行政伦理视角下城市管理执法存在的问题

宋小蓉

(西南民族大学 管理学院，成都 610000)

党的十九大报告对执法机关提出严格的执法要求，努力做到让群众对执法工作满意，让群众意识到自身的合法权益可以用法律来捍卫。城管组织作为城市建设的一部分，起着不可替代的作用。城管执法人员在执法过程中既受刚性的制度规范，又要以柔性的道德标准来要求自己，所以在执法过程中，他们经常陷入道德与法律孰轻孰重的局面。随着城管的执法范围越来越大，在执法过程中仅套用别的行政机关的法律规定和依靠执行人员自身的伦理道德来进行城市管理显然不是长久之计。国家法制化进程的不断推进，更加需要加强城管执法部门的法制建设和伦理规范，从而提升行政机关的执行能力及政府的形象。

1 行政伦理视角下城管执法相关概念

城管，即城市管理，是指拥有对城市发展进行组织、协调、管理等活动的组织和人员以城市发展为目的，对影响城市发展的人员或组织进行管理的活动总称。城管执法，指城管组织包括城管执法机构及其执法人员在城市管理过程中依照城市法律法规对违反法律法规的人员或组织开展的一系列执法活动的总称。

伦理，大部分情况与道德等同。从行为规范的角度来看，道德就是行为主体对自己行为处事的内心底线和原则，通常表现为自律。而伦理则是介于法律与道德之间又高于法律的实体性的社会关系。行政伦理视角下的城管执法，不仅要按照既定的法律规章执法，还要遵循一定的伦理道德规范和原则来行使职能的过程。

由于“城管”这一政府工作群体，必须要维护公共利益，应当时刻谨记运用客观、不偏不倚，有原则地处理公共事务。从伦理学的视角出发，城管执法是否遵循基本伦理原则，即坚持公平、公正原则，直接影响着公众对政府的形象认同。

2 行政伦理视角下城管执法存在的问题及原因分析

随着社会的进步，我国政府机构改革也跟上了城市化发展的时代步伐，综合行政执法正全面推进。目前，城管执法在我国城市发展中的作用不可忽视，但随之而来的城管与公民的矛盾也日益尖锐。城管执法主要存在以下问题：

2.1 城管执法人员整体素质有待提升

第一，执法人员的文化水平不高。大部分执法人员的学历不高，以大专以下文凭的居多，他们中大多数人缺乏系统的法律知识。在执法时，往往忽略法定程序。例如：不注重执法细节，不会主动告知和证明自己的合法身份；在对行政相对人进行处罚时，不告知具体的处罚理由和依据。这样做的后果可能会导致民众与城管关系疏离，降低执法人员的办事效率，甚至可能会损害政府的公共形象。

第二，执法人员专业化水平不够。由于欠缺专业的法律知识，在执法过程中，执法人员习惯于按照自己的主观思维来解决问题，很难使得执法相对人对其办事能力信服。甚至在与执法相对人之间发生矛盾时，还出现暴力执法或者不作为的现象。

第三，执法人员对执法对象负责的意识不强。城管执法人员的自由裁量权随行政机关职能的扩大而不断扩大。自由裁量权所产生的行为负责既包括主观责任，也包括客观责任。执法人员进行自由裁量时，有可能会因缺乏责任意识而根据自己的主观意志来执法，这样很容易因个人原因导致失职。一旦出现执法过失，却又因缺失追责机制，无法追究执法个体的个人责任。目前，城管执法人员由于主观行为导致执法行为不当而造成的后果主要是由国家赔偿，并没有对执法人员个人提出追责。

2.2 城管执法人员的价值取向冲突

随着社会发展的多元化，城管执法人员的伦理价值取向导致不同的城管执法行为产生。当行政组织的利益与社会公众利益发生冲突时，城管执法人员往往会面临两难选择，无法做出令双方都满意的决定。目前，我国城管执法面临的最大冲突就是个人利益和集体利益的冲突，在这样的情况下，城管执法人员往往从自身利益出发，即按照谁对自己是最有利的标准来决定到底是对谁负责。

2.3 城管执法过程中伦理法制化缺失

我国社会治理长期受传统的“人治”思想影响，关于伦理规范更加倾向于采用公序良俗，缺乏专门且独立的法律约束机制。目前，我国正朝着法治社会迈进，城管虽然在我国已经存在和发展了很多年，但仍然缺乏一套系统的专门针对城管执法的法律条文。当执法过程需要法律依据时，往往将《行政处罚法》等其他相关法律文件套用在城管执法主体上，导致城管执法混乱和无纪律现象屡见不鲜。

