与的渴求也越来越远。政府与相对人间的地位正由倾斜转向平等。现代行政法治与此相伴而生，要求行政诉讼过程与宪法人权保障精神相得益彰。“在司法逐步成为人权的最终救济手段的背景下，行政法治要求司法审查‘必须摒弃权利与救济相分离的思路’，从单纯合法性审查转向注重权利救济。”[5]行政诉讼中一以贯之的被告证明原则一味地强调被告在行政诉讼中的证明负担，要求其提出证据且承担说服法官的责任，负担繁重不说，还有败诉的后顾之忧。反观原告，既无证明之责，也无后果之忧。在高权行政过渡到平权行政的大势之中、现代行政法治的要求之下，将行政诉讼的证明负担、证明不能的败诉风险强压于被告之上是否合理值得深思。只有义务而无权利，救济从何谈起？在这样的时代背景之下，仍然沿袭传统的被告负证明责任原则显然有失公允。

二、证明责任主体负担均衡化趋势之所在

《行政诉讼法》颁行至今已届三十载，在我国行政权异常强大的现实背景之下就规范行政机关行为而言还是具有一定的合理性与现实意义，但其所确立的分配原则过于原则、绝对却也是不争的事实。为扭转这一局面、形成较为科学合理的证明责任分配机制，以期望达到与实践需要相契合的现实目的，最高人民法院先后出台了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）等司法政策文件，通过司法解释、证据规定的形式对证明责任分配予以修正。这诸多的规定打破了过去的举证责任一边倒的局面，被告的证明责任负担由此发生改变，而形成了各主体共同负担的均衡局面。笔者认为，这种均衡化趋势主要从以下几个方面表现出来：

（一）被告证明责任内容愈发丰富

显然，《行政诉讼法》在制定之初只规定被告是证明责任负担主体而少有提及其他。在行政诉讼证据规则日益全面的前提下，实质性提升行政诉讼法在证据规则方面与相关司法解释的对应性的目标使然，呼吁实现证明责任主体负担均衡的声音不绝于耳。

事实上，经过多年努力，被告举证的原则已逐步拓展和丰富。被告证明责任负担范围的变化即为此原则发展所产生的直接结果。《行政诉讼法》一改往日“具体”与“抽象”的行为划分，“具体行政行为”被“行政行为”替代后，被告证明范围由此相应扩大——行政机关所为行为一旦涉诉，被告就得提供证据与所依据的规范性文件证明行为的合法性。允许被告补充证据的例外规定也丰富了被告举证原则。同时，行政诉讼立法以法律规则的方式，就行政机关首长参与诉讼的责任予以授予、确认，并明确其在相关程序中所处的地位及配套制度，行政首长出庭应诉之责即由行政法规内部责任转为法律责任，法定权利义务被推向司法实践。[6]这一规定不仅在效力层级上更优越，还延伸了被告举证责任原则的内涵，在操作上更具体化。此外，新《行政诉讼法》第36条关于被告延期举证与补充证据的规定在立法上肯定了《执行解释》第28条以及《证据规定》第2条规定的被告补充证据的内容。被告得以挣脱不得在诉讼期间收集证据的束缚，既与“以事实为依据、以法律为准绳”的基本法律原则相吻合，也有利于防止原告或第三人的证据突袭行为对被告产生不利后果。当然，此条规定还设置了“人民法院准许”的前提条件，限制被告发挥主观能动性补充证据的同时，也有利于法院职能的发挥。

（二）原告证明责任负担增加

比照域外行政诉讼证明责任分配，不管是英美法系国家或是大陆法系国家，原告都无一例外地被列入负担主体范围之中。受此启迪，我国在《执行解释》首创性地规定了原告的证明责任，《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第8条也明确规定“原告对其主张的事实有责任提供证据”。这是原告追求胜诉的目的使然，也符合行政审判方式改革需要。而后，关于原告提供证据的规定被增设到新《行政诉讼法》证据部分第37条，从立法上明确原告可提供证据证明被诉行政行为违法，但并不免除被告证明责任；第38条也提及了原告的证据提供责任。这一举措在方便案件事实查明、审理及纠纷解决的同时，也与司法政策精神相吻合。

但是，综合司法解释和基本的证据法原理，实践中原告证明责任远远不囿于法律所列——就起诉承担的初步证明责任、起诉不作为的申请证明责任、行政赔偿与补偿案件中因行政行为所受损害等亦为原告所负担。[7]那么，原告提供证据究竟是权利还是责任？原告所负此类证明责任与被告相比大有不同，如原告就此证明不能，即便有不利后果，却不必然导致败诉。从这一角度来看，原告承担的证明责任明显具有权利属性。当然，也有学者所持态度与此相左。①部分学者认为原告负有的证明责任具有义务属性。参见刘善春、毕玉谦：《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年版，第684-693页。尽管这一问题尚未解决，但可以肯定的是，原告的证明责任在整体上确实是经历了、并且正在经历一个逐步增加的过程。

