论独任检察官的专业化构建路径

赵晓峰 赵莹雪

(北京市怀柔区人民检察院，北京 101400)

习近平总书记在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上强调，要加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，忠诚履职尽责，勇于担当作为，锐意改革创新。其中，“专业化”的提出是对政法队伍建设的要求，当然也是对检察机关办案组织构建的要求。同年1月17日，最高人民检察院党组书记、检察长张军在全国检察长会议上还提出，要“突出专业化建设、促进专业能力提升”，尤其是在把负责审查逮捕和审查起诉的机构合并起来形成“捕诉一体”后，使得“刑事检察突出的就是专业化”。因此，在内设机构改革的大背景下，有必要针对办案组织尤其是独任检察官专业化构建进行探索，不断促进政法队伍尤其是检察队伍建设朝着高精尖水平迈进。

一、专业化独任检察官之内涵及特性

新修订的《人民检察院组织法》用专门的章节即第三章对办案组织进行规定，其中，第28条根据办案组织中的内部组成，即检察官在其中的人数，将办案组织分为独任检察官和检察官办案组，同时还规定了检察长和检察委员会的职能作用。其中在检察官办案组中，检察长指定其中一名检察官担任主办检察官，发挥组织指挥作用。

独任检察官，突出检察官主体地位，是最基本的办案组织形式，是检察机关办理案件的细胞单元，主要根据检察官和检察辅助人员的学历背景、专业背景等，合理组合配置，其内部人员、关系等相对稳定，以达到案件办理提质增效的目的。该办案组织并非易变模式，能够反复用于司法办案工作。[1]其中，专业化的独任检察官主要是指以独任检察官为基本单元、以专业人才为核心办理专门类型案件、形式较为固定的办案组织。该独任检察官从办理专门类别案件出发，通过检察官和检察辅助人员协作配合以及专业能力、专业精神的专门培养，提高办案质效，驱动办案组织从专门化向专业化“质”的转变。主要具备的特性有：专门性、权责性、相对性。

一是专门性。专门领域案件的办理是专业化实现的前提。在遇到专门领域案件时，如果是具有相应背景知识或相关工作经历的独任检察官办理，则会在事实认定和法律适用上更为容易和准确。这就要求独任检察官负责专门类型案件办理，其不仅要懂法律知识，还须在专门领域有所涉猎，例如负责科技类犯罪的专业化独任检察官，就需要专门掌握计算机、互联网等相关知识。当然，专门领域案件专门办理，更是契合了习近平总书记在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求。

二是权责性。办案组织中，最核心的要素就是人。权责明晰的人员配置为专业化独任检察官案件办理的提质增效提供保障。一般而言，独任检察官，由一名员额检察官和若干名检察辅助人员组成，检察辅助人员包括检察官助理和书记员。其内部人员自下而上的专业能力由弱至强、办案内容从程序至实体、法律监督权力由小及大。而司法行政人员，例如司法警察、检察技术人员，则不在办案组织内，其为检察机关内部统筹调配。

三是相对性。一方面是指独任检察官中检察官权力的相对性。根据检察官办案责任制，独任检察官中的检察官对办理专门类型案件作出的决定负责。根据《人民检察院组织法》规定，检察长、检委会对案件作出决定的，应承担相应责任。另一方面是指独任检察官办理案件类型专门化的相对性。例如负责行政检察和负责刑事检察的独任检察官专司涉及对应领域的案件，两者在承办案件类型上存在相对性。

二、独任检察官专业化构建的现实瓶颈

独任检察官专业化构建，能够促进检察职能优化配置，但检察实践中仍然存在一定的现实瓶颈。

(一)地域特点因素：各区域检察机关的检察业务侧重点不同

不同检察机关由于所处区域的发展侧重点不同，政治、经济、文化水平不一，造成受理案件类型的地域差异。例如根据《北京城市总体规划(2016-2035)》，北京要构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，其中“一主”即中心城区，高尖端企业集聚，相关检察机关在知识产权保护方面下了大力气，比方说海淀区检察院成立专门的知识产权案件检察部，内设多个专业化办案组，专门办理相关案件；“一区”即生态涵养区，在该区域的检察机关，工作侧重点、专业化办案组的设置必将向环境资源方面倾斜。因此，存在各地区独任检察官的专业类型分布不均衡、专门类型案件的专业化水平不协调等现象。