2.4 城管执法过程中监督机制缺失

在我国，只要在城市发展过程中出现尚未归类的新问题，都统一交予城管进行处理，这也正是城管权力不断扩大的一个重要原因。据统计，目前城管管理范围已由原来的五项扩展到了现在的三百项左右，在城市管理过程中处处可见城管的身影。但是，由于城管违规执法成本很低，在执法的过程中往往不太会注意自己的执法行为是否符合伦理规范的要求，导致执法行为不当的现象频发。归根结底在于缺乏与之相配套的职能监督机制，无法对其执法过程进行监督和约束。

贵州省遵义市播州区综合行政执法局监守自盗，利用对全区生活垃圾无害化处理和综合利用监督的职能，组织全局将有害垃圾违规处理。究其原因，就是因为该组织集执法和监督权力于一身，缺少相关执法部门对其行为的监督。①http：//bj.people.com.cn/n2/2018/1215/c233086-32414080.html.

3 解决城管执法问题的措施

3.1 提升城管执法人员的整体素质

首先，提高进入门槛，加强专业培训。一方面，在招聘录用执法工作人员时，一定要对学历有所要求，最好是接受过高等教育的人，从根本提升城管执法人员整体素质；另一方面，定期开展法律专业和工作技能培训。在城管执法人员上岗前，对相关工作人员进行法律思维的培养，使其养成依法办事的习惯，逐渐较少暴力执法行为事件的发生。同时，由于我国法律的不断修订与完善，执法人员的法律知识也应注意及时更新，所以要定期对其开展相关法律知识培训与考核。

其次，培养城管执法人员的执法艺术。一方面，在执法的过程中，一定要注意尊重相对人的感受，避免“官本位”思想的出现，不要寄托采用强制手段使相对人信服；另一方面，在执法过程中一定要保持耐心，尽量采取指导、劝解的方式向其进行法律法规的讲解，并告知其违法的不良后果。

最后，强化城管执法人员的责任意识。从行政伦理视角出发，当城管执法的工作人员在执行职能过程中的行为与他所扮演的职业角色符合伦理要求时，会被认为是一个负责任的行政人员。所以，执法人员不仅要厘清自身的职责范围权限，按照岗位的职责定位行使权力，还要将职业伦理道德内化于心。同时城管组织也可建立相应的追责机制，增强执法人员的责任意识。

3.2 平衡城管执法人员的伦理价值取向

城管执法是代表集体的利益，而执法对象，即城市中的小商、小贩等社会公民则代表个人利益。城管执法目的就是为了解决这两种利益之间的冲突。当二者发生冲突时，不能以个人利益为主，要在集体利益不受损的大范围下，再考虑个人利益。只有在执法的过程中兼顾二者利益，才不会陷入个人价值与集体价值两难选择的境地，同时也不会违背伦理道德。

3.3 加快城管执法的伦理法制化建设

国内外关于行政行为的规范，普遍将其纳入法律规范中，增强法律权威和强制约束力。目前，尚未出台行政执法相关的伦理道德法律条文，可通过制定相关法律条文，将行政行为伦理上升到与法律同等重要的地位，把行政主体的执行机构、职责范围和权限及奖惩实施细则写入该法，有利于规范行政主体的行政行为，确保城管执法人员的执法行为得到有效约束和保障。

3.4 优化城管执法的监督体系

在现实社会中，任何社会制度都是通过各方利益集团进行博弈之后才制定出来的，它是各种社会力量相互影响所产生的相互制衡的结果。所以，城管在执法的过程中需要建立城管执法监督机制，用相关的监督机构来对其权力进行制衡，有利于防止权力滥用，导致执法不当和不公现象的发生。

第一，城管部门内部的监督。通过制定相关规章对组织内部执法行为进行规范，需要建立一套完整的行为规范制度，使执法人员明确执法的具体内容，防止权力滥用。

第二，司法机关的监督。由于司法机关的权力独立于国家行政机关，不受制于行政机关，在进行监督时会保持客观、公正的态度。所以，在执法的过程中，不能忽视法院的监督作用，要严格按照相关的法律法规内容来执法，如违反相关法律规定，需依法进行相应的处罚。

第三，社会的监督。社会监督的主体包括人民政协、各民主党派和广大群众。在行政执法的过程中，可以通过舆论监督的形式，如新闻媒体，对行政执法人员的执法行为进行报道和评价。此外，应注重对具有公民权利意识和法律意识的公民给予培养，让群众发挥对执法机关的监督作用，真正地参与到社会城市建设中来。

城管执法的规范化建设是我国目前和今后一个时期城管执法工作的一条主线，它关系着构建和谐社会和维系社会的公平与正义。目前我国城管执法面临的诸多不规范现象，需要我们完善现有的城管体系，加大城管的执法力度。不仅要从制度方面硬性约束城管执法行为，也要运用道德的柔性力量来打造德法兼备的城管执法团队。