（三）肯定第三人证明行为效力

行政诉讼第三人与案件之间存在天然的利害关系，因而占据独立的诉讼地位，应具有提出主张以及提供证据证明其主张的权利。实务中第三人与原告利益相冲突的现象屡见不鲜。如此，当第三人与被诉行政行为合法性或者案件判决结果存在利益关联而和被告结成利益同盟，同原告分庭抗礼的情况下，第三人证明行为效力如何？

对此问题有两种声音。一种反对将第三人证明行为看作佐证被诉行政行为合法的依据，另一种则主张肯定其效力，从而使被告证明责任得以适度减轻甚至是免除。我国司法政策文件对这一问题的认识经历了一个从完全否定到逐渐承认，最后在立法上被吸收的过程。[8]《证据规定》否定第三人证明的效力，行政机关在程序中未形成、保存行为依据的，即便第三人在诉讼程序中提供相应证据也不能证明行为合法。显然，此规定并未将现实中第三人举证的复杂情况纳入考虑范围。若第三人利益直接与案件结果相连而被告却怠于举证，其结果是被告败诉、第三人利益受损。故一概否认第三人证明的效力未免太过武断，从更深层次上讲亦不利于案件真实的发现。至《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》出台，第三人举证的规定与之前相比可谓有了重大跨越。该规定第8条明确，被告应提供证据而不能的，利害第三人可向人民法院提供，无法提供证据时还可申请人民法院调取。当许可行为的合法性得到证据佐证时，原告诉讼请求将被法院以判决形式驳回。新《行政诉讼法》第34条再次提及第三人证明效力，但书条款被写入此条——被告不能提供证据视为没有证据，但是，涉诉行为涉及第三人合法权益而其提供的除外。从本质上讲，原告利益、第三人利益仅存在立场之分，需平等保护。因此，予以第三人证明行为效力上的肯定是十分有必要的。

（四）检察机关负担法定证明责任

新法新增的公益诉讼规定标志着行政公益诉讼正式建立，检察机关以诉讼参加人的角色进入了行政诉讼视野，依法承担相应的证明责任。按照新《行政诉讼法》第25条第4款之规定，对于生态环保、食药安全等特定领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为而导致国家利益、社会公共利益受损的，经检察建议后仍不履行，检察机关可依法对其提起诉讼。此规定将行政诉讼“民告官”的陈旧模式一举打破，检察机关成为行政公益诉讼起诉权的唯一行使主体。

检察机关起诉是行政公益诉讼程序启动的前提，起诉行为应满足《行政诉讼法》第49条规定的条件，此即原告的证明责任。此外，为避免行政公益诉权被滥用，最高人民检察院在试点工作期间便通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在起诉条件、资格以及证明责任分配等问题上对检察院提出了要求。该办法第45条就检察院提起公益诉讼应负担的证明责任进行了三方面的列举：一是起诉具备法定条件；二是法定诉前程序已合法履行且行政机关不予改正的事实；三是其他应由检察院证明的事项。随后，最高人民法院亦针对行政公益诉讼的审理工作出台了实施办法，对条文规定予以细化。依照《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第14条之规定，检察院机关在行政公益诉讼中的具体权利义务参照行政诉讼原告。相关司法解释对各级检察机关提起公益诉讼应交材料、证明事项进行了规定，然而，复杂、多样的案件致使检察机关在实践中需证明事项远不止该办法所列。尽管检察机关在试点期间的部分案件中负担了较重的证明责任，立法以及相关解释也并未正面回应行政机关应负的证明责任问题，但不得不承认检察机关已然成为法定证明主体。

三、证明责任主体负担均衡化趋势之再发展

现有行政诉讼法框架之下，一元模式仍为证明责任分配主导规则，依然呈现出被告负担证明责任的“一边倒”局面。原告仅在少数情况下成为证明责任的承担主体，且证明的范畴极小，往往只需针对特殊事项，多见于被告不作为案件、行政赔偿与补偿案件之中。虽然近年来针对此问题先后制定并施行诸多司法政策性文件，通过对原告证明责任增负、对第三人证明效力予以肯定的途径，在相当程度上纾解了被告的证明压力，使得证明责任分配在负担主体上显现出多元态势。但无法否认的是，实践中证明责任如何在原被告之间分配仍处于模糊地带，原告何时举证、被告何种证明责任得以免除等问题悬而未决，故有必要针对不同案件类型区分不同主体所负担的证明责任。笔者以撤销之诉、给付之诉及确认之诉三种不同类型的行政诉讼为例，对其中的证明责任分配展开论述。