(二)业务类型制约：专业化办案组织之间的办案数量、业务负重不均等

当前，检察工作还存在“三个不平衡”，其中之一则为：刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡。在实际案件的办理中，负责刑事检察的独任检察官受理案件数量明显高于负责民事、行政检察的独任检察官。例如，某基层检察院2018年全年，负责刑事检察工作的某独任检察官受理案件数为53件，负责行政检察的全部独任检察官累计办理案件仅12件。但负责行政检察的独任检察官，在办理案件的同时，更多精力集中在案件线索收集、调查核实以及社会管理综合治理工作上。当然在考核时，无法就案件数量作比较，考核的权重也会有所不同，这也是考核工作遇到的瓶颈。

(三)去行政化影响：多重化管理困境仍然存在

检察机关在去行政化、适度司法化后，办案组织直接向检察长负责，检察官主体地位更加突出，更是摈弃了“三级审批制”上命下从的弊端。但是，目前的独任检察官突出专业化建设，其仍在相关党支部或是相关部门之中，除了案件办理、提升专业化水平，还需接受党支部书记和部门负责人在党建、队建方面的领导。在这种情况下，对于检察辅助人员来说，需要接受检察官和部门负责人等交叉领导，部分工作需要双重报告，接受双重管理，例如政治理论学习、日常考勤等。再如检察官为部门负责人时，其对自己办案组织中的检察辅助人员比对部门其他办案组织中的检察辅助人员接触更多、了解更多，提供的机会也更多，如此则会造成检察辅助人员之间的发展不平衡。

(四)综合能力要求：专业素能与现实期待存在不平衡

独任检察官专业化构建中的“专业”，应当不仅仅局限在法律上的专业，同时应当体现在政治效果和社会效果上，当然政治建设应放首位。但是在检察实践中，专业素能有时只体现在个案的法律效果中，“就案办案”的现象仍然存在，并没有完全发挥好“办理一案，治理一片”的社会效果。例如在落实普法责任制这一体现社会效果的“指标”上，某基层检察院2018年通过微信公众号发布针对刑事案件的以案释法类原创微信共计85则，该数量仅为全年受理案件数的19%。再如，在该检察院独任检察官内部，检察辅助人员比检察官参与新媒体宣传的次数平均高出2.7倍，其中检察官由于办案责任制的压力，更多的时间放在案件办理上，对案件的社会效果有所忽略。

三、独任检察官专业化构建的完善路径

针对独任检察官专业化构建过程中存在的现实瓶颈，可从制度、管理、配置、能力四个层次破除壁垒，以完善其构建，确保检察权高效运行。

(一)制度层面：突出权责明晰、奖惩严明

1.明晰职权配置

根据《人民检察院组织法》中关于办案组织的规定，通过出台相关规范性文件，明确提出专业化构建的要求，为独任检察官的专业化构建提供更具可操作性的制度保障；上级院要加强对下级院关于办案组织专业化构建的指导力度，推动各级检察院配置符合其自身发展规律的专业化办案组织，合理设定检察官权限清单和履职清单，并形成相关制度机制，以上率下推动专业化建设；明确独任检察官职责范围，例如除案件办理外的法律适用研究、社会管理综合治理等，尤其在捕诉合一后，要确保同一案件的全程化受理。

2.完善监督制约

一方面是内部监督。独任检察官在专业化的建设中要接受检察长、检委会的领导和指导，接受检务督察部门的监督，[2]认真开展案件质量评查、接受案件流程监管等，根据独任检察官受理案件的专门类别，制定对应的检察官职位说明书，年终则根据制定的岗位说明，考核全年履职情况。同时，强化对独任检察官的集体激励，增进团结与协作，形成“一荣俱荣”的心理认同感。[3]另一方面是外部监督，主要通过检务公开实现。对于发现的问题，要有机结合严肃追责和保护关爱，及时启动责任追究或容错机制。

(二)管理层面：突出科学管理、协作配合

1.厘清独任检察官之间的关系

根据检察机关“一体化”的要求和“一盘棋”式的统一调度，独任检察官在办理案件时，应当整合内部力量和资源，促进案件办理效率最大化。例如负责公益诉讼的独任检察官所受理的案件，其案件线索来源之一即为负责刑事案件办理的独任检察官自行发现和移送，这就体现出线索移送时的内部联动。再如，在办理案件时，需要其他办案组织专业问题解读，亦或是在遇到特殊案件需要各独任检察官联合组成临时、综合的检察官办案组时，这就涉及到办案组织之间的协作配合。当然，由于考核以及职级晋升的因素，独任检察官之间还存在竞争的关系。

2.厘清检察官和部门负责人的关系

部门负责人一般由检察官担任，在同一部门中，各独任检察官在部门事务上要接受部门负责人的日常管理，这既包括诸如考勤、部门活动、党风廉政教育等行政方面的工作，也包括法律政策解读、研究等业务性工作。但在承办具体案件中，部门负责人要尊重独任检察官案件办理的独立和自主性，确保检察权独立行使，不插手也不干预具体案件办理。

3.厘清办案组内部人员的关系

在独任检察官内部，检察官要发挥传帮带作用，将办案组织中的政治建设和专业化建设置于突出位置，加大对检察辅助人员的指导力度和案件办理过程中的监督管理，积极引导其有针对性地提升政治理论水平和专业素能。例如充分依托以办案组为党员的党小组，定期开展政治理论学习，以更高的政治自觉推动检察工作开展；充分依托办案组内案件研讨、集中学习，提升事实认定、法律适用、释法说理等能力，为案件办理奠定专业化基石。当然，办案组内也存在监督制约的关系，要严格落实“三个规定”的各项要求，注重办案安全，廉洁办案。

(三)配置层面：突出合理分工、高效办案

独任检察官中，主要包括检察官和若干名检察辅助人员，即检察官助理和书记员。其在各自分工上，应严格按照《人民检察院组织法》和《检察官法》的规定各司其职、运行有序，即由检察官办理案件、决定案件，由检察官助理辅助审查案件材料、草拟法律文书，由书记员辅助案件记录、从事程序性工作。司法警察或检察技术人员则不在办案组之中，而是在相关部门，根据办案需要统一调配，配合办案组，辅助完成办案任务。同时，在合理分工的基础上也要强调团队协作，秉持“固本强基、开放创优”[4]的要求，突出“成长+成才”，打造“精英+精品”的一流团队，努力将独任检察官中每位检察人员的作用发挥到极致，以独任检察官的团队力量促进高效办案。

(四)能力层面：突出素质强检、全面发展

独任检察官的专业化建设，应当注重培养检察智慧，在政治定力、专业能力和综合实力三个方面着力，以达到政治效果、法律效果、社会效果的“三效合一”。

1.政治定力

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。检察工作离不开政治，独任检察官的专业化建设更需要从政治定力上着力培养。这就要求充分发挥党组织对办案组织的作用，强化党支部书记的政治担当，履行主体责任，依靠全面从严治党、全面从严治检打造过硬检察队伍、过硬办案组织；要求独任检察官中的成员对党忠诚，坚定信念，坚持正确的政治方向，以人民为中心，接受人民监督；要求独任检察官从政治的高度审视专门类型案件办理全过程，注重案件办理的政治效果。

2.专业能力

这里的专业能力主要是指运用法律专业知识办理案件的能力。对于独任检察官的专业化能力培养而言，最应当培养的是其主要受理案件类型的相关法律知识，并要通过业务学习与检察实践，不断提升证据采信、事实认定、法律适用、释法说理、办案程序、风险评估、文书制作和使用、涉案财物处理、诉讼权利保障等与案件办理密切相关的专业能力，更要以全局意识、开放思维、包容心态将专业能力建设融入发展大局中来考虑。同时，还应包括检察理论研究能力，即围绕检察工作、围绕具体办案，通过理论研究、实证研究，把握司法办案规律，以理论指导实践，以实践检验理论，促进调研成果转化，实现案件办理的法律效果。

3.综合实力

独任检察官通过专业化能力办理案件，并不是单打独斗，还需要善于借助外脑，尤其是借助专业领域专业人士等外力，升级检察产品，助力检察工作专业化开展，这就涉及到沟通、协作能力；并不是所有工作都要“亲力亲为”，还可以运用现代科技辅助办案，通过智能化、信息化手段解放检察“生产力”，利用大数据平台提升检察工作质效；并不是结案了事，还需要进行法律风险预判、防控、化解，立足案件办理参与社会综合治理，积极落实检察官普法责任制，适时开展法治宣传工作，努力讲述检察好故事，传递检察正能量，达到案件办理的社会效果。