（一）撤销请求下的证明责任负担

原被告在撤销之诉中争议焦点为具体行政行为是否违法而法院应否撤销，被告须证明其行为作出合法，原告则承担初步证明责任，法院一般不得依职权调查取证。

其中具体涵盖三个方面的内容：第一，被告负证明责任。行政处罚、行政强制措施以及房屋拆迁案件等均在撤销之诉范围内。此类案件中，被告依法证明其行为作出的合法性。具体到案件中，即行政处罚案件中的被告应提供证据证明其所享有的处罚职权、已作出的处罚符合法律关于程序与内容的规定以及相应的法律依据等并加以证明，行政强制措施案件中的被告须就作出强制措施的合法性及依据进行证明等，否则将不得不承受不利后果。第二，原告负初步证明责任。即便《行政诉讼法》与《证据规定》均未明文规定“原告承担举证责任”，但后者明确指出行政诉讼原告的起诉行为应以满足法定起诉条件的证据材料为前提。不难看出，原告在撤销之诉中须证明的内容为其起诉行为满足法定条件、被告已对其作出涉诉行为且侵害其合法权益。第三，法律严格限制法院的调查取证权。在行政诉讼中由被告负证明责任的条件下，若案件事实真伪仍无法查明，法院即可以“主要证据不足”为由判决被告败诉，或者可以在符合法定条件的前提下依职权调查案件事实、调取涉案证据。

《证据规定》第22条、23条即为关于法院调取证据限度和权力范围的规定。撤销之诉实际上是法院对于行政主体行为作出而进行的司法审查，因此，基于其中立地位，不得在被告证明不能的情形下帮助其完成而只可予以撤销，法律另有规定除外。如若不然，被告证明不能的不利后果将形同虚设，无疑是对行政主体违法的放任。[9]

（二）不同给付原因下的证明责任负担

给付之诉有一般与特别之分，“前者针对的是除行政行为以外的给付行为，后者针对的是要求行政机关作出或拒绝作出（通常是受益行为）特定行政行为”。[10]就整体内容来看，可分为行政机关依职权应为而不为和相对人申请行政机关作为却不作为两种情形。

此类诉讼的争议焦点在于被告的不作为或者不完全作为是否符合其在行政法上所应承担的义务。如此，被告在诉讼中应就依职权当为而未为的行为所依据的法律规范或者对已为的事实进行证明，而原告则应证明其要求行政机关作为的申请行为在行政机关不作为时所依据的法律规范事实。第一种情形下，被告依职权应当主动履行法定义务而未为相应行为，实质上是主动依据自身判断适用法律规范处分原告权利的行为，不作为的行为本身就表明了其在法律适用的态度。因此，理所应当地应让被告证明不作为的法律理由。这一情形内在地包含了另一种可能性，即被告作为不足以达到原告认可的程度，同理，此时应由被告证明部分作为的合法性。在第二种情形下，原告依据某项法律提出要求行政机关作为的申请，当然地具有实现自身权利的目的性，被告此时拒绝包含作为要求的申请实质上是对于原告请求的一种评价。被告态度反映到诉讼中即是对原告主张的反驳，驳斥原告申请与法律规范之间的对应性。换言之，原告本身理应清楚其请求符合法律规定与否。所以，在此情形引发的行政诉讼中，由原告负担证明责任符合法律规范学说和证据距离原理。

（三）不同确认请求下的证明责任负担

确认之诉所要解决的问题是特定行为合法、有效与否，以及特定关系是否存在、有效，这也是确认之诉焦点所在。相对人主张行政行为违法、无效的，证明行政行为合法性乃为被告法律上的义务；相对人主张行政法律关系成立或不成立的，应遵循“主张者负证明责任”的原则，由提出主张的一方承担证明责任。

这样一来，可以将确认之诉中可能出现的证明责任负担分为两种情况：一是请求确认行为无效、违法时，证明责任由谁负担的问题。此情形下，原告仅需证明起诉行为符合法定的起诉条件，被告则须证明作出行为的合法性，具体包括行为作出所依据的实体法与程序法上的要件、事实认定等进行举证并证明。另一情形为请求确认行政法律关系存在或否时，证明责任如何分配的问题。原告主张行政法律关系存在或者不存在时，原告承担证明责任，应当就行政法律关系存在的法律依据和引起法律关系产生的法律事实举证证明。因为对于法律关系是否存在，判决适用的前提是没有特定作为或不作为存在，无法通过撤销或给付之诉实现诉讼上的目的。因此，其所针对的是法律关系而非行为。此时便应由主张的一方或者说是试图改变或证明某种情况的一方承担证明责任，因为大多情况下，此方即为该主张被支持时法律上的受益人。

结语

“原告主张、被告举证”的原则性规定多年来一直贯穿于行政诉讼证明责任规则始终，也成为了行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的一个标志。然而，此原则所具备的强势性色彩直接导致被诉行政机关承担了绝大多数的证明责任，这种一边倒的做法令被告不堪重负。实践证明，重在强调被告责任的行政诉讼证明责任分配原则已无法适应现实需要，国家也通过修改立法以及司法政策文件的形式对此进行了重设。近年来的行政诉讼立法以及相关司法政策性文件表明，我国的行政诉讼证明责任分配格局已经发生显著变化——原告、第三人逐渐进入证明责任领域，检察机关作为诉讼参加人也负担了相应的证明责任，共同成为证明责任主体的组成部分，各主体负担渐趋稳定、平衡。这样的变化不仅符合现实与诉权平等的需要，同时也适应了高权行政向平权行政发展的趋势。随着司法改革持续全面推进，我们有理由相信，行政诉讼证明责任分配定会朝着更科学、完善的方向发展，证明责任各主体的负担也将得到进一步的完善，呈现愈加均衡化的态